國家治理視角下財政預算審計改進策略研究

白如鈺

十八屆三中全會指出，要大力推進國家治理體系建設，隨著我國的快速發(fā)展，國家治理體系也在不斷完善。國家治理能力是國家制度執(zhí)行能力的具體體現(xiàn)，對于我國的現(xiàn)代化發(fā)展具有重要意義。而國家治理的執(zhí)行則需要財政審計發(fā)揮作用，從而對國家治理起到監(jiān)督作用。近年來，預算審計一直是國家審計的重要內容，特別是新預算法出臺后，對財政預算審計提出了新的要求。但是，仍然存在一些不利因素制約財政預算審計的創(chuàng)新發(fā)展，這是我國需要解決的重要問題。通過梳理文獻，發(fā)現(xiàn)前人對財政預算審計問題的研究主要從總體上進行分析，而本文則從預算編制、執(zhí)行和決算三個階段進行論述。因此，本文對國家治理視角下財政預算審計改進策略的研究具有重要意義，在發(fā)現(xiàn)相關問題的同時，提出了相應的改進策略。

一、國家治理的概念與目標

（一）國家治理的概念

國家治理是指在特定的范圍之內，使用權威進行秩序維持，在引導公民行為的同時，滿足公眾的需要。國家治理涉及政治、經(jīng)濟、社會生活等各個方面，共同組成了國家治理體系。

（二）國家治理的目標

國家治理的總體目標是實現(xiàn)政治、經(jīng)濟、社會、文化等方面的協(xié)調發(fā)展，維護國家秩序穩(wěn)定，以及社會資源的合理利用。從政治目標來看，國家治理是為了實現(xiàn)政府審計信息的公開，逐步推進民主與法治建設。從經(jīng)濟目標來看，是為實現(xiàn)國家經(jīng)濟安全穩(wěn)定，人民生活水平不斷提高，全面建成小康社會。從社會目標來看，國家治理是為構建和諧社會，促進社會公平公正，維持社會的長期穩(wěn)定。

二、財政預算審計在國家治理中的作用

（一）維護國家治理中的經(jīng)濟穩(wěn)定

財政預算審計對國家治理的影響主要體現(xiàn)在經(jīng)濟方面。國家治理的經(jīng)濟目標是維護經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展，而財政預算審計則主要是對國家各級政府在編制預算及執(zhí)行過程中存在的問題進行稽核，從而保證國家財政預算收支的平衡。由此可見，財政預算審計也是為了維護國家經(jīng)濟的穩(wěn)定，這與國家治理的目標具有一致性。

（二）為國家治理決策提供服務

財政預算審計能夠在體制、機制層面發(fā)現(xiàn)問題并提出相應的解決措施，這樣能夠將相關信息及時反饋，有利于推進國家治理工作，提高國家治理的效率和執(zhí)行能力。國家治理體系的建立需要多方面發(fā)揮作用，以促進國家治理體系的完善。財政預算審計在進行信息反饋后，相關部門可以根據(jù)信息內容進行決策，從而有效推進國家治理的效率。

（三）提高國家治理的透明度

財政預算審計結果會通過多種渠道進行公開，公眾可以了解財政預算的收支情況，并對政府的履職情況進行有效監(jiān)督，因此國家治理的透明度也得到提升。財政預算審計有利于提升政府與公眾的信息對稱性，有利于促進國家治理的公開。

三、我國財政預算審計中存在的問題

我國財政預算審計的起步時間較晚，與發(fā)達國家還存在很大差距，我國的審計體系還有很大的提升空間。我國財政預算主要分為預算編制、預算執(zhí)行和決算三個階段，本文基于這三個階段對財政預算審計中存在的問題進行分析。

（一）財政預算編制審計存在的問題

審計內容不完整。財政預算編制審計不僅要對預算編制的依據(jù)和標準的合理性進行審計，還要對預算收入和支出的合理性進行審計，檢查其是否在科學預測的基礎上進行預算編制，另外還要審計部門預算編制的合理性。但是在實際審計工作中，往往容易忽視部門預算編制的審計，只是從總體上對預算編制進行審計，審計內容缺乏完整性。

審計監(jiān)督不足。從目前的情況來看，我國更加重視對財政預算執(zhí)行的審計，對預算編制環(huán)節(jié)的重視程度不足，影響審計監(jiān)督職能的發(fā)揮。這是因為我國的預算審計存在一定的滯后性，往往傾向于事中、事后審計。除此之外，在預算編制審計中，對基礎材料的收集不夠全面，未實現(xiàn)從形式審計向實質審計的轉變，不利于審計監(jiān)督職能的發(fā)揮。

預算編制審計人員專業(yè)素質不足。預算編制審計人員不僅需要具備過硬的專業(yè)素質，而且需要具備嚴謹?shù)墓ぷ鲬B(tài)度，這樣才能實現(xiàn)對預算編制的全面審計。但是，目前基層預算編制審計人員中，存在專業(yè)知識與崗位需求不匹配的問題，而且部分審計人員工作態(tài)度也不夠端正，存在“形式主義”的問題。

（二）財政預算執(zhí)行審計存在的問題

案例：S 區(qū)在財政分權改革之初，相關法律法規(guī)還不是很完善的背景下，實施了財政預算執(zhí)行審計，從局部試點到穩(wěn)步推進，預算執(zhí)行審計工作逐漸步入正軌。S 區(qū)共有近100 個預算單位，2015年對6 個區(qū)級部門實施了預算執(zhí)行審計。審計過程中，對預算指標管理等審計內容實施了計算機管理，但并未安裝最新的審計信息化軟件。從S 區(qū)審計局的人員配備來看，全局共有21 人，負責預算執(zhí)行審計的只有2 人，人員配備比例不足10%。在預算執(zhí)行審計項目中，加上抽調人員可以配備的人員也只有6人，負責全區(qū)100 個預算單位的執(zhí)行審計工作。

從上述案例可以看出，財政預算執(zhí)行審計過程中還存在諸多問題。第一，財政預算審計未實現(xiàn)全面覆蓋。這也是我國財政預算執(zhí)行審計中存在的普遍問題，審計覆蓋缺乏全面性則會影響審計結果的科學性和公正性。第二，預算執(zhí)行審計方法缺乏創(chuàng)新性。這一問題主要表現(xiàn)在審計信息化程度不高，特別是在一些基層財政預算執(zhí)行審計中，由于部分地區(qū)經(jīng)濟不夠發(fā)達，所以對計算機使用的重視程度不足，影響預算執(zhí)行審計的效率提升。第三，預算執(zhí)行審計人員配備比例較低，與實際需求不符。S 區(qū)的案例中6 名審計人員負責100 個預算單位的審計工作，需要花費大量的時間，不利于預算執(zhí)行審計質量的提高。

（三）財政決算審計存在的問題

財政決算是對財政預算執(zhí)行的總結，是預算管理的最終環(huán)節(jié)。財政決算審計則主要針對預算執(zhí)行審計的結果以及決算的真實性、合法性進行審計。財政決算審計中存在的問題主要體現(xiàn)在審計結果缺乏有效性。

第一，雙重領導體制影響審計結果的客觀性。以地方審計為例，地方審計局既要受到地方政府的約束，也要將相應的審計結果上報給上一級審計機關，這樣就產生了雙重領導體制。地方政府為了自身利益可能會阻止地方審計局將發(fā)現(xiàn)的審計問題上報，這樣就影響了財政決算審計結果的真實性和客觀性。第二，財政決算審計的績效評價體系不健全。相關的審計結果并未與人事任免等績效考核方式相結合，對審計結果的績效評價重視程度不足，直接影響了審計結果的權威性。因此，應當建立完善的審計結果評價體系，才能保證審計職能的充分發(fā)揮。第三，對審計結果的披露力度不足。在財政決算審計結束后，審計機關會出具相應的審計報告，從而披露財政預算審計中存在的問題，為今后的預算管理提供決策依據(jù)。但是審計報告一般都是上報上一級審計機關，審計報告的透明度并不高。因此，社會監(jiān)督無法充分發(fā)揮作用，對預算單位的違規(guī)行為制約力度有限。

四、國家治理視角下財政預算審計改進策略

（一）強化財政預算編制審計

財政預算編制審計是預算審計的初始環(huán)節(jié)，主要應當從三方面進行強化。首先，提高預算編制審計內容的完整性。審計機關不僅要對預算編制的科學性、合法性進行審計，而且要對相關的編制原則和制度進行審計，避免違規(guī)行為的發(fā)生。同時，審計部門不僅要從總體上對預算編制情況進行檢查，而且還要對部門預算編制情況進行審計，保證部分與整體預算的統(tǒng)一性。其次，不斷提升對預算編制審計的重視程度。預算編制審計是容易被忽視的環(huán)節(jié)，但卻是預算審計的重要環(huán)節(jié)。我國應當在重視預算執(zhí)行審計的同時，不斷提高對預算編制審計的重視程度，由事前、事中、事后審計都給予足夠重視，從而推動審計質量的提升。最后，強化預算編制審計人員的專業(yè)素養(yǎng)。一方面，預算編制審計人員應當端正工作態(tài)度，改善“形式主義”等工作作風，養(yǎng)成認真負責的工作習慣，這是審計人員的基本職業(yè)素養(yǎng)。另一方面，審計人員應當強化專業(yè)知識，從崗位需求的角度出發(fā)，完善自身技能，增強與預算編制審計崗位的匹配度。

（二）優(yōu)化財政預算執(zhí)行審計

財政預算執(zhí)行審計是預算審計的關鍵環(huán)節(jié)，因此應當著眼于全局，從多方面進行優(yōu)化。第一，財政預算執(zhí)行審計的目標應當明確。預算執(zhí)行審計的目標應當具有全面性、科學性等特征，重點關注財政預算的收入和支出情況。審計部分根據(jù)審計目標的要求，分階段、分步驟的安排預算執(zhí)行審計工作，有利于審計工作效率的提升和保證審計的客觀公正。第二，不斷創(chuàng)新預算執(zhí)行審計方法，改善方法單一性。預算執(zhí)行審計方法的創(chuàng)新主要在于信息化程度的提升。特別對于地方預算審計來說，由于存在地區(qū)差異性，相對落后的地方更加應當注重審計信息化水平的提升，及時更新審計軟件，逐步縮小與發(fā)達地區(qū)的差距。審計方法的創(chuàng)新是保證預算審計真實性和公正性的重要手段。第三，預算執(zhí)行審計質量應當不斷提升。我國的預算執(zhí)行審計起步較晚，與西方發(fā)達國家還存在很大差距，整體審計質量并不高。因此，我國應當借鑒發(fā)達國家的預算執(zhí)行審計經(jīng)驗，提高自身的審計工作效率和水平。

（三）完善財政決算審計

財政決算審計是財政預算審計的最終環(huán)節(jié)，同樣發(fā)揮著不可磨滅的作用。對于財政決算審計的完善，本文主要從審計結果的有效性進行簡述。第一，改善雙重領導體系問題。應當充分保證審計機關的獨立性，從而提升審計結果的客觀性。特別對于地方預算審計來說，應當減少地方政府的干預，地方審計機關應將發(fā)現(xiàn)的問題及時報送上級審計機關，并落實解決對策，從而提升審計質量。第二，健全財政決算審計的績效評價體系。我國應當建立完整的審計質量評價體系，選取合理的審計評價指標，采用科學的審計評價方法，對預算審計質量進行完整評價。例如，可以將績效評價與審計人員的人事任免掛鉤，激勵審計人員制定客觀公正的審計報告，從而保證審計結果的有效性。第三，不斷提高審計結果的透明度，加強信息公開。加強對預算審計結果的公開，通過多種渠道對預算審計結果進行披露，在接受相關主管部門監(jiān)督的同時，接受社會監(jiān)督。社會監(jiān)督是提高審計監(jiān)督質量的重要途徑，在財政決算審計中能夠提高審計結果的有效性，從而實現(xiàn)國家治理的目標。

五、結論

財政預算審計主要分為預算編制審計、預算執(zhí)行審計和決算審計三個階段。本文通過對三個階段問題的分析，得出了相應的財政預算審計改進策略。從預算編制階段來看，主要存在審計內容不完整、監(jiān)督不足和人員素質低的問題；從預算執(zhí)行審計來看，本文以S 區(qū)為案例，指出了預算執(zhí)行審計中普遍存在的問題；從決算審計來看，主要針對審計結果的有效性問題進行分析。因此，我國應當從多角度、多層次進行財政預算編制審計的強化、預算執(zhí)行審計的優(yōu)化和決算審計的完善。