歷史性水域制度的法律適用性研究

景孝杰

【摘要】伴隨著海平面上升，包括我國在內(nèi)的沿海國家面臨著陸地領(lǐng)土減損和海域管轄權(quán)利變化的巨大威脅，如何應(yīng)對(duì)成為一項(xiàng)具有挑戰(zhàn)性的課題。研究歷史性水域制度的理論和國家實(shí)踐，歸納出沿海國在當(dāng)前海洋法律制度下提出歷史性水域主張的依據(jù)以及構(gòu)成要件，探究將歷史性水域制度作為一種解決海平面上升帶來的法律問題方案的適用性，不僅對(duì)沿海國意義重大，對(duì)我國海洋權(quán)益的維護(hù)也至關(guān)重要，亦可裨益于國際社會(huì)海洋法治發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】歷史性水域制度? 海平面上升? 法律問題? 適用性

【中圖分類號(hào)】D993.5? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.23.022

19世紀(jì)中葉以來，海平面上升的速率大增。1901～2010年全球海平面上升了19厘米，預(yù)計(jì)到2100年，全球平均海平面將上升28～98厘米。[1]這將對(duì)沿海國家乃至全世界造成極大影響，也引發(fā)了人們對(duì)解決海平面上升帶來問題的研究。相對(duì)而言，歷史性水域制度受到的學(xué)術(shù)關(guān)注較少，甚至有學(xué)者認(rèn)為其早已過時(shí)。然而，筆者的觀點(diǎn)卻正好相反，伴隨著氣候變化，面對(duì)全球海平面不斷上升的情況，歷史性水域制度可能即將成為焦點(diǎn)，可用來解決因海平面上升而帶來的潛在法律挑戰(zhàn)。

海平面上升引發(fā)潛在法律問題

海平面的升高，特別是低潮高地、巖礁、河岸和島嶼等關(guān)鍵基點(diǎn)的淹沒，會(huì)擾亂基線并破壞當(dāng)前海洋法律制度。隨著陸地領(lǐng)土的消失，國家不同的海域及相應(yīng)的權(quán)利也會(huì)消失。也就是說，預(yù)計(jì)海平面的顯著上升將直接影響各國海洋區(qū)域的基線和外部界限，繼而影響其管轄海域的范圍是合乎邏輯的。例如，海平面的上升不斷侵蝕國家的海岸線，陸地領(lǐng)土逐漸減少，國家基于該領(lǐng)土所獲得的海洋權(quán)益范圍也會(huì)不斷縮減;如果能產(chǎn)生國家主權(quán)的管轄海域的領(lǐng)土被淹沒，則會(huì)導(dǎo)致國家基于該領(lǐng)土取得的相應(yīng)權(quán)利發(fā)生變化。如果該領(lǐng)土本身是島嶼或低潮高地，因海平面上升而變成了類似于“巖礁”的海洋地物或者是完全被淹沒于海平面之下，相應(yīng)地，沿海國則只能對(duì)其主張有限的權(quán)利甚至可能無法主張權(quán)利。[2]這可能影響到沿海國的經(jīng)濟(jì)與生活，導(dǎo)致爭端或沖突發(fā)生。因?yàn)楹Ｑ笾邪S富資源，海域的位置對(duì)于國家的導(dǎo)航權(quán)也具有重要的經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略意義。

根據(jù)現(xiàn)行海洋法“陸地統(tǒng)治海洋”的原則，如果一個(gè)沿海國失去其整個(gè)領(lǐng)土，它將無法按照其基線來衡量其海域的寬度，并且其在先前管轄之海域也不會(huì)有任何的權(quán)利，因?yàn)槿魏尾粡幕€出發(fā)而提出的領(lǐng)海及其他海域都是毫無依據(jù)的。因此，如果對(duì)因海平面上升而引起陸地領(lǐng)土消失的國家的海域劃分仍根據(jù)《海洋法公約》，這些國家擁有的海域及海洋資源會(huì)大為減少，部分國家將不再有領(lǐng)海，甚至失去其國家地位。這是公約制定之初不曾面臨或者預(yù)見的。筆者認(rèn)為，海平面上升直接引起國家領(lǐng)土面積的縮減，間接引起國家領(lǐng)水的變化，國家或可援引歷史性水域制度維系其對(duì)相關(guān)海域的權(quán)利與管轄。

歷史性水域制度的概念及構(gòu)成要件

歷史性水域的“歷史性”意味著時(shí)間因素，“水域”在“英挪漁業(yè)案”和“豐塞卡灣案”中都被理解為“內(nèi)水”。《海洋法公約》中并沒有關(guān)于歷史性水域的概念或規(guī)則，一般國際法也沒有對(duì)其進(jìn)行規(guī)定。實(shí)踐中，構(gòu)成國家領(lǐng)土組成部分的歷史性水域是內(nèi)水還是領(lǐng)海，取決于沿海國在該海域內(nèi)行使權(quán)利的范圍。歷史性水域的理論依據(jù)是歷史性權(quán)利，在地理上必須與提出該主張的國家有關(guān)聯(lián)性并傾向于構(gòu)成一個(gè)國家主權(quán)海域的所有水域。如果歷史性水域也可能包含領(lǐng)海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等其他海域，那么可以設(shè)想，在將來，因海平面上升導(dǎo)致失去領(lǐng)土的沿海國能夠運(yùn)用這一原則維護(hù)他們?cè)谠摵Ｓ虻臋?quán)利。[3]歷史性水域的構(gòu)成要件包含如下三點(diǎn)。

公開的主張。歷史性水域的主張必須由國家或其機(jī)構(gòu)公告公開。內(nèi)容上，必須明確且始終如一，既要有明確的地理范圍，又要確保歷史上主張的內(nèi)容具有一致性。方式上，制定國內(nèi)立法、在地圖上標(biāo)明并附圖通知國際社會(huì)或者頒布國內(nèi)立法以及向國際社會(huì)提出的有關(guān)聲明均可。在假設(shè)領(lǐng)土喪失的情況下，一國除頒布立法，還可通過與受影響的沿海國家之間簽訂協(xié)議，以書面方式清晰地陳述歷史性水域主張，減少在相關(guān)海域的不同意見與抗議。

持續(xù)有效的行使管轄權(quán)。此處的國家管轄行為必須長期且有效，否則不足以支持主張的連續(xù)性。“長期”必然存在時(shí)間的經(jīng)過，盡管其并不單獨(dú)起作用，卻是構(gòu)成證明行為持續(xù)性的要素之一。如果一國的歷史性水域主張無可爭辯并且國際社會(huì)也不否認(rèn)，時(shí)間的要求就變得不再那么重要。而在失去領(lǐng)土的情況下，國家無可爭辯的管轄主張和國際的默認(rèn)應(yīng)比時(shí)間的經(jīng)過更重要。在假設(shè)受到影響的鄰近國家間就這一問題締結(jié)了區(qū)域協(xié)定的情況下，更是如此。因此，“時(shí)間的經(jīng)過”將隨著所涉及的特定條件（特別是鄰國或利益相關(guān)國的態(tài)度）變化而不同，在可以確定關(guān)鍵日期的情況下更為明顯。

對(duì)屬于某一區(qū)域的沿海國家而言，關(guān)鍵日期可能是通過協(xié)議的日期。該協(xié)議可以約定一旦沿海國陸地領(lǐng)土消失，即可宣布此前基于該領(lǐng)土獲得的海域?yàn)闅v史性水域。如果制定立法是該協(xié)議選項(xiàng)的內(nèi)容，那么關(guān)鍵日期將是立法通過的日期。沿海國向聯(lián)合國秘書長交存其海圖以及關(guān)于宣布其海域作歷史性水域的未來影響的相關(guān)國內(nèi)立法的方式也是可取的。為強(qiáng)化歷史性水域主張對(duì)海平面上升影響的適用性，從基線后撤開始，沿海國應(yīng)繼續(xù)在有關(guān)海域行使此前就已行使的主權(quán)或主權(quán)權(quán)利，并及時(shí)宣布其為歷史性水域。只有陸地領(lǐng)土消失，歷史性水域制度方生效，以便伺后沿海國能繼續(xù)行使其權(quán)利。“歷史性”的限定意味著沿海國在其基線發(fā)生變化后經(jīng)過一定的時(shí)間才獲得合法所有權(quán)權(quán)源。在那之前，它擁有一個(gè)合法的權(quán)源，但之后，一個(gè)新的權(quán)源產(chǎn)生了，即歷史性水域制度。[4]這種方法不應(yīng)被視為荒謬的，特別是在完全有可能預(yù)見哪些國家會(huì)受到海平面上升的巨大影響及其可能適用的潛在法律機(jī)制的情況下。

國際社會(huì)的承認(rèn)。一國主張歷史性水域可能會(huì)涉及到他國利益，得到他國的承認(rèn)極為必要。通常他國不會(huì)發(fā)表聲明承認(rèn)別國歷史性水域主張，默認(rèn)和不作為則是更為普遍的情形。與此相對(duì)，國家的積極反對(duì)與抗議顯然就是國際社會(huì)不承認(rèn)的表現(xiàn)。就歷史性水域制度而言，如果相當(dāng)多的利益相關(guān)國沒有提出反對(duì)或者抗議，就可能產(chǎn)生必要的國際認(rèn)可。而那些非利益相關(guān)國，即使提出了反對(duì)或者抗議，也可能不會(huì)對(duì)歷史性水域主張的國際社會(huì)承認(rèn)造成很大的影響。因?yàn)轱@然有重大或特別利益的國家對(duì)歷史性水域主張的承認(rèn)或者反對(duì)更為重要。

歷史性水域制度應(yīng)對(duì)海平面上升帶來的法律問題之適用性分析

適用歷史性水域制度可以用來應(yīng)對(duì)海平面上升帶來的法律問題的優(yōu)勢(shì)很明顯。

維護(hù)國際公正。海平面上升導(dǎo)致沿海國陸地領(lǐng)土減損產(chǎn)生的一個(gè)法律后果是使得原本屬于某個(gè)沿海國的海域或成為公海的一部分。這將加劇國家間在資源分配和共享方面的不平衡，對(duì)于喪失了領(lǐng)土和資源的國家（特別是小島嶼發(fā)展中國家）并不公平。一方面，氣候變化及海平面上升是全人類活動(dòng)引發(fā)的問題，小島嶼國家對(duì)于氣候變化現(xiàn)象的影響最小，卻承擔(dān)了國家領(lǐng)土與海域范圍減損甚至“國將不國”的過重后果。另一方面，若科技發(fā)展到可控制海平面高度或重現(xiàn)沉沒陸地，該怎樣認(rèn)定此類被復(fù)原陸地的法律地位？顯然，將其認(rèn)定為無主地有失偏頗。若認(rèn)為因海水侵蝕應(yīng)該減損乃至消滅一國對(duì)于該陸地及其相應(yīng)海域的管轄，原先的國家不能再次主張主權(quán)，可能會(huì)這導(dǎo)致重現(xiàn)的一國“領(lǐng)土”被認(rèn)定為無主地而被他國先占的后果。這顯然不利于國際社會(huì)的和平與發(fā)展。維護(hù)原先對(duì)該陸地?fù)碛兄鳈?quán)的國家的主權(quán)則更為合適。[5]因此，不能因完全或部分侵蝕而限制或縮減國家海域管轄范圍，更不能因海水完全淹沒領(lǐng)土而否定國家。從平衡利益損失、維持公平公正的角度來看，應(yīng)該采取向這些受到海平面上升而引發(fā)領(lǐng)土和資源喪失威脅的國家傾斜之措施，允許他們保留對(duì)相關(guān)海域及其中的資源的歷史性權(quán)利。

節(jié)約成本和環(huán)境。一些沿海國家對(duì)海洋地物或海岸線進(jìn)行人工保護(hù)以期解決海平面上升的法律和實(shí)際影響。這種代價(jià)高昂的保護(hù)方式對(duì)發(fā)達(dá)國家來說，可能是合理可行的，但對(duì)那些事實(shí)上受影響最大的小島嶼發(fā)展中國家而言，恐難承受。且人工養(yǎng)護(hù)方式也會(huì)對(duì)環(huán)境造成難以估計(jì)的影響。人造設(shè)施本身及其所使用的材料會(huì)使得海洋徑流、泥沙傳輸、水溫發(fā)生變化，阻礙魚類洄游通道，影響水生物系統(tǒng)的生存與發(fā)展。相對(duì)而言，不干涉海洋環(huán)境的自然狀態(tài)，而直接適用歷史性水域制度，從法律上界定國家對(duì)該海域的保持占有，而不是一味地改變海陸自然環(huán)境，顯然更有利于維護(hù)海洋環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

保障沿海國國民人權(quán)權(quán)利。根據(jù)國際法，每個(gè)人都享有平等的生存權(quán)。氣候變化和海平面上升是大自然對(duì)于人類活動(dòng)的回應(yīng)結(jié)果。如不采取行動(dòng)或維持現(xiàn)狀，任由自然界的發(fā)展，海洋最終也會(huì)慢慢進(jìn)入并確定平衡。這可為各國節(jié)省資源和資金，但也會(huì)使得沿海國失去其賴以存在的國土和基礎(chǔ)設(shè)施甚至國民;對(duì)于小島嶼國家來說，這也可能意味著國家存在的終結(jié)。因?yàn)榘殡S著海平面上升，陸地領(lǐng)土減損乃至消失，對(duì)于生活于該領(lǐng)土的居民而言，他們賴以存在的土地乃至存活的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)（如漁業(yè)）都發(fā)生了巨大改變，甚至于被迫流離失所，這顯然不利于保障沿海國國民人權(quán)權(quán)利。

不違反當(dāng)前國際法規(guī)定。當(dāng)前，國際法并未禁止國家適用歷史性水域制度，只要其滿足正式的聲明、有效和持續(xù)行使相關(guān)管轄權(quán)、國際社會(huì)的承認(rèn)這三個(gè)傳統(tǒng)的法律要件要求即可。也就是說，在適用歷史性水域制度以應(yīng)對(duì)因海平面上升導(dǎo)致陸地消失影響其相應(yīng)海域權(quán)益時(shí)，沿海國應(yīng)該公開聲明，并提出足以證明其對(duì)所主張的海域擁有歷史性權(quán)利的證據(jù)。其在該水域的這種歷史性權(quán)利應(yīng)是連續(xù)的、和平的，并應(yīng)在這些海域?qū)嵭辛讼喈?dāng)長一段時(shí)間的正式的主權(quán)或主權(quán)行為。此外，還可通過與鄰國或利益相關(guān)國采取包括簽署區(qū)域協(xié)定或立法協(xié)調(diào)在內(nèi)的方式來實(shí)現(xiàn)歷史性水域范圍的確定，并藉此證明他國的承認(rèn)。一些國家甚至可以在其歷史性水域內(nèi)構(gòu)筑人造基礎(chǔ)設(shè)施，以實(shí)現(xiàn)對(duì)該海域資源和安全的管理，而不必?fù)?dān)心構(gòu)筑這些基礎(chǔ)設(shè)施的法理依據(jù)，因?yàn)樗鼈兊臋?quán)利基礎(chǔ)源自于歷史性所有權(quán)，而不是陸地或海洋地物。

適用歷史性水域制度對(duì)中國的意義與存在的問題

中國沿海海平面的上升速率向來較高，據(jù)監(jiān)測，1980年以來，平均速率為3.3毫米/年，這對(duì)中國特別是沿海地區(qū)和人民的生產(chǎn)生活造成了極大的影響。盡管目前尚未造成大片陸地領(lǐng)土被淹沒的嚴(yán)重后果，但未來很可能會(huì)在南海海域出現(xiàn)，屆時(shí)如何維護(hù)中國的海洋邊界與權(quán)益值得深思。

南海斷續(xù)線內(nèi)的水域?yàn)橹袊臍v史性水域。從“歷史性水域”的三個(gè)要素來看，顯然中國南海歷史性水域主張滿足公開和持續(xù)有效的管轄兩個(gè)要件。有大量的歷史證據(jù)可以證明，中國因先占而取得南海諸島礁的主權(quán)，并很早就開始管理和利用該海域，南海諸島礁的主權(quán)和所有權(quán)歸屬于中國。斷續(xù)線內(nèi)的水域?yàn)槟虾＿@一半閉海中靠近中國島礁的部分，中國基于歷史證據(jù)享有各種優(yōu)先的歷史性權(quán)利，使得非屬本區(qū)域內(nèi)之其他國家之歷史性權(quán)利受到某些減損。阻力主要來自于第三個(gè)要件，即國際社會(huì)承認(rèn)的問題。越南、菲律賓等南海周邊國家罔顧事實(shí)與國際法，長期侵占南海的部分島礁，不斷提出對(duì)中國南海主張的抗議。如何證明中國的南海歷史性水域主張并獲得國際社會(huì)的承認(rèn)或者利益相關(guān)國家的抗議不合理十分關(guān)鍵。

結(jié)論

氣候變化與海平面上升正在影響每個(gè)國家，無論其發(fā)展程度或領(lǐng)土大小，都給國際社會(huì)帶來了重大挑戰(zhàn)，需要給予適當(dāng)關(guān)注。正如本文所探討的那樣，海平面上升將首先影響沿海（特別是小島嶼）國家的領(lǐng)土范圍，這是否會(huì)使得長期以來國家對(duì)海域的主權(quán)和主權(quán)權(quán)利突然失效？是否符合一般國際法原則，并足以維護(hù)海洋的國際秩序和穩(wěn)定？筆者認(rèn)為答案是否定的。海洋邊界爭端是國際沖突的重要根源，如果沿海國可能因?yàn)楹Ｆ矫嫔仙龑?dǎo)致的海岸線的任何變化而挑戰(zhàn)既定的邊界和界限，加上這些國家本身發(fā)展不平衡，沖突的可能性將大增。各國必須認(rèn)識(shí)到這點(diǎn)，并采取適當(dāng)?shù)姆绞絹矸乐惯@種潛在的威脅。

面對(duì)因海平面上升導(dǎo)致的國家陸地領(lǐng)土消失，繼而喪失相應(yīng)海域權(quán)利的情況：采取人工養(yǎng)護(hù)措施維持領(lǐng)土，通過建設(shè)設(shè)施來保護(hù)基點(diǎn)，投入資源人為地加強(qiáng)低潮高地等方式會(huì)產(chǎn)生巨大的資金消耗且可能無法從根本上解決問題，對(duì)于多數(shù)國家而言可行性并不高。制定新的海洋法規(guī)則，理論上可行，但由于涉及國家眾多且利益重大，短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，選擇適用國際法并未禁止適用的歷史性水域制度，既能維持現(xiàn)有海上邊界，使得受海平面上升影響的國家繼續(xù)享有海域權(quán)利，又不必依賴于新規(guī)則的制定，是值得考慮的方案之一。

注釋

[1]於琍、許紅梅、尹紅、董思言：《氣候變化對(duì)陸地生態(tài)系統(tǒng)和海岸帶地區(qū)的影響解讀》，《氣候變化研究進(jìn)展》，2014年第3期。

[2]Julia Lisztwan， "Stability of Maritime Boundary Agreements"， Yale Journal. International Law，2012， 37， pp. 153-200.

[3]Edgardo Sobenes Obregon， "Historic Waters Regime： A potential Legal Solution to Sea Level Rise"，? KMI International Journal of Maritime Affairs and Fisheries， 2015， 7 （1）， pp. 17-32.

[4]Alfred H.A.Soons， "The Effects of a Rising Sea Level on Maritime Limits and Boundaries"， Netherlands International Law Review， 1990， 37（2）， pp. 207-232.

[5]劉洋：《論海洋侵蝕對(duì)國家領(lǐng)土的影響》，《法制與社會(huì)》，2008年第31期。

責(zé) 編∕張 曉

Study on the Legal Applicability of the Historic Waters System

—As a Solution to the Legal Problems Caused by Rising Sea Levels

Jing Xiaojie

Abstract： With the rise of the sea levels， coastal countries including China are faced with the great threat of land territory loss and the change of maritime jurisdiction. The issue of how to deal with it has become a challenging subject. Research on theory and practice of historic waters system， revealing the basis and constitutive requirements of the historic waters claims filed by the coastal countries under the current marine legal system， and exploring the applicability of the historic waters system as a solution to the legal issues caused by rising sea levels will not only have great significance to the coastal countries， but also to safeguarding China's maritime rights and interests and helping to promote development of the maritime rule of law in the international community.

Keywords： historic waters system， rising sea levels， legal issues， applicability