領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)離任審計(jì)若干問(wèn)題思考

孫永軍 甘美泉 劉 洋

一、領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)離任審計(jì)存在的問(wèn)題

（一）所獲數(shù)據(jù)難以滿足審計(jì)需要

現(xiàn)階段編制滿足審計(jì)需要的資產(chǎn)負(fù)債表仍存在一定難度。一方面，部分區(qū)域?qū)嵤┧Y源離任審計(jì)時(shí)缺乏系統(tǒng)性，審計(jì)覆蓋不全面。另一方面，我國(guó)報(bào)表的編制主要參考國(guó)外相關(guān)的內(nèi)容和經(jīng)驗(yàn)，國(guó)情和審計(jì)重點(diǎn)不同。在澳大利亞通常不考慮對(duì)區(qū)域內(nèi)部水質(zhì)問(wèn)題進(jìn)行信息披露，但這種審計(jì)體系在中國(guó)可能會(huì)存在局限性，我國(guó)水污染相對(duì)比較嚴(yán)重，參考澳大利亞水資源會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和審計(jì)方式可能會(huì)得到相悖的結(jié)果。

（二）履職責(zé)任界定不明確

1.氣候變化致使責(zé)任界定不明。審計(jì)人員評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)主要在水位、水量和水質(zhì)三方面，但對(duì)水資源的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可能受到天氣或自然災(zāi)害等外部環(huán)境的影響。例如，水量變化會(huì)受當(dāng)年降雨量的影響，水質(zhì)會(huì)受突發(fā)自然災(zāi)害的影響，對(duì)于當(dāng)年連降暴雨或突發(fā)自然災(zāi)害的區(qū)域，其水資源的增減變化很難正常評(píng)估，用該地區(qū)水資源資產(chǎn)負(fù)債表所反映的變化情況來(lái)衡量領(lǐng)導(dǎo)干部的履職盡責(zé)能力不夠準(zhǔn)確。

2.水資源自身特點(diǎn)致使責(zé)任界定不明。受水資源流動(dòng)性干擾，使其在判斷領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)水資源的利用和防治上出現(xiàn)困難，很難界定各方的責(zé)任歸屬。另外，無(wú)論是水污染的出現(xiàn)，還是污染的有效治理都具有一定的滯后性，可能出現(xiàn)“先離后審”的現(xiàn)象。

（三）審計(jì)專業(yè)人才匱乏

1.審計(jì)人員難以掌握多方專業(yè)知識(shí)。由于對(duì)于水資源的了解并不深刻，審計(jì)機(jī)關(guān)通常在審計(jì)前對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行短期培訓(xùn)或聘請(qǐng)專家，但無(wú)異于“臨陣磨槍”，不能從本質(zhì)上解決問(wèn)題，時(shí)間短且缺乏實(shí)踐性。

2.跨專業(yè)難以達(dá)成統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。盡管審計(jì)署及相關(guān)部門(mén)始終重視審計(jì)干部團(tuán)隊(duì)的建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)復(fù)合型人才的培養(yǎng)，但水資源資產(chǎn)離任審計(jì)涉及諸多專業(yè)性極強(qiáng)的知識(shí)體系，使審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)出現(xiàn)人才短板現(xiàn)象。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)離任審計(jì)問(wèn)題成因分析

（一）“量”變到“質(zhì)”變轉(zhuǎn)化脫節(jié)

1.資產(chǎn)負(fù)債表中水資源價(jià)值量評(píng)估困難。真正意義上的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)必須能夠跨越從實(shí)物量向價(jià)值量的轉(zhuǎn)變過(guò)程，目前部分地區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)基本的實(shí)物量估算，但水資源資產(chǎn)負(fù)債表價(jià)值量的評(píng)估核算仍然很困難。

2.資產(chǎn)負(fù)債表中水資源實(shí)物量測(cè)量不精準(zhǔn)。由于水資源廣泛性和流動(dòng)性的特點(diǎn)，致使對(duì)區(qū)域間水量交換情況核算不清。同時(shí)我國(guó)對(duì)于水資源的檢測(cè)方法多為定點(diǎn)定量，只能對(duì)交界地區(qū)水文監(jiān)測(cè)站所提供的信息進(jìn)行推算，很難準(zhǔn)確測(cè)量區(qū)域間交換水量的實(shí)測(cè)資料。

3.資產(chǎn)負(fù)債表對(duì)中小水庫(kù)記錄模糊。由于中小型水庫(kù)和池塘存在眾多且分散，領(lǐng)導(dǎo)干部往往會(huì)人為的忽略其對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，缺少該部分監(jiān)測(cè)資料，影響對(duì)審計(jì)信息的評(píng)估。

（二）責(zé)任追究機(jī)制形同虛設(shè)

1.政策方針的落實(shí)不到位。在實(shí)際工作中下級(jí)組織部門(mén)對(duì)政策的貫徹落實(shí)并不徹底。不少試點(diǎn)地區(qū)雖然制定了審計(jì)的實(shí)施方案和具體措施，對(duì)審計(jì)責(zé)任不明確，責(zé)任追究制度尚未成型，出現(xiàn)制度缺位現(xiàn)象。

2.責(zé)權(quán)區(qū)域劃分有缺陷。現(xiàn)階段的領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)實(shí)行的是“條塊分割”的形式，對(duì)于水資源的自身特點(diǎn)導(dǎo)致的上下游水污染蔓延，不同地域領(lǐng)導(dǎo)干部可能受到“連帶責(zé)任”。

3.對(duì)違規(guī)行為懲治力度不夠。在項(xiàng)目審批和監(jiān)管上政府履職不到位，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)無(wú)證取水和超額取水的現(xiàn)象，未經(jīng)審批跨級(jí)、越級(jí)開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮，這種違規(guī)行為未受到嚴(yán)肅的處理，使審計(jì)失去意義。

（三）評(píng)價(jià)指標(biāo)不夠完善

1.現(xiàn)有的評(píng)價(jià)指標(biāo)與區(qū)域特點(diǎn)不匹配。現(xiàn)有的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由審計(jì)署及相關(guān)審計(jì)部門(mén)統(tǒng)一制定，統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)未考慮地域特點(diǎn)，難免與各地區(qū)的實(shí)際情況存在差異，審計(jì)結(jié)果會(huì)出現(xiàn)誤判，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)?cè)u(píng)定有失公平。

2.評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇不明確。水資源能夠跨域流動(dòng)，使其存在異地污染現(xiàn)象，只采用定量指標(biāo)很難界定責(zé)任的承擔(dān)者。又如，我國(guó)平原地區(qū)雨季與旱季交替現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，用水位指標(biāo)進(jìn)行考核，會(huì)存在較大局限性，統(tǒng)一的績(jī)效指標(biāo)衡量責(zé)任歸屬有失公平公正?，F(xiàn)階段的審計(jì)評(píng)價(jià)體系存在諸多缺陷，定義范圍過(guò)于廣泛且缺乏針對(duì)性。

三、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)離任審計(jì)的改進(jìn)意見(jiàn)

（一）推動(dòng)資產(chǎn)負(fù)債表的編制

將水資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制由實(shí)物量向價(jià)值量轉(zhuǎn)變，改善價(jià)值量核算方法。創(chuàng)新水資源報(bào)表的統(tǒng)計(jì)和會(huì)計(jì)核算制度，借鑒澳大利亞先進(jìn)的水資源管理制度和方法，通過(guò)水資源資產(chǎn)負(fù)債表、水資源損益表和水流量表三張報(bào)表數(shù)據(jù)評(píng)估核算，用動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)計(jì)量保證準(zhǔn)確性，并結(jié)合我國(guó)水質(zhì)問(wèn)題提出改進(jìn)方案。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)構(gòu)建信息共享網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，加入實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)，做到先實(shí)物量后價(jià)值量的編制順序，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)數(shù)據(jù)可比。

（二）建立多角度終身問(wèn)責(zé)機(jī)制

建立領(lǐng)導(dǎo)干部審計(jì)結(jié)果等級(jí)考評(píng)機(jī)制，將審計(jì)結(jié)果分為優(yōu)、良、中、差四類，制定詳盡的考核評(píng)分方式來(lái)客觀評(píng)價(jià)審計(jì)考評(píng)結(jié)果。將水資源離任審計(jì)的審計(jì)結(jié)果存檔入庫(kù)，建立審計(jì)結(jié)果存檔制度，進(jìn)行信息披露?？紤]資源環(huán)境改變的長(zhǎng)期性，需要對(duì)離任后出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行責(zé)任關(guān)聯(lián)，建立終身責(zé)任追償制度、責(zé)任追蹤機(jī)制、責(zé)任糾紛解決機(jī)制，杜絕責(zé)任人的僥幸心理，使水資源資產(chǎn)離任審計(jì)形成良性循環(huán)。

（三）培養(yǎng)綜合性環(huán)境審計(jì)人才

培養(yǎng)綜合性審計(jì)人才來(lái)適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需求。首先，制定健全的審計(jì)人才培養(yǎng)制度，將審計(jì)人員的職稱考核與水資源相關(guān)知識(shí)融合，滿足人才培養(yǎng)的需求。其次，我國(guó)審計(jì)人員結(jié)構(gòu)單一，審計(jì)機(jī)關(guān)可以聯(lián)合高校定期對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行培訓(xùn)，培養(yǎng)綜合性審計(jì)人員。最后，隨著我國(guó)越來(lái)越重視生態(tài)環(huán)境的維護(hù)，可以在高校定向開(kāi)展有關(guān)于水資源資產(chǎn)審計(jì)方面的課程，根據(jù)市場(chǎng)需求及時(shí)更新學(xué)生研究方向。

（四）完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

一是采用可量化的定量指標(biāo)。如水位、用水總量和污水處理率等，在選擇定量評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，需有具體的數(shù)據(jù)和計(jì)算過(guò)程。如，污水處理率是用來(lái)評(píng)價(jià)水資源污染治理情況的指標(biāo)，其通常包括工業(yè)用污水處理率、農(nóng)業(yè)用污水處理率和居民生活污水處理率三方面。定量指標(biāo)可以與年度或區(qū)域進(jìn)行橫向、縱向?qū)Ρ?，也可根?jù)區(qū)域特點(diǎn)，有方向的設(shè)定二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)。二是設(shè)立定性指標(biāo)。如，根據(jù)水資源管理的法律法規(guī)、管理績(jī)效等方面內(nèi)容，有針對(duì)性的設(shè)定考評(píng)指標(biāo)。將定量和定性指標(biāo)相互補(bǔ)充，推動(dòng)對(duì)水資源資產(chǎn)離任審計(jì)綜合評(píng)價(jià)。