淺析事業(yè)單位土地綜合整治專項(xiàng)資金管控存在的問題與對策

羅志芳

土地綜合整治資金是由政府財政部門撥款，有專項(xiàng)用途，進(jìn)行?？詈怂?。財政部門撥款的資金來源于新增建設(shè)用地經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)時繳納的新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)。土地綜合整治的三大工程是土地平整工程、農(nóng)田水利工程、交通工程，在資金規(guī)模上往往較大，項(xiàng)目的實(shí)施對農(nóng)民而言有支農(nóng)促增收、提質(zhì)增效的積極作用；對土地而言，新增了耕地面積、優(yōu)化了土地結(jié)構(gòu)；對投資商而言，獲得了投資收益，還可以享受各級政府在稅收、土地資源配置等方面給予的政策優(yōu)惠，是利國利民的大好事。

一、強(qiáng)化土地綜合整治資金管理意義分析

（一）有助于土地綜合整治資金的安全運(yùn)行

加強(qiáng)土地綜合整治資金控制管理，嚴(yán)控資金專款專用，專賬核算；嚴(yán)格按照預(yù)算范圍開支，不突破概算總額；嚴(yán)格科目資金決算，加強(qiáng)整治資金審計。對土地綜合整治專項(xiàng)資金，嚴(yán)格做到“四個到位”，即工程預(yù)算安排到位，施工合同簽訂到位，現(xiàn)場簽字審核到位，驗(yàn)收報賬及時到位。在項(xiàng)目工程實(shí)施中，審計部門應(yīng)加強(qiáng)現(xiàn)場的“查、對、核、審”，發(fā)現(xiàn)問題及時反饋整改。有利于防范專項(xiàng)資金在使用過程中出現(xiàn)擠占、挪用、套取、占用等問題，保障土地綜合整治專項(xiàng)工作的順利推進(jìn)和實(shí)施。

（二）有助于增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力

土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施是一項(xiàng)綜合性系統(tǒng)工程，科學(xué)合理、因地制宜地編制綜合整治規(guī)劃，能實(shí)現(xiàn)田、水、路、林的全面綜合整治，通過移土回填、剝離回填等工程，改善耕作層，使“瘦田”變“肥田”；通過修建、修復(fù)田間溝渠、涵閘，建成排灌及時的水利系統(tǒng)；將農(nóng)村無序、彎延的田間小道建成便捷的機(jī)耕路；搬遷建筑物、對廢棄土地進(jìn)行復(fù)墾，修復(fù)防護(hù)林，防止水土流失。土地綜合整治的實(shí)施，極大地改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提升了土地利用的效益，土地利用集約節(jié)約利用水平明顯提高，為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)打下牢固的基礎(chǔ)。

（三）增加了耕地面積，保障了用地需要

國家實(shí)行“耕地占補(bǔ)”平衡國策，城市建設(shè)用地、工業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地和農(nóng)民個人建房用地逐年增加，另外國家實(shí)行退耕還林、退田還湖政策等，各地建設(shè)用地指標(biāo)嚴(yán)重不足，面對經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與土地資源有限的矛盾，通過土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡，彌補(bǔ)用地指標(biāo)不足，保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展和村民個人建房的用地需求。

（四）農(nóng)民得到實(shí)惠

一是項(xiàng)目實(shí)施后，土壤的肥力得到提高，耕地生產(chǎn)能力普遍提高，農(nóng)民從土地中獲得的收入增加了；二是項(xiàng)目的實(shí)施，農(nóng)民可以參加工程建設(shè)，獲得勞務(wù)費(fèi)，增加勞動收入；三是改善了農(nóng)民人居環(huán)境。

二、土地綜合整治專項(xiàng)資金管控存在的問題分析

（一）存在借用資質(zhì)、圍標(biāo)串標(biāo)、轉(zhuǎn)包分包等問題

項(xiàng)目在招投標(biāo)階段，主管部門在資質(zhì)審查時，沒有監(jiān)管到位，一是個別施工單位和個人借用有質(zhì)資的公司報名參加招投標(biāo)，承攬土地綜合整治項(xiàng)目的工程施工，但其自身并不具備該項(xiàng)工程的施工實(shí)力，不能按量、按時、按質(zhì)完成工程進(jìn)度，甚至造成工程無法完工；二是中標(biāo)單位違法轉(zhuǎn)包分包土地綜合整治工程，從中牟取私利問題突出；三是工程監(jiān)理履職不到位。

（二）個別項(xiàng)目工程進(jìn)度緩慢，滯留專項(xiàng)資金

土地綜合整治項(xiàng)目資金實(shí)行按進(jìn)度付款，施工單位在施工過程中，一是因前期規(guī)劃設(shè)計不合理無法施工，需要調(diào)整規(guī)劃；二是當(dāng)?shù)卮褰M、村民提出不合理或超預(yù)算的施工要求，施工單位不能滿足的情況下，阻止工程施工；三是少數(shù)部門為了爭資跑項(xiàng)，爭取的項(xiàng)目太多，造成工程項(xiàng)目無法近期施工和完工。

（三）專項(xiàng)資金管理不規(guī)范，擠占、挪用現(xiàn)象嚴(yán)重

土地綜合整治項(xiàng)目資金規(guī)模大，一是基層土地綜合整治項(xiàng)目存在超范圍使用專項(xiàng)資金的問題，將項(xiàng)目資金用于預(yù)算外其他地方的土地綜合整治項(xiàng)目；二是財政部門存在挪用資金用于平衡地方財政支出，按進(jìn)度撥款不及時，不能確保工程施工的正常開展，做了事拿不到錢；三是少數(shù)單位的財務(wù)制度不健全，內(nèi)控措施不得力，有項(xiàng)目資金安全風(fēng)險。

（四）存在偷工減料、弄虛作假、騙取專項(xiàng)資金等情況

個別財政部門對于上級預(yù)算安排的土地綜合專項(xiàng)資金，認(rèn)同為地方財政自有資金，對項(xiàng)目設(shè)立上限值，減少土地綜合整治項(xiàng)目資金的撥付額度，例如，工程款預(yù)算100 萬元，而財政評審的上限值只有85 萬元，那么招投標(biāo)的工程款就只有85 萬元，造成施工想方設(shè)法偷工減料、弄虛作假，以確保其工程的利潤，而財政部門雖然節(jié)約了15 萬元，用于其他地方的土地綜合整治，間接造成了項(xiàng)目的工程施工無法達(dá)到合格工程。

（五）存在個別項(xiàng)目管護(hù)不力的問題

因項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計不合理，后期管理不利，造成已建成的土地綜合整治項(xiàng)目不能發(fā)揮其應(yīng)有的效益。如少數(shù)地方土地整治項(xiàng)目的引水工程、排水工程，工程做完之后，新建的泵站因無人管護(hù)，線路被盜、泵被偷，而有的排水工程因渠道設(shè)計不合理，無法有效排水。

三、加強(qiáng)土地綜合整治專項(xiàng)資金管控的對策分析

（一）加強(qiáng)項(xiàng)目的招投標(biāo)管理

根據(jù)招投標(biāo)管理的相關(guān)文件精神，加強(qiáng)對項(xiàng)目投標(biāo)資格與相關(guān)資質(zhì)的審查，嚴(yán)厲打擊擾亂土地綜合整治投招標(biāo)工作的行為。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，對中標(biāo)單位項(xiàng)目實(shí)施跟蹤監(jiān)管，堵塞招標(biāo)投標(biāo)和施工過程中的出租出借施工資質(zhì)、圍標(biāo)、串標(biāo)、買標(biāo)、賣標(biāo)，違法轉(zhuǎn)包分包中標(biāo)工程等方面的漏洞，為建設(shè)優(yōu)良的土地綜合整治項(xiàng)目工程設(shè)立一道防護(hù)網(wǎng)。

（二）加強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計等項(xiàng)目前期工作

土地綜合整治項(xiàng)目投入資金量大，一方面，在前期需要征詢農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等多部門的專業(yè)意見，征求當(dāng)?shù)卮褰M、村民的意見想法，爭取鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的全力支持配合，因地制宜，科學(xué)合理地編制土地綜合整治項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計，深度滿足農(nóng)民群眾的要求，為順利實(shí)施項(xiàng)目，建設(shè)精品工程，確保項(xiàng)目能按時、按質(zhì)、按量完成打下良好的基礎(chǔ)。另一方面，業(yè)主部門應(yīng)及時支付項(xiàng)目工程款，不要以各種理由延緩、拖延支付項(xiàng)目工程款，讓土地綜合整治工作的開展走上良性發(fā)展的道路。

（三）加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理，提高認(rèn)識，建立土地綜合整治資金專戶專賬核算。

在專項(xiàng)資金管理過程中，一是應(yīng)提高政府領(lǐng)導(dǎo)和財政部門對土地綜合整治項(xiàng)目資金全方位的認(rèn)識，充分認(rèn)識專項(xiàng)資金使用的重要性和必要性，杜絕財政對專項(xiàng)資金的使用“拆東墻補(bǔ)西墻”，嚴(yán)格按照預(yù)算、工程實(shí)施進(jìn)度安排資金的使用和撥付，充分保障工程能順利開展；二是在項(xiàng)目的立項(xiàng)、支付、驗(yàn)收、監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)中，加強(qiáng)資金管理，管理落實(shí)到責(zé)任，追究經(jīng)辦人的責(zé)任；制定專項(xiàng)資金管理辦法，財務(wù)人員加強(qiáng)對項(xiàng)目實(shí)施過程的事中、事后監(jiān)督，不僅僅依據(jù)施工單位的相關(guān)資料進(jìn)行支付款項(xiàng)時的審查與監(jiān)督，更重要的是在每一次工程計量中，請財政部門、審計部門配合一起參加計量、驗(yàn)收；三是為了避免各部門擠占、挪用土地綜合整治專項(xiàng)資金，建議建立土地綜合整治資金專戶專賬核算，接受各職能部門的全面監(jiān)督和審計，為工程的順利開展保駕護(hù)航。

（四）加強(qiáng)項(xiàng)目現(xiàn)場監(jiān)管

一是對項(xiàng)目實(shí)施的工程建設(shè)內(nèi)容、質(zhì)量要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等予以公示，接受社會監(jiān)督，項(xiàng)目主管部門派駐管理人員進(jìn)駐現(xiàn)場監(jiān)管，對項(xiàng)目的工程計量予以審核，項(xiàng)目管理人員不履行職責(zé)，伙同施工單位弄虛作假，造成專項(xiàng)資金流失的，追究項(xiàng)目管理人員的責(zé)任；二是加強(qiáng)監(jiān)理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，引入工作作風(fēng)扎實(shí)、信譽(yù)好的監(jiān)理機(jī)構(gòu)進(jìn)場從事項(xiàng)目監(jiān)理，對伙同施工單位聯(lián)手造假騙取土地綜合整治專項(xiàng)資金的，要采取包括吊銷從業(yè)資格在內(nèi)的處罰措施，觸犯刑律的，移交司法機(jī)關(guān)處理。三是建議基層財政部門嚴(yán)格按上級土地綜合整治資金預(yù)算予以確定工程的上限值，?？顚Ｓ?，不截流專項(xiàng)資金。

（五）加強(qiáng)項(xiàng)目建后管理，確保長效運(yùn)行

項(xiàng)目建成后，一是要加大宣傳力度，告知農(nóng)民群眾對項(xiàng)目建成后的設(shè)備設(shè)施予以愛護(hù)，不要隨意破壞；二是對完工項(xiàng)目的工程款及時結(jié)算，盡快辦理竣工驗(yàn)收決算；三是要制定有關(guān)法規(guī)，做好項(xiàng)目資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定、移交、運(yùn)營、管護(hù)等工作，并詳細(xì)、及時地做好備案工作；四是強(qiáng)化項(xiàng)目資產(chǎn)建后管理，明確責(zé)任主體、完備管護(hù)制度、穩(wěn)定資金來源，確保長效運(yùn)行。