新時(shí)代中外合作辦學(xué)公益性與營(yíng)利性衡平進(jìn)路

楊既福

【摘要】中外合作辦學(xué)是推進(jìn)教育對(duì)外開放的重要內(nèi)容和重要形式。新時(shí)代，進(jìn)一步明晰并妥善處理中外合作辦學(xué)公益性與營(yíng)利性的關(guān)系，尋求中外合作辦學(xué)公益性與營(yíng)利性衡平的制度路徑對(duì)于建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)前，中外合作辦學(xué)公益性與營(yíng)利性模糊問題突出，應(yīng)通過完善辦學(xué)收益、市場(chǎng)準(zhǔn)入、強(qiáng)制退出、質(zhì)量評(píng)估制度，尋求公益性與營(yíng)利性平衡路徑，推動(dòng)中外合作辦學(xué)高質(zhì)量發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】中外合作辦學(xué)? 公益性? 營(yíng)利性

【中圖分類號(hào)】G521? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.24.013

黨的十九大提出了建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)，2019年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》將“開創(chuàng)教育對(duì)外開放新格局”確定為十大戰(zhàn)略任務(wù)之一，并明確提出要提升中外合作辦學(xué)質(zhì)量。中外合作辦學(xué)是教育對(duì)外開放的重要形式，在新時(shí)代背景下，進(jìn)一步明晰并妥善處理中外合作辦學(xué)公益性與營(yíng)利性的關(guān)系，尋求中外合作辦學(xué)公益性與營(yíng)利性衡平的制度路徑對(duì)于發(fā)展高質(zhì)量的中外合作辦學(xué)，提升高等教育國(guó)際化水平，建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

中外合作辦學(xué)公益性與營(yíng)利性模糊之困境

教育公益性是指教育所帶來的這種利益具有社會(huì)性、公共性、整體性特點(diǎn)，國(guó)家民族、社會(huì)大眾乃至整個(gè)人類都是利益主體。[1]教育的營(yíng)利性則是基于教育服務(wù)作為一種消費(fèi)品的角度，教育提供者根據(jù)商品交易規(guī)則獲取的利益回報(bào)。[2]教育的公益性與營(yíng)利性沖突問題在事實(shí)上長(zhǎng)期存在，特別是中外合作辦學(xué)由于涉及外方教育機(jī)構(gòu)，其公益性與營(yíng)利性問題更加復(fù)雜。

中外合作辦學(xué)公益性與營(yíng)利性法律定性模糊?！吨腥A人民共和國(guó)教育法》第八條規(guī)定：“教育活動(dòng)必須符合國(guó)家和社會(huì)公共利益”。[3]《中華人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)條例》（以下簡(jiǎn)稱《中外合作辦學(xué)條例》）第三條規(guī)定：“中外合作辦學(xué)屬于公益性事業(yè)”，教育部在《關(guān)于當(dāng)前中外合作辦學(xué)若干問題的意見》中指出：“堅(jiān)持中外合作辦學(xué)的公益性原則。教育是以培養(yǎng)人才為根本目標(biāo)的崇高的社會(huì)公益性事業(yè)。要正確把握中外合作辦學(xué)的宗旨和性質(zhì)?！盵4]從上述規(guī)定可以看出，國(guó)家與政府對(duì)堅(jiān)持教育公益性原則的立場(chǎng)是明確而堅(jiān)定的。但《中外合作辦學(xué)條例》第三十一條又規(guī)定：“中外合作辦學(xué)者要求取得合理回報(bào)的，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《民辦教育促進(jìn)法》）的規(guī)定執(zhí)行?！盵5]這意味著政府以“合理回報(bào)”的形式又間接承認(rèn)了中外合作辦學(xué)的營(yíng)利性。因此，中外合作辦學(xué)的公益性與營(yíng)利性在法理上是并存的，但由于立法機(jī)構(gòu)或政府部門并未對(duì)此問題給予明確的法律規(guī)定和政策界定，這使得中外合作辦學(xué)公益性與營(yíng)利性問題在法律法規(guī)和實(shí)踐處理上長(zhǎng)期處于模糊不清的狀態(tài)。

中外合作辦學(xué)利益相關(guān)者公益與營(yíng)利取向錯(cuò)位。中外合作辦學(xué)涉及中外方政府、中外方教育機(jī)構(gòu)、教師、學(xué)生等多方利益主體，存在不同的利益訴求。從中方學(xué)校與政府看，開展中外合作辦學(xué)的目的是引入外方優(yōu)質(zhì)的專業(yè)、師資、課程等教學(xué)資源，從而填補(bǔ)國(guó)內(nèi)相關(guān)學(xué)科專業(yè)的空白，推動(dòng)國(guó)內(nèi)教育教學(xué)改革，提升人才培養(yǎng)水平，同時(shí)，通過中外合作辦學(xué)，實(shí)現(xiàn)“不出國(guó)留學(xué)”，既滿足人們對(duì)國(guó)際教育的多元需求，又節(jié)約教育經(jīng)費(fèi)支出，縮小教育服務(wù)貿(mào)易逆差，因此，中方的利益訴求主要基于公益性，附帶一定的經(jīng)濟(jì)性。從外方政府和辦學(xué)者角度看，外方政府允許教育機(jī)構(gòu)境外辦學(xué)的主要目的是為了緩解財(cái)政危機(jī)，拓展教育經(jīng)費(fèi)來源，擴(kuò)大教育服務(wù)貿(mào)易出口。多數(shù)外國(guó)教育機(jī)構(gòu)進(jìn)入中國(guó)開展中外合作辦學(xué)，除了提高自身教育國(guó)際化水平外，主要是基于擴(kuò)大教育服務(wù)貿(mào)易出口的角度，看準(zhǔn)了中國(guó)巨大的教育市場(chǎng)需求，拓展生源渠道，增加經(jīng)費(fèi)收入，其價(jià)值取向具有明顯的營(yíng)利性和產(chǎn)業(yè)性。很明顯，中外方政府與辦學(xué)機(jī)構(gòu)之間的價(jià)值取向是錯(cuò)位的，如果這種錯(cuò)位不能用恰當(dāng)?shù)姆绞秸业嚼嫫胶恻c(diǎn)，中外合作辦學(xué)就難以滿足多方需求，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

中外合作辦學(xué)公益性與營(yíng)利性模糊之質(zhì)量危機(jī)。由于《中外合作辦學(xué)條例》等法律法規(guī)對(duì)中外合作辦學(xué)的公益性與營(yíng)利性的法律定性非常模糊，特別是對(duì)“取得合理回報(bào)”與“不取得合理回報(bào)”沒有做出明確的政策差異規(guī)定，大部分辦學(xué)機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)均選擇不取得合理回報(bào)，以便于獲得政府部門在物價(jià)、收費(fèi)、稅收政策上的支持和優(yōu)惠，但基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的經(jīng)濟(jì)人理性，辦學(xué)實(shí)踐中獲得投資回報(bào)和經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)是客觀存在的。這導(dǎo)致外方在辦學(xué)投入上非常謹(jǐn)慎而有限，實(shí)踐中只有極少數(shù)外方教育機(jī)構(gòu)以資金和設(shè)備的方式投入合作辦學(xué)。也導(dǎo)致政府部門難以準(zhǔn)確界定這些中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)是否取得合理回報(bào)，是否應(yīng)給予稅收優(yōu)惠等政策傾斜，最終導(dǎo)致中外合作辦學(xué)質(zhì)量良莠不齊，這與政府、學(xué)校通過中外合作辦學(xué)引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源、提高教育質(zhì)量的初衷相去甚遠(yuǎn)。

中外合作辦學(xué)公益性與營(yíng)利性衡平之應(yīng)然

中外合作辦學(xué)的教育屬性決定其公益性。據(jù)第九屆全國(guó)中外合作辦學(xué)年會(huì)透露，全國(guó)現(xiàn)有中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目總數(shù)為2365個(gè)，其中本科及以上機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目1112個(gè)，涉及12個(gè)學(xué)科門類200多個(gè)專業(yè)，在滿足人民國(guó)際化教育需求、促進(jìn)學(xué)科建設(shè)、推進(jìn)教育機(jī)制創(chuàng)新等方面發(fā)揮了三個(gè)“不可替代”的作用。[6]特別是寧波諾丁漢大學(xué)、溫州肯恩大學(xué)等具有法人地位的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)已成為我國(guó)培養(yǎng)國(guó)際化人才的重要基地和進(jìn)行教育國(guó)際化改革的重要試驗(yàn)區(qū)。中外合作辦學(xué)作為一種國(guó)際教育形式，在引入國(guó)際教育資源，推動(dòng)教育教學(xué)改革，擴(kuò)大教育國(guó)際化，提升人才培養(yǎng)水平，提高中國(guó)教育的國(guó)際影響力和競(jìng)爭(zhēng)力方面的作用已經(jīng)呈現(xiàn)。擴(kuò)大教育對(duì)外開放，提升教育國(guó)際化水平已成為國(guó)家、地方、高校和社會(huì)的共識(shí)和不可逆的發(fā)展趨勢(shì)。因此，中外合作辦學(xué)的公益性作用是客觀存在的，其作用并不因教育機(jī)構(gòu)獲取利益回報(bào)而改變，其教育的本質(zhì)屬性決定了其具有公益屬性。

中外合作辦學(xué)的貿(mào)易屬性決定其營(yíng)利性。按照《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）規(guī)定，只要是收取學(xué)費(fèi)具有商業(yè)性質(zhì)的教育服務(wù)活動(dòng)，就屬于教育服務(wù)貿(mào)易。GATS第一條根據(jù)服務(wù)的提供者和消費(fèi)者所在地理位置規(guī)定了服務(wù)貿(mào)易包括境外消費(fèi)、跨境交付、商業(yè)存在、自然人流動(dòng)等貿(mào)易形式，這四種方式適用于GATS下的所有服務(wù)部門，包括教育服務(wù)貿(mào)易。在中國(guó)做出的教育服務(wù)貿(mào)易承諾中，除了對(duì)跨境交付沒有做出任何承諾外，對(duì)其他三種方式均做出了不同水平的承諾。中國(guó)以中外合作辦學(xué)形式同意商業(yè)存在的教育服務(wù)貿(mào)易。自GATS將教育納入服務(wù)貿(mào)易那一刻起，教育在國(guó)際法上就具有了貿(mào)易的基本屬性即商業(yè)性和營(yíng)利性。外方政府與教育機(jī)構(gòu)“將跨境教育服務(wù)看作出口產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，并在戰(zhàn)略規(guī)劃中明確追求出口利益，以及其他長(zhǎng)遠(yuǎn)利益?！盵7]近年來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的日益深入，全球教育服務(wù)貿(mào)易迅猛發(fā)展，已成為眾多教育發(fā)達(dá)國(guó)家的主要服務(wù)貿(mào)易出口類型，事實(shí)一再表明，中外合作辦學(xué)作為一種國(guó)際教育服務(wù)貿(mào)易具有天然的營(yíng)利屬性。

中外合作辦學(xué)的質(zhì)量保障催生衡平需求。從以上分析我們大致可以得出一個(gè)結(jié)論即中外合作辦學(xué)兼具公益性和營(yíng)利性。但應(yīng)堅(jiān)持以公益性為主、營(yíng)利性為輔或是以營(yíng)利性為主、公益性為輔仍然值得探究。從質(zhì)量保障角度看，公益性與營(yíng)利性之間兩者相輔相成，不可偏廢。公益性是中國(guó)政府、教育機(jī)構(gòu)及學(xué)生的利益訴求，營(yíng)利是外方政府及教育機(jī)構(gòu)的利益訴求。為保障其公益性，必須確保中外合作辦學(xué)的質(zhì)量符合各方的期待，達(dá)到引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源、培養(yǎng)高素質(zhì)國(guó)際化人才的目的。為實(shí)現(xiàn)持續(xù)營(yíng)利，中外合作辦學(xué)教育機(jī)構(gòu)必須從提供服務(wù)消費(fèi)品的角度，確保中外合作辦學(xué)的質(zhì)量符合市場(chǎng)期待，符合對(duì)等交易的市場(chǎng)規(guī)則。因此，通過適當(dāng)?shù)闹贫葮?gòu)建，既承認(rèn)中外合作辦學(xué)的營(yíng)利性，又確保中外合作辦學(xué)的公益性，實(shí)現(xiàn)公益性和營(yíng)利性的平衡是確保各方利益、加強(qiáng)質(zhì)量保障的恰當(dāng)視角和有效路徑。

中外合作辦學(xué)公益性與營(yíng)利性衡平之路徑

完善“辦學(xué)收益”制度，尊重合法營(yíng)利。2016年11月7日，國(guó)家公布了新修訂的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》，其最大的改變和亮點(diǎn)是其第十九條明確將民辦學(xué)校分為“非營(yíng)利性”和“營(yíng)利性”兩類，舉辦者可以自主選擇。但《民辦教育促進(jìn)法》的法律主體是民辦學(xué)校，中外合作辦學(xué)分為項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)兩類，中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的營(yíng)利問題可以參照《民辦教育促進(jìn)法》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，但中外合作辦學(xué)項(xiàng)目的營(yíng)利問題如何處理有待進(jìn)一步明確，而且中外合作辦學(xué)項(xiàng)目的數(shù)量是中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)數(shù)量的數(shù)十倍，中外合作辦學(xué)項(xiàng)目的營(yíng)利監(jiān)管更加值得重視。筆者認(rèn)為，在《中外合作辦學(xué)條例》的修訂中，不管學(xué)機(jī)構(gòu)還是項(xiàng)目，在加強(qiáng)財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)和資產(chǎn)管理制度規(guī)范建設(shè)、實(shí)施差異化辦學(xué)投入和分類監(jiān)管情況下，都可以參照《民辦教育促進(jìn)法》關(guān)于營(yíng)利和非營(yíng)利的制度執(zhí)行。

完善“市場(chǎng)準(zhǔn)入”制度，加強(qiáng)行政審批管理。盡管我國(guó)在GATS中對(duì)中外合作辦學(xué)做出了一定水平的開放承諾，但基于教育主權(quán)原則和《中外合作辦學(xué)條例》等國(guó)內(nèi)法規(guī)定，對(duì)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)及項(xiàng)目進(jìn)行行政審批是政府的行政管轄權(quán)。“對(duì)跨國(guó)高等教育采取準(zhǔn)入規(guī)制、建立跨國(guó)高等教育的準(zhǔn)入制度正是政府對(duì)跨國(guó)高等教育市場(chǎng)基本的、初始的干預(yù)，是一種典型的政府規(guī)制手段?！盵8]加快完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是構(gòu)建質(zhì)量保障機(jī)制的必然法治手段。一方面，要完善和公布行政審批標(biāo)準(zhǔn)?！吨型夂献鬓k學(xué)條例》及其實(shí)施細(xì)則均未提出具體的審批標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)向，實(shí)踐中的辦學(xué)審批主要由教育行政部門及評(píng)審專家憑經(jīng)驗(yàn)掌握，缺乏一套科學(xué)嚴(yán)密、行之有效并公之于眾的審批標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，要完善行政審批機(jī)制。近年來，教育部先后與廣東省、浙江省、上海市、重慶市等省市共建了中外合作辦學(xué)部?。ㄊ校┞?lián)合審批機(jī)制，有效發(fā)揮了地方作用，有利于各地方政府根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和重點(diǎn)行業(yè)人才需求，有針對(duì)性地引進(jìn)一些緊缺、急需、空白和重點(diǎn)專業(yè)，從而推動(dòng)各省市逐步形成主體多元、結(jié)構(gòu)合理、形式多樣、特色鮮明的中外合作辦學(xué)格局。

完善“質(zhì)量評(píng)估”制度，強(qiáng)化過程監(jiān)管。質(zhì)量評(píng)估是跨境教育質(zhì)量保障的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和基本途徑。教育部于2013年啟動(dòng)了對(duì)全國(guó)范圍的評(píng)估工作，但這種評(píng)估處于以合格評(píng)估為主的初級(jí)階段，存在評(píng)估主體單一、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)單一、信息披露不充分等問題。因此，一方面，要構(gòu)建質(zhì)量評(píng)估與質(zhì)量認(rèn)證相結(jié)合的“雙軌制”。質(zhì)量評(píng)估由官方主導(dǎo)，以行政強(qiáng)制為保障，以合格評(píng)估為目的，通過合格評(píng)估，增強(qiáng)辦學(xué)主體規(guī)范管理、依法辦學(xué)意識(shí)，促進(jìn)外方依法依規(guī)參與辦學(xué)和質(zhì)量監(jiān)督，維護(hù)各方參與者權(quán)利。非官方主導(dǎo)的質(zhì)量認(rèn)證機(jī)制以第三方質(zhì)量認(rèn)證機(jī)構(gòu)為主體，構(gòu)建或遴選一個(gè)適格的認(rèn)證主體，形成一套高標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量認(rèn)證體系，通過辦學(xué)主體自愿申請(qǐng)，遴選一批高水平、示范性的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目，帶動(dòng)其他辦學(xué)機(jī)構(gòu)提升辦學(xué)質(zhì)量。另一方面，要完善質(zhì)量評(píng)估與認(rèn)證方案。要將書面評(píng)估與實(shí)地考察相結(jié)合，進(jìn)一步完善自我評(píng)估辦法，防止弄虛作假、突擊投入等問題。要堅(jiān)持分類評(píng)價(jià)原則，根據(jù)辦學(xué)機(jī)構(gòu)及項(xiàng)目的性質(zhì)、地域、學(xué)科、專業(yè)定位，確定不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，確保質(zhì)量評(píng)估與認(rèn)證更具針對(duì)性和客觀性。

完善“強(qiáng)制退出”制度，強(qiáng)化權(quán)益保障。通過質(zhì)量評(píng)估，作為一種法律責(zé)任的承擔(dān)方式，要求辦學(xué)質(zhì)量低、違法違規(guī)辦學(xué)的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)及項(xiàng)目強(qiáng)制退出辦學(xué)，是質(zhì)量評(píng)估制度賴以存在并具有權(quán)威性的法理基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，一是要為“強(qiáng)制退出”的實(shí)施提供法規(guī)遵循。在《中外合作辦學(xué)條例》的修訂中應(yīng)對(duì)“法律責(zé)任”一章進(jìn)行全面修改，進(jìn)一步明確做出“強(qiáng)制退出”等行政處罰的具體情形和基本標(biāo)準(zhǔn)，并賦予辦學(xué)機(jī)構(gòu)申訴權(quán)，確保有法可依、執(zhí)法有據(jù)。二是要加強(qiáng)中外合作辦學(xué)協(xié)議審查。法律關(guān)系的終止包括自然終止和因故終止，因“強(qiáng)制退出”引發(fā)的合作終止屬于因故終止。避免糾紛的最好方式就是簽好中外合作辦學(xué)協(xié)議，強(qiáng)化對(duì)合作辦學(xué)協(xié)議審查，避免和妥善處置因“強(qiáng)制退出”引發(fā)雙方關(guān)于資產(chǎn)、財(cái)務(wù)和學(xué)生權(quán)益保障等法律糾紛。三是要強(qiáng)化“強(qiáng)制退出”后的學(xué)生權(quán)益保障。辦學(xué)是以學(xué)生為中心的，如何保障學(xué)生權(quán)益是“強(qiáng)制退出”機(jī)制應(yīng)關(guān)注的核心問題。當(dāng)前的普遍做法是即使辦學(xué)機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目被要求停止辦學(xué)，依然允許其辦學(xué)至最后一屆學(xué)生畢業(yè)，這或許是最穩(wěn)妥的做法，但最佳做法是要求合作辦學(xué)雙方及時(shí)糾正違法違規(guī)問題，依照法律規(guī)定和協(xié)議約定，加大辦學(xué)投入，確保在校學(xué)生能享受到招生簡(jiǎn)章承諾的教育服務(wù)，同時(shí)給予學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)、轉(zhuǎn)專業(yè)以及退學(xué)退費(fèi)的選擇權(quán)和保障權(quán)，讓中外合作辦學(xué)的教育公益性得到充分彰顯，其營(yíng)利性才能水到渠成。