關(guān)于PPP項(xiàng)目履約管理

就好比婚姻，領(lǐng)證僅僅是開(kāi)始，未來(lái)幾十年的柴米油鹽醬醋茶才是婚姻的真諦。PPP項(xiàng)目也一樣，簽約僅僅是開(kāi)始，未來(lái)幾十年雙方能否通力合作才是項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。因此，隨著大量PPP項(xiàng)目從項(xiàng)目準(zhǔn)備階段進(jìn)入項(xiàng)目執(zhí)行階段，在未來(lái)漫漫幾十年里，適用政策、預(yù)期情形、合作內(nèi)容、投資額度、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)等都可能會(huì)變，甚至，合同雙方也可能會(huì)變，因此，如何在萬(wàn)變之中雙方仍能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)或者通過(guò)再談判合理的調(diào)整目標(biāo)，確保項(xiàng)目采用PPP模式的初心不變——科學(xué)、專(zhuān)業(yè)、及時(shí)的履約管理就顯得尤為重要。筆者以為，履約管理更重要的是能夠?qū)崿F(xiàn)動(dòng)態(tài)管理，既要忠于招標(biāo)成果又要解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、既要堅(jiān)守原則又要靈活機(jī)動(dòng)，始終保持動(dòng)態(tài)平衡，推動(dòng)雙方即便在不斷變化中仍有持續(xù)履行合同的動(dòng)力和能力。

對(duì)于PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，履約管理并非完全是個(gè)新課題，2000年初，供排水、垃圾處理及管道燃?xì)獾仁姓檬聵I(yè)紛紛走上市場(chǎng)化之路，為了加強(qiáng)監(jiān)管，2004年建設(shè)部頒布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，要求“在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織專(zhuān)家對(duì)獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行中期評(píng)估。評(píng)估周期一般不得低于兩年，特殊情況下可以實(shí)施年度評(píng)估。”筆者曾經(jīng)實(shí)操過(guò)多個(gè)市政公用事業(yè)的中期評(píng)估項(xiàng)目，切實(shí)感受到通過(guò)中期評(píng)估，能發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目各方面存在的問(wèn)題，若能在評(píng)估后切實(shí)落實(shí)調(diào)整或整改意見(jiàn)，對(duì)項(xiàng)目的推進(jìn)大有益處。當(dāng)然，筆者這里指的履約管理并非僅指中期評(píng)估，中期評(píng)估僅能作為監(jiān)管的一種手段，根據(jù)相關(guān)部委的規(guī)定，中期評(píng)估應(yīng)3-5年開(kāi)展一次，在時(shí)效性上，無(wú)法應(yīng)對(duì)即時(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題，而且，2014年以來(lái)，地方政府積極響應(yīng)政策，采用PPP模式運(yùn)作了很多城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，但由于缺乏對(duì)PPP模式本質(zhì)的深刻認(rèn)識(shí)，很多地方政府更多的將PPP模式的積極意義僅僅認(rèn)知為一種融資方式，因此往往“重采購(gòu)，輕執(zhí)行”，認(rèn)為合同簽署即意味著項(xiàng)目落地，其實(shí)采購(gòu)?fù)瓿芍皇情_(kāi)始，PPP模式采購(gòu)的本質(zhì)是“服務(wù)”，未來(lái)幾十年的合作期才是項(xiàng)目真正的落地過(guò)程，所謂“扶上馬送一程”，整個(gè)合作期尤其是合作期前幾年全面的、專(zhuān)業(yè)的、及時(shí)的履約管理便是這“送一程”，那么履約管理主要管理什么呢，筆者梳理了一下，將重點(diǎn)內(nèi)容陳述如下：

一、管執(zhí)行——合同為綱執(zhí)行為本

為什么要管執(zhí)行，既然雙方都已簽了合同蓋了紅戳兒，白紙黑字，按合同執(zhí)行自然不就成了簡(jiǎn)單的事兒了嗎？不然，萬(wàn)物發(fā)展基本通用，當(dāng)然也有例外。那么，PPP項(xiàng)目執(zhí)行中需要哪些履約管理呢？

·及時(shí)應(yīng)對(duì)投資調(diào)整

筆者運(yùn)作過(guò)的PPP項(xiàng)目中，有部分項(xiàng)目在進(jìn)入合作期后項(xiàng)目合作內(nèi)容都會(huì)發(fā)生調(diào)整，調(diào)整的原因并非前期工作不到位，而是某些項(xiàng)目性質(zhì)比較特殊，比如城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)類(lèi)項(xiàng)目，通常有多個(gè)子項(xiàng)目構(gòu)成，因?yàn)橐?guī)劃調(diào)整、土地指標(biāo)等原因，后期建設(shè)內(nèi)容發(fā)生變更的可能性比較大，需要從財(cái)務(wù)、商務(wù)等方面對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行重新考量，日常的履約管理能夠更快更及時(shí)地根據(jù)調(diào)整內(nèi)容提出專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)。

·梳理雙方履約事宜

PPP合同是非常專(zhuān)業(yè)的法律合同，內(nèi)容細(xì)致復(fù)雜，條款環(huán)環(huán)相扣，需要專(zhuān)業(yè)人士進(jìn)行解讀和梳理，尤其對(duì)于政府方而言，為了確保履約到位，需要對(duì)合同中政府方的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行細(xì)致地整理，并給予及時(shí)提醒，提高行政效率，避免因政府方的工作不到位甚至違約導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)作受阻。

·解決合同條款爭(zhēng)執(zhí)

“一千個(gè)人心中有一千個(gè)哈姆雷特”，站在不同的角度，合同雙方對(duì)合同條款可能會(huì)有不同的理解——當(dāng)然是盡可能站在自我立場(chǎng)去解讀，因此難免會(huì)有爭(zhēng)執(zhí)，影響項(xiàng)目進(jìn)度，而日常的履約管理可以隨時(shí)提供專(zhuān)業(yè)解讀，及時(shí)協(xié)調(diào)雙方矛盾，既維護(hù)政府利益，又能防控風(fēng)險(xiǎn)，盡快推進(jìn)項(xiàng)目。

二、管績(jī)效——過(guò)程落實(shí)物有所值

采用PPP模式運(yùn)作項(xiàng)目的前提之一便是“物有所值”，那么如何體現(xiàn)物有所值，如何體現(xiàn)出城市基礎(chǔ)設(shè)施在PPP模式下比傳統(tǒng)政府公共項(xiàng)目投資模式在進(jìn)度、質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)效率、管理模式等方面更有優(yōu)勢(shì)，筆者以為，其靈魂應(yīng)是項(xiàng)目的績(jī)效考核體系，科學(xué)的、專(zhuān)業(yè)的、全面的、合理的以及靈活的績(jī)效考核體系才能體現(xiàn)物有所值的核心精神，雖然有的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)性比較強(qiáng)，有的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)性比較弱，但這都不影響每個(gè)PPP項(xiàng)目都能“量體裁衣”制定績(jī)效考核體系，因此，履約管理的重要內(nèi)容之一便是管績(jī)效，績(jī)效管理主要包括以下內(nèi)容：

·建立績(jī)效考核體系

財(cái)政部辦公廳于2017年11月20日頒布了《財(cái)政部辦公廳關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》，首次強(qiáng)制提出“未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的新項(xiàng)目不得入庫(kù)”，但PPP模式2014年便已在國(guó)內(nèi)普遍推廣，截至2017年6月30日，已簽約落地項(xiàng)目2021個(gè)，投資額3.3萬(wàn)億元，這批項(xiàng)目中，有多少項(xiàng)目建立了績(jī)效考核體系，或者有多少項(xiàng)目建立了真正有效的績(jī)效考核體系，都值得“再回首”，若有未能真正建立績(jī)效體系的PPP項(xiàng)目應(yīng)及時(shí)補(bǔ)救，雖然補(bǔ)救的過(guò)程會(huì)比較艱難——涉及到雙方對(duì)PPP項(xiàng)目產(chǎn)出要求以及付費(fèi)機(jī)制的再談判，但盡管如此，缺少真正績(jī)效考核體系的PPP項(xiàng)目就猶如折了翼的天使——優(yōu)勢(shì)不在、意義不大，因此，履約管理首先要確保PPP項(xiàng)目建立真正的績(jī)效考核體系，做到“真PPP，真績(jī)效”。

·糾偏績(jī)效考核體系

建立了績(jī)效考核體系，但考慮到項(xiàng)目實(shí)際推進(jìn)情況、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整或者其他客觀(guān)條件的變化，原績(jī)效考核體系不能完全適用，就需要通過(guò)履約管理對(duì)績(jī)效體系進(jìn)行適當(dāng)糾偏，建立合理的調(diào)整機(jī)制，既能平衡合作雙方的動(dòng)態(tài)的利益訴求，又能確保項(xiàng)目能夠順利推進(jìn)。

·出具績(jī)效考核報(bào)告

出具的績(jī)效考核報(bào)告可作為實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目公司考核的依據(jù)?？?jī)效考核報(bào)告應(yīng)全面梳理考核期內(nèi)項(xiàng)目公司的實(shí)際履約情況并進(jìn)行客觀(guān)評(píng)價(jià)，提出付費(fèi)意見(jiàn)，考核報(bào)告應(yīng)獲得雙方的認(rèn)可，必要時(shí)應(yīng)聘請(qǐng)專(zhuān)家對(duì)報(bào)告進(jìn)行評(píng)審，因此，績(jī)效考核的過(guò)程也是對(duì)雙方履約進(jìn)行不斷修正的過(guò)程，目標(biāo)是明確的，道路是曲折的！

三、管修約——確保合同的生命力

PPP合同是雙方履約的依據(jù)，但僅靠一份一成不變的合同很難保證幾十年的順利履約，“流水不腐，戶(hù)樞不蠹”，合同也一樣，需要根據(jù)實(shí)際情況更換新鮮血液，以保持其長(zhǎng)久的生命力，但合同是綱，尤其是履行過(guò)采購(gòu)程序的合同，隨意修約容易讓項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范性受到質(zhì)疑，那什么樣的情況具備修約的條件呢，筆者以為，主要有以下幾種情形：

·經(jīng)雙方認(rèn)定原條款有缺陷

原合同中設(shè)置的條款有缺陷，如流程考慮不完善或者時(shí)間設(shè)置不合理等，無(wú)法按其履約，雙方可考慮啟動(dòng)修約。

·客觀(guān)條件變更導(dǎo)致項(xiàng)目合作條件發(fā)生變更

如因規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致項(xiàng)目合作內(nèi)容發(fā)生調(diào)整，或因產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)，項(xiàng)目公司需要進(jìn)行升級(jí)改造，或因政策法律發(fā)生變更，原條款必須進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整等，因上述客觀(guān)條件變更，雙方亦可啟動(dòng)修約程序。

·原合同中約定“另行約定”的條款

在雙方簽約時(shí)，合同中往往有雙方即時(shí)無(wú)法預(yù)料或者無(wú)法達(dá)成一致的情形，因此往往會(huì)在合同中以“另行約定”或者“另行協(xié)商”替代（當(dāng)然，筆者不建議有過(guò)多這樣的約定，這樣的約定過(guò)多，某種程度意味著項(xiàng)目的邊界不清），隨著項(xiàng)目的推進(jìn)，雙方需要逐步明確這類(lèi)不確定內(nèi)容，通過(guò)修約完善合同。

四、管評(píng)估——總結(jié)經(jīng)驗(yàn)不斷前行

PPP項(xiàng)目都具備一定的公益性，根據(jù)國(guó)家相關(guān)部委的規(guī)定，PPP項(xiàng)目應(yīng)每三至五年開(kāi)展一次中期評(píng)估，對(duì)項(xiàng)目的整體運(yùn)作情況進(jìn)行階段性的總結(jié)，以確保PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定安全運(yùn)行。相比日常的履約管理行為，中期評(píng)估可以更全面地反映項(xiàng)目的運(yùn)作情況，對(duì)項(xiàng)目公司、政府監(jiān)管方以及PPP項(xiàng)目合同展開(kāi)外科手術(shù)般的細(xì)致分析，提出評(píng)估后的調(diào)整或者整改意見(jiàn)，便于地方政府清晰地了解項(xiàng)目運(yùn)作情況，防控風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，除了中期評(píng)估，實(shí)施機(jī)構(gòu)也可以會(huì)同財(cái)政部門(mén)開(kāi)展其他評(píng)估工作，如某專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估（比如針對(duì)項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)成本分析）、如重大事件的評(píng)估、如年度評(píng)估等，評(píng)估工作更多意義是在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、展望未來(lái)，提出更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求，不斷完善城市基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)，提高社會(huì)公眾的滿(mǎn)意度和幸福感。

“好風(fēng)憑借力，揚(yáng)帆正當(dāng)時(shí)”，做了這么多PPP項(xiàng)目，聊聊履約管理也是“正當(dāng)時(shí)”，動(dòng)態(tài)的履約管理有利于及時(shí)彌補(bǔ)已運(yùn)作的PPP項(xiàng)目的不足，有利于強(qiáng)化政府方自身監(jiān)管責(zé)任的理解，有利于引導(dǎo)政府方和項(xiàng)目公司更深層地理解PPP的意義，進(jìn)而推動(dòng)PPP項(xiàng)目在我國(guó)良性發(fā)展！