關(guān)于中介機(jī)構(gòu)參與地方政府投資項(xiàng)目審計(jì)的思考

曾 嵐

一、前言

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國政府投資規(guī)模越來越大，現(xiàn)有政府各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)已不能滿足需要。為解決人手少、任務(wù)重的矛盾，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)通過嚴(yán)格依法依規(guī)外聘中介機(jī)構(gòu)參與投資審計(jì)，認(rèn)真履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，大力推進(jìn)審計(jì)全覆蓋，取得了較好效果。但也存在外聘中介機(jī)構(gòu)不規(guī)范、審計(jì)經(jīng)費(fèi)保障不到位、由項(xiàng)目業(yè)主承擔(dān)外聘費(fèi)用的問題，一定程度上影響了審計(jì)的獨(dú)立性和審計(jì)質(zhì)量，本文就此提出自己的思考和建議。

二、中介機(jī)構(gòu)參與政府投資審計(jì)的必要性

（一）現(xiàn)有政府審計(jì)隊(duì)伍難以滿足需求

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐不斷加快，地方政府不斷加大政府投資項(xiàng)目的力度，一些地方政府將審計(jì)納入到工程款支付的鏈條中，以審計(jì)結(jié)果作為最終結(jié)算依據(jù)，造成政府投資項(xiàng)目審計(jì)的數(shù)量也一直居高不下，以某市審計(jì)局近幾年來政府投資項(xiàng)目審計(jì)數(shù)據(jù)為例：2014年完成投資類項(xiàng)目審計(jì)3865 個(gè)，2015年完成投資類項(xiàng)目審計(jì)3949個(gè)，2016年完成投資類項(xiàng)目審計(jì)3896 個(gè)，2017年完成投資類項(xiàng)目審計(jì)3350 個(gè)。審計(jì)項(xiàng)目如此之多，涉及的政府投資項(xiàng)目資金規(guī)模之大，遠(yuǎn)非審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)有的政府投資審計(jì)人員可以完成的。

（二）政府審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)存在缺陷

黨的十九大提出的健全黨和國家監(jiān)督機(jī)制，改革國家審計(jì)管理體制，對(duì)審計(jì)工作提出了新目標(biāo)，而現(xiàn)有審計(jì)機(jī)關(guān)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)，已經(jīng)很難滿足新形勢(shì)下對(duì)審計(jì)工作提出的新要求。投資審計(jì)工作涉及的審計(jì)事項(xiàng)復(fù)雜，專業(yè)性較強(qiáng)，例如，工程造價(jià)審計(jì)項(xiàng)目，不僅需要審計(jì)人員具備工程造價(jià)方面的專業(yè)知識(shí)，為了發(fā)現(xiàn)勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招投標(biāo)等環(huán)節(jié)方面的違規(guī)情況，必然需要具備這些方面的專業(yè)知識(shí)，然而，目前政府投資項(xiàng)目審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)僅以造價(jià)或是財(cái)務(wù)人員為主，其他專業(yè)人員較少，既懂財(cái)務(wù)又了解工程全過程相關(guān)專業(yè)知識(shí)的人員就更是少之又少。

（三）各級(jí)黨委政府對(duì)審計(jì)工作的要求越來越高

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越快，政府對(duì)民生及公益設(shè)施建設(shè)投入也越來越大，為了使政府投資項(xiàng)目資金安全有效的運(yùn)行，提高資金的使用效益，節(jié)約政府投資，根據(jù)《審計(jì)法》第二十條規(guī)定，全國各省、市紛紛下發(fā)了投資審計(jì)監(jiān)督辦法，將政府投資建設(shè)項(xiàng)目納入了“必審制”，要求政府投資審計(jì)做到覆蓋面廣、反映問題準(zhǔn)、查處問題深、原因分析透、措施建議實(shí)等，但從各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)狀來看，受機(jī)構(gòu)及人員編制、現(xiàn)有人員專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)、日益增長(zhǎng)的審計(jì)數(shù)量等影響，審計(jì)機(jī)關(guān)難以滿足新形勢(shì)下的審計(jì)新要求。

三、中介機(jī)構(gòu)參與政府投資審計(jì)存在問題

（一）中介機(jī)構(gòu)素質(zhì)參差不齊

審計(jì)機(jī)關(guān)聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)參與政府投資項(xiàng)目審計(jì)一般采取公開招標(biāo)的方式，這就不可避免的出現(xiàn)有資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)中標(biāo)后，不是自己組織實(shí)施審計(jì)，而是轉(zhuǎn)包給一些不夠資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)具體組織實(shí)施審計(jì)，或者聘請(qǐng)一些剛畢業(yè)的學(xué)生來審計(jì)；一些不符合招標(biāo)資質(zhì)要求的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)掛靠符合招標(biāo)要求的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與投標(biāo)，一旦中標(biāo)，具體的審計(jì)工作就由這些不符合資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)實(shí)施；當(dāng)然還有些審計(jì)機(jī)關(guān)自身風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不夠，任意指定一些社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與實(shí)施項(xiàng)目審計(jì)，其結(jié)果都必將會(huì)影響到最終的審計(jì)成果和審計(jì)質(zhì)量，存在較大的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。而且，目前社會(huì)中介機(jī)構(gòu)行業(yè)內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)激烈，受經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和人力資源的限制，往往存在一名員工同時(shí)參與多個(gè)項(xiàng)目，或是臨時(shí)聘請(qǐng)一些剛畢業(yè)的大學(xué)生參與審計(jì)項(xiàng)目的問題，人員、時(shí)間、質(zhì)量均得不到有效的滿足，使我們的審計(jì)工作無法達(dá)到應(yīng)有的深度、廣度。另外政府投資項(xiàng)目審計(jì)所涉及的對(duì)象廣泛、審計(jì)內(nèi)容復(fù)雜、審計(jì)方法多樣，而有些中介機(jī)構(gòu)審計(jì)人員因沒有過硬的專業(yè)知識(shí)和豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，很難抓住審計(jì)過程中的重點(diǎn)和疑點(diǎn)，留下質(zhì)量隱患。

（二）審計(jì)理念的差異

中介機(jī)構(gòu)屬于社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)，與政府審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)重點(diǎn)、規(guī)范準(zhǔn)則和思維方式等方面都存在著較大的差異，這就造成中介機(jī)構(gòu)在開展審計(jì)項(xiàng)目時(shí)更注重對(duì)形式和程序?qū)用娴囊?guī)范性的審查，如支出的相關(guān)合同協(xié)議、發(fā)票、原始單據(jù)以及審批手續(xù)齊全，均予以認(rèn)可。審計(jì)理念的差異，造成了中介機(jī)構(gòu)僅審查了合規(guī)性，未對(duì)合理法和合法性的分析，缺乏政府審計(jì)工作應(yīng)有的敏銳性和追根究底的韌性，對(duì)審查項(xiàng)目深層次的問題，沒有作審查，勢(shì)必影響審計(jì)質(zhì)量和效果。其次，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與政府投資項(xiàng)目審計(jì)的最終目的是獲取經(jīng)濟(jì)利益。在參與政府投資項(xiàng)目審計(jì)過程中，中介機(jī)構(gòu)往往更側(cè)重于工程造價(jià)的核減，以便取得更高的回報(bào)，對(duì)項(xiàng)目的可行性研究、基本建設(shè)程序、招投標(biāo)管理、工程質(zhì)量控制以及項(xiàng)目投資效益等與其經(jīng)濟(jì)利益無關(guān)的方面，表現(xiàn)的積極性不高，在審計(jì)過程中經(jīng)常被刻意的忽略。

（三）廉政建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)

一方面，一些中介機(jī)構(gòu)為了獲取政府投資審計(jì)訂單，利用招投標(biāo)程序的漏洞，通過不正當(dāng)手段行賄審計(jì)部門工作人員或招投標(biāo)機(jī)構(gòu)工作人員。另一方面，有些中介機(jī)構(gòu)在聘請(qǐng)人員方面，往往重能力輕品行，再加上人員流動(dòng)性大，管理較為松散，缺乏必要的教育和監(jiān)管，久而久之，部分中介機(jī)構(gòu)審計(jì)人員法紀(jì)觀念變淡，在各種的誘惑面前，原則底線失守，隨意接受被審計(jì)單位等的禮品和吃請(qǐng)，被“小恩小惠”等各種糖衣炮彈所俘虜，使我們的審計(jì)存在極大的風(fēng)險(xiǎn)。

四、提高中介機(jī)構(gòu)參與政府投資審計(jì)質(zhì)量的建議

一是規(guī)范中介機(jī)構(gòu)參與政府投資審計(jì)行為。通過出臺(tái)《社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督管理辦法》，進(jìn)一步明確委托中介機(jī)構(gòu)的責(zé)任，規(guī)范其參與審計(jì)工作行為，提高審計(jì)質(zhì)量；制訂《社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與政府投資項(xiàng)目審計(jì)工作流程》，規(guī)范審計(jì)工作方案的報(bào)批、審計(jì)發(fā)現(xiàn)重大問題的情況匯報(bào)、現(xiàn)場(chǎng)的踏勘、工程量的核對(duì)、報(bào)告初稿的提交、項(xiàng)目檔案資料的移送等具體工作，確保各節(jié)點(diǎn)環(huán)環(huán)相扣；制訂《社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與政府投資項(xiàng)目審計(jì)工作考核辦法》，不斷督促中機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變思想觀念，提升和完善自身的服務(wù)水平和質(zhì)量，有效保證審計(jì)工作質(zhì)量。同時(shí)，嚴(yán)格把控準(zhǔn)入機(jī)制，通過網(wǎng)上發(fā)布公告形式，堅(jiān)持公開透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正參與的“三公”原則，選取資質(zhì)良好、經(jīng)驗(yàn)豐富、審計(jì)能力強(qiáng)、誠信度高的中介機(jī)構(gòu)加入到政府投資項(xiàng)目審計(jì)的隊(duì)伍中。

二是調(diào)動(dòng)社會(huì)各界積極參與監(jiān)督工作。在鉚實(shí)項(xiàng)目業(yè)主單位建設(shè)的主體責(zé)任基礎(chǔ)上，審計(jì)機(jī)關(guān)委托中介機(jī)構(gòu)參與政府投資項(xiàng)目的審計(jì)工作，也切忌不能一“托”了之，聽之任之，因最終審計(jì)報(bào)告仍以審計(jì)機(jī)關(guān)的名義出具。審計(jì)機(jī)關(guān)需要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)與監(jiān)督，同時(shí)還需要學(xué)習(xí)借鑒香港等地經(jīng)驗(yàn)，對(duì)工程項(xiàng)目從最初的可研、立項(xiàng)等各環(huán)節(jié)就及時(shí)、全面公開，充分聽取各界意見，接受社會(huì)監(jiān)督。在我們的中介機(jī)構(gòu)開展政府投資項(xiàng)目審計(jì)階段，也應(yīng)積極聽各方意見，依據(jù)提供的線索展開審計(jì)調(diào)查，并自覺接受大家的監(jiān)督。如定期開展被審計(jì)單位走訪調(diào)查、組織座談，開通直通單位主要負(fù)責(zé)人投訴監(jiān)督電話專線，增設(shè)接受群眾監(jiān)督檢查來信來函郵箱等方式，接受社會(huì)各界對(duì)中介機(jī)構(gòu)參與政府投資項(xiàng)目審計(jì)過程中存在的違法違紀(jì)行為的監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)質(zhì)量、廉政行為的監(jiān)管。

三是推動(dòng)傳統(tǒng)審計(jì)向數(shù)字化審計(jì)轉(zhuǎn)變。以“大數(shù)據(jù)”為核心，積極探索大數(shù)據(jù)審計(jì)在政府投資項(xiàng)目中的運(yùn)用，加快推進(jìn)政府投資項(xiàng)目建設(shè)、管理和審計(jì)的互通互聯(lián)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享，形成監(jiān)督合力。將政府投資項(xiàng)目各環(huán)節(jié)中介機(jī)構(gòu)參與情況和審計(jì)機(jī)關(guān)委托中介機(jī)構(gòu)信息進(jìn)行共享，使同一中介機(jī)構(gòu)在同一項(xiàng)目的招標(biāo)代理、清單和控制價(jià)編制、跟蹤和結(jié)（決）算審計(jì)等環(huán)節(jié)只允許介入一次，有效避免中介機(jī)構(gòu)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的現(xiàn)象，同時(shí)數(shù)據(jù)共享也在一定程序上避免了因信息的不公開透明，導(dǎo)致中介機(jī)構(gòu)兩頭套利的現(xiàn)象。加強(qiáng)現(xiàn)有系統(tǒng)數(shù)據(jù)的整合升級(jí)，科學(xué)統(tǒng)籌、上下聯(lián)動(dòng)、集約共享、開放高效，搭建包括政府投資、重大項(xiàng)目、民生重大實(shí)事、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)片區(qū)等共享平臺(tái)，及時(shí)傳遞項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展信息。充分運(yùn)用現(xiàn)代電子信息技術(shù)，采集政府投資項(xiàng)目全程電子數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)宏觀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建立，有針對(duì)性的開發(fā)智能分析模型。

四是加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)人員培訓(xùn)。定期組織入圍中介機(jī)構(gòu)開展相關(guān)法律法規(guī)、業(yè)務(wù)知識(shí)及黨風(fēng)黨紀(jì)等專題教育培訓(xùn)，不僅要加強(qiáng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參審人員國家審計(jì)準(zhǔn)則、地方審計(jì)法規(guī)等的學(xué)習(xí)，防止對(duì)政府投資項(xiàng)目審計(jì)工作的質(zhì)量、要求理解偏差，更要加強(qiáng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參審人員黨風(fēng)廉政教育，避免出現(xiàn)與被審計(jì)單位等串通舞弊隱瞞審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的問題、利用受聘工作機(jī)會(huì)從被審計(jì)單位獲取不當(dāng)利益、違反保密紀(jì)律或回避規(guī)定等不當(dāng)行為的發(fā)生。通過“提要求，明紀(jì)律”合理下達(dá)審計(jì)任務(wù)，提高中介機(jī)構(gòu)審計(jì)人員的整體審計(jì)水平和責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

五是健全中介機(jī)構(gòu)審計(jì)質(zhì)量考評(píng)體系。中介機(jī)構(gòu)參與政府投資項(xiàng)目審計(jì)的質(zhì)量，直接影響整個(gè)項(xiàng)目完成的質(zhì)量和效果，因此政府部門應(yīng)當(dāng)逐步健全中介機(jī)構(gòu)質(zhì)量考評(píng)體系，構(gòu)建誠信平臺(tái)，嚴(yán)懲審計(jì)過程中的違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象。一般可以從中介機(jī)構(gòu)合同履行情況、審計(jì)工作效率、執(zhí)業(yè)素質(zhì)與職業(yè)道德、審計(jì)誤差或重大違紀(jì)違規(guī)問題應(yīng)披露而未披露等方面出發(fā)，設(shè)置具體的考評(píng)內(nèi)容、考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和考評(píng)方法?？荚u(píng)結(jié)果直接關(guān)系到中介機(jī)構(gòu)入選政府投資項(xiàng)目中介機(jī)構(gòu)庫的資格，作為今后選擇中介機(jī)構(gòu)的重要參考，有利于保持中介機(jī)構(gòu)的高質(zhì)量、高水平，更好發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)在審計(jì)政府投資項(xiàng)目中的作用。對(duì)中介機(jī)構(gòu)在政府投資項(xiàng)目審計(jì)中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，應(yīng)遵循“誰審計(jì)，誰負(fù)責(zé)”的原則，通過委托審計(jì)合同明確界定、制定相應(yīng)的制度辦法等加以明確。另外，對(duì)于中介機(jī)構(gòu)未按合同履行義務(wù)、違反審計(jì)準(zhǔn)則和職業(yè)道德、出具虛假審計(jì)報(bào)告、違法收取其他費(fèi)用、故意隱瞞審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題等情況，立即取消其參與政府投資項(xiàng)目審計(jì)的資格，強(qiáng)制移出中介機(jī)構(gòu)庫，并進(jìn)行必要的責(zé)任追究。