內(nèi)部控制建設(shè)在行政事業(yè)單位落地的路徑及思考

張建碧

隨著中國社會的發(fā)展和不斷進(jìn)步，根據(jù)國內(nèi)外發(fā)展形勢對黨和政府都提出新的要求，為了應(yīng)對國內(nèi)外新形勢的變化以及適應(yīng)我國的現(xiàn)階段社會發(fā)展的要求，“十九大”報告中提出，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，內(nèi)控建設(shè)作為提升行政事業(yè)單位社會事務(wù)管理及服務(wù)能力，是行政事業(yè)單位滿足上級的監(jiān)管要求，防控業(yè)務(wù)風(fēng)險，降低單位領(lǐng)導(dǎo)履職風(fēng)險的主要手段。

一、我國行政事業(yè)單位的特點(diǎn)

我國行政事業(yè)單位眾多，由于其規(guī)模、業(yè)務(wù)的不同，所涉及到業(yè)務(wù)往往非常復(fù)雜，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是“內(nèi)控規(guī)范”中所列的預(yù)算、收支、采購、合同、資產(chǎn)、基建這六大業(yè)務(wù)范圍所能涵蓋的，比如說很多單位還有科研管理、投資、債務(wù)、招商等關(guān)鍵業(yè)務(wù)，這些業(yè)務(wù)對單位來說也屬于重要業(yè)務(wù)，同樣具有很大的廉政、業(yè)務(wù)風(fēng)險；而另一方面，有的行政事業(yè)單位由于人員少、規(guī)模小，可能只涉及到內(nèi)控業(yè)務(wù)規(guī)范的幾個方面。在進(jìn)行內(nèi)控建設(shè)的過程中，經(jīng)常會碰到的阻力主要是業(yè)務(wù)部門不配合，或者以各種理由進(jìn)行搪塞，這種情況出現(xiàn)主要是單位負(fù)責(zé)人缺乏內(nèi)部控制理念，內(nèi)控意識淡薄，重事業(yè)發(fā)展，輕內(nèi)部管理，甚至缺乏對內(nèi)部控制知識的基本了解，只有單位領(lǐng)導(dǎo)的思想意識認(rèn)識到位，通過宣傳培訓(xùn)，單位的中層和基層才能認(rèn)真配合主動參加，才能使內(nèi)控建設(shè)真正執(zhí)行并且落到實處。

二、內(nèi)控組織架構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀及問題

在內(nèi)控建設(shè)的實踐中，行政事業(yè)單位在建立內(nèi)控組織架構(gòu)時首先會成立內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由單位負(fù)責(zé)人出任小組組長，由分管內(nèi)控的班子成員出任副組長，而對于小組成員的組成名單和相關(guān)職責(zé)并不是很明確，還有就是內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組和其他決策機(jī)構(gòu)的關(guān)系，比如說單位辦公會、黨委常委會在決策時的具體分工也不是很明確，所以實施起來無法落地。在執(zhí)行層面上一般在領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)內(nèi)控工作小組或內(nèi)控辦公室，內(nèi)控辦公室設(shè)在單位辦公室或財務(wù)部門，具體負(fù)責(zé)內(nèi)控的日常工作，在各單位的實際操作過程中，內(nèi)控工作小組的成員有的是自然人、有的是二級部門，部門組成里面還有可能有監(jiān)督部門，內(nèi)控工作小組的職責(zé)和工作機(jī)制也不明確，實際工作根本無法展開。內(nèi)控評價部門的問題就更多了，有的單位根本就未明確內(nèi)控評價部門，有的在不同的制度和不同時期的發(fā)文里內(nèi)控評價部門不一致。

對于上述問題的描述，充分的說明在內(nèi)控建設(shè)上，組織架構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性、合理性，相關(guān)職責(zé)及運(yùn)行機(jī)制是否明確，是內(nèi)控建設(shè)能否落到實處的前提。

三、完善行政單位內(nèi)部控制建設(shè)的對策探索

首先，在明確單位負(fù)責(zé)人是單位內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人的基礎(chǔ)上，要明確班子其他成員在內(nèi)控建設(shè)當(dāng)中的角色。明確內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)，內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組主要職責(zé)是規(guī)劃和制定單位內(nèi)部控制建設(shè)的基本思路、工作重點(diǎn)、建設(shè)計劃等；組織單位各部門開展內(nèi)部控制建設(shè)；建立健全單位內(nèi)部控制建設(shè)組織體系，推動內(nèi)部控制建設(shè)常態(tài)化等，主要是大局、制度、內(nèi)控決策等方面的職能。對于內(nèi)控辦公室提交的內(nèi)控缺陷和問題，統(tǒng)籌考慮部門間和部門（單位）內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置、責(zé)權(quán)分配和治理結(jié)構(gòu)等問題，判定部門（單位）崗位設(shè)置是否合理，職責(zé)權(quán)限是否明確，不相容崗位是否分離，是否將決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制融入到業(yè)務(wù)工作的各個環(huán)節(jié)，并依此細(xì)化每一部門（單位）的崗位設(shè)置、職權(quán)范圍和責(zé)任分工，完善相關(guān)制度后報單位行政會審議下發(fā)成單位正式文件，各部門具體執(zhí)行。

其次，在內(nèi)控執(zhí)行上設(shè)置內(nèi)控辦公室或內(nèi)控工作小組，由設(shè)置內(nèi)控辦公室的部門作為牽頭部門，部門負(fù)責(zé)人為辦公室主任或領(lǐng)導(dǎo)小組組長，其他內(nèi)控相關(guān)部門作為內(nèi)控辦公室組成部門（組成部門不能包括單位監(jiān)督部門），這樣避免由于具體人員變動導(dǎo)致內(nèi)控辦公室組成人員與實際不符，機(jī)制上應(yīng)明確內(nèi)控辦公室定期召開會議，會議的主要內(nèi)容就是各部門在工作中所碰到的問題，比如部門之間權(quán)限不清、責(zé)任不明，制度規(guī)定不明確、流程不清晰，從這些問題中就能搞清楚內(nèi)控缺陷所在，內(nèi)控辦公室將這些問題分析匯總，弄清問題原因，列明建議措施，上報給內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行審議，同時，還應(yīng)在內(nèi)控制度上進(jìn)一步明確內(nèi)控辦公室的職責(zé)。

四、未來內(nèi)控的發(fā)展展望

（一）思想意識。隨著內(nèi)控建設(shè)的不斷深化，內(nèi)控建設(shè)已經(jīng)由“要我控”的被動接受內(nèi)控建設(shè)工作任務(wù)的狀態(tài)，已經(jīng)開始向“我要控”進(jìn)行轉(zhuǎn)變，在實施過程中由主要依靠上級主管部門和單位財務(wù)部門推動落實，到分管相關(guān)業(yè)務(wù)部門合力參與的狀態(tài)，各單位對內(nèi)控制度建設(shè)的重要性和必要性的認(rèn)識也不斷深入，但還未進(jìn)行全業(yè)務(wù)流程的梳理和管控，這與2020年基本建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系還是有一段差距，未來特別是各單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)控制度建設(shè)工作認(rèn)知還應(yīng)不斷地深化，以管理制度化、制度流程化、流程信息化為目標(biāo)，確保內(nèi)控建設(shè)不斷深化，管理精細(xì)化。

（二）制度建設(shè)。首先，制度是規(guī)定什么該做、什么不該做，做了會受到什么懲罰，同時將各部門的職責(zé)規(guī)定清晰，讓各部門權(quán)責(zé)對等，而不能把制度建設(shè)理解成重新制定規(guī)章制度。進(jìn)行制度梳理的目的不僅是讓單位在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上對照《內(nèi)控規(guī)范》加以完善，同時還要根據(jù)單位具體的情況、具體業(yè)務(wù)進(jìn)行增、刪、并、減，對于單位缺少的制度要進(jìn)行新建；對于已經(jīng)過時的制度進(jìn)行廢止；對于不同時期發(fā)布相關(guān)內(nèi)容一致的制度進(jìn)行合并，對于制度中已經(jīng)不相適宜的內(nèi)容進(jìn)行刪除，通過不斷的對制度進(jìn)行完善使之與單位的實際管理情況相符，做到單位內(nèi)業(yè)務(wù)流程執(zhí)行有法可依。

其次，制度制定完成后，下一步就是制度的執(zhí)行，如果制度不被執(zhí)行那和沒有制度沒什么兩樣，內(nèi)控將完全流于形式。很多單位在內(nèi)控制度和內(nèi)控手冊編制完成后，就將這些制度束之高閣。按照現(xiàn)在內(nèi)控實施計劃，財政部下一步就會將檢查的重點(diǎn)放在制度執(zhí)行上，特別重視執(zhí)行證據(jù)，所以天天被上級逼著做內(nèi)控，不如調(diào)整態(tài)度，由被動內(nèi)控轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃觾?nèi)控。要能看到內(nèi)控產(chǎn)生的長遠(yuǎn)效益，自覺地做好內(nèi)控，最好的方法是單位負(fù)責(zé)人帶頭做起，重視審計、監(jiān)督部門的日常監(jiān)督獎懲機(jī)制，將內(nèi)部控制建設(shè)實施情況納入單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計內(nèi)容中，將各單位內(nèi)部控制建設(shè)情況必須作為下屬各單位法人或部門的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計事項，而作為二級單位來講，內(nèi)控建設(shè)與實施情況必須列入單位的目標(biāo)責(zé)任制考核內(nèi)容，讓大家知道內(nèi)控與工作和績效息息相關(guān)，比如可以將單位內(nèi)控建設(shè)情況列如年終績效考核內(nèi)容，直接與單位績效掛鉤，必然會讓各單位及部門負(fù)責(zé)人有動力和責(zé)任去推動單位內(nèi)控建設(shè)。

綜上所述，由于行政事業(yè)單位內(nèi)控管理制度將直接影響到單位現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)關(guān)系，這就意味著會遇到巨大的阻力。因此內(nèi)控要落到實處必須經(jīng)過單位管理層的批準(zhǔn)和確認(rèn)，不僅僅是單位一把手，還有各個分管業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。在能夠獲得單位領(lǐng)導(dǎo)層面批準(zhǔn)前，還要事先征求各業(yè)務(wù)部門的意見并取得一致意見也是非常必要的。這些舉措可以為日后推行內(nèi)控管理減少阻力，將內(nèi)控建設(shè)落到實處。