關(guān)于地方債務(wù)問題的一點(diǎn)思考

付亞飛

一、地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀

（一）債務(wù)規(guī)模大

截至2017年末，我國(guó)政府債務(wù)余額29.95 萬億元，政府負(fù)債率為36.2%。其中，地方政府債務(wù)余額16.47 萬億元，占債務(wù)總額55% ；中央財(cái)政國(guó)債余額13.48 萬億元，占債務(wù)總額45%。

（二）隱性債務(wù)多

隱性債務(wù)包括直接隱性債務(wù)和或有隱性債務(wù)，直接隱性債務(wù)主要表現(xiàn)為日益擴(kuò)大的社?；鹑笨诘葌鶆?wù)；或有隱性債務(wù)指地方政府可能承擔(dān)償還、救助、擔(dān)保責(zé)任但并未納入其債務(wù)管理和統(tǒng)計(jì)的債務(wù)，但一旦發(fā)生危機(jī)尤其是存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)可能性時(shí)，地方政府則不得不加以干預(yù)、承擔(dān)責(zé)任。這些隱蔽性強(qiáng)、透明度差的隱性債務(wù)，成了一筆誰也說不清的糊涂賬，地方政府難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)出債務(wù)實(shí)際金額。

（三）債務(wù)責(zé)任主體混亂

地方政府融資主體泛化，債務(wù)涉及多個(gè)部門，造成債務(wù)的償還主體、責(zé)任主體不明確。地方政府為了舉債，調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的資源，借債主體不僅包括政府部門和機(jī)構(gòu)，還包括地方融資平臺(tái)和經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位等。此外，一些地方政府還通過信托、BT（建設(shè)-移交）等方式變相融資等隱蔽舉債。根據(jù)“誰舉債，誰負(fù)責(zé)”的原則，多頭舉債必然造成債務(wù)管理主體的分散，這樣一方面造成債務(wù)成本上升，另一方面給后續(xù)的債務(wù)管理帶了風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（四）地方政府償債能力低

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)步入中高速增長(zhǎng)階段，經(jīng)濟(jì)減速下行使地方政府償債能力弱化，但同時(shí)地方政府債務(wù)余額急劇上升。受制于自身財(cái)力，地方政府難以承擔(dān)不斷膨脹的債務(wù)負(fù)擔(dān)，違約事件層出不窮，特別是部分產(chǎn)能過剩嚴(yán)重、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力大的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)減速幅度會(huì)更大一些，債務(wù)償還能力與日劇減，易導(dǎo)致區(qū)域性的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，損害當(dāng)?shù)氐姆€(wěn)定。

二、地方政府債務(wù)形成的原因

（一）財(cái)稅體制改革不徹底

1994年分稅制改革明確劃分了中央政府與地方政府之間的收入范圍，但各級(jí)政府之間的事權(quán)責(zé)任劃分卻不清晰。隨著分稅制的深入開展，財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放，造成地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，舉債成為地方政府緩解收支矛盾的主要途徑之一。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不完善

一是補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)、額度缺乏合理性，轉(zhuǎn)移分配資金存在不透明，撥款存在隨意性。二是一些轉(zhuǎn)移支付是靠專項(xiàng)補(bǔ)助進(jìn)行的，由于專項(xiàng)補(bǔ)助一般要求地方政府提供一定的配套資金，這樣變相擠占了地方政府財(cái)力，造成提供公共服務(wù)所需的財(cái)政資金難以得到保障。三是轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)滯后，區(qū)域間財(cái)力分配不均。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下處理中央與地方政府之間財(cái)政關(guān)系的基本模式，一些地方財(cái)政支出依賴轉(zhuǎn)移支付的程度較高，且越往下層政府，依賴性越高，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，導(dǎo)致一些財(cái)力有限的地方政府通過舉債彌補(bǔ)政府收支之間的缺口。

（三）銀行等金融機(jī)構(gòu)管理存在漏洞

一方面，相對(duì)而言地方政府信用較強(qiáng)，銀行等金融機(jī)構(gòu)為了完成貸款業(yè)績(jī)指標(biāo)，加上政府的存款業(yè)務(wù)及其他相關(guān)利益，銀行等金融機(jī)構(gòu)很難對(duì)地方政府舉債進(jìn)行嚴(yán)格審核；另一方面，由于信息不對(duì)稱，貸后資金使用也不在銀行等金融機(jī)構(gòu)的管理范圍之內(nèi)，處于其監(jiān)管的空白區(qū)，易造成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）政府債務(wù)資金績(jī)效管理制度不健全

一段時(shí)間以來，以經(jīng)濟(jì)效應(yīng)特別是GDP 增長(zhǎng)作為領(lǐng)導(dǎo)干部主要考核指標(biāo)之一激發(fā)了地方官員發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的熱情，通過變相借債發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為地方政府的理性選擇。同時(shí)，由于領(lǐng)導(dǎo)干部離任債務(wù)審計(jì)制度及追償機(jī)制的不健全，使得領(lǐng)導(dǎo)干部作為一個(gè)“理性人”，向后任轉(zhuǎn)移過度借債成本成為可能。

三、地方政府債務(wù)問題解決的對(duì)策

（一）構(gòu)建科學(xué)、合理的監(jiān)督管理體系

縣級(jí)以上地方政府應(yīng)針對(duì)舉債融資成立專門機(jī)構(gòu)或部門，即由財(cái)政、發(fā)改、審計(jì)、人行、銀監(jiān)、國(guó)資等部門組成的地方性債務(wù)領(lǐng)導(dǎo)管理小組來對(duì)其進(jìn)行專門的監(jiān)督、核算和管理。債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組必須按規(guī)定統(tǒng)一舉債標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審查舉債程序。對(duì)地方政府債務(wù)問題做到事前、事中和事后管理領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。例如，在舉債融資前須對(duì)債務(wù)基數(shù)，舉債資金的來源、規(guī)模、使用方向和安全性等因素進(jìn)行全面科學(xué)評(píng)價(jià)之后再進(jìn)行舉債，做到債務(wù)使用和償還能力相匹配，有效降低地方政府舉債的隨意性。在舉債項(xiàng)目實(shí)施過程中實(shí)行跟蹤評(píng)審制度，確保資金用到實(shí)處。

（二）健全完善轉(zhuǎn)移支付制度

一是完善轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容，包括適度增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，進(jìn)一步明確各級(jí)政府的權(quán)責(zé)。二是改革優(yōu)化現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付模式，將目前的單一縱向模式改為以縱向?yàn)橹鳌⒖v模交錯(cuò)的模式，建立規(guī)模適中的轉(zhuǎn)移支付基金。三是加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管，包括建立健全轉(zhuǎn)移支付法律法規(guī)，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，制訂相應(yīng)制度對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行監(jiān)管。

（三）提高地方政府債務(wù)的透明度

首先，從制度層面提高地方政府債務(wù)的透明度。為此，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部先后分別出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》、《地方政府債務(wù)信息公開辦法》等意見或辦法，各地政府應(yīng)切實(shí)遵照?qǐng)?zhí)行，采取實(shí)地公務(wù)欄、網(wǎng)上公務(wù)欄公示等方式公開債務(wù)信息，自覺接受公眾的監(jiān)督的質(zhì)疑。其次，應(yīng)提高地方政府債務(wù)公開的質(zhì)量，包括債務(wù)情況細(xì)節(jié)的公開。比如，不能僅限于"完成"或是“基本完成”這樣籠統(tǒng)的概念，必須有細(xì)節(jié)性的量化信息，包括資產(chǎn)負(fù)債表、負(fù)債率、償債率等財(cái)務(wù)指標(biāo)，對(duì)于重點(diǎn)項(xiàng)目的投資建設(shè)情況更應(yīng)隨時(shí)跟進(jìn)信息公開。

（四）加強(qiáng)銀行等金融機(jī)構(gòu)項(xiàng)目的管理

銀行等金融機(jī)構(gòu)要規(guī)范貸前審核管理，對(duì)于政府貸款的項(xiàng)目也要嚴(yán)格按照規(guī)章制度來進(jìn)行審核、批準(zhǔn)、備案。銀行等金融機(jī)構(gòu)須做好貸后的管理，如貸后的資金流向、還款期限，融資平臺(tái)現(xiàn)有的資金狀況、償還能力等。一旦借款沒有按時(shí)償還，銀行等金融機(jī)構(gòu)應(yīng)追究融資平臺(tái)責(zé)任。

（五）建立健全債務(wù)績(jī)效管理制度

地方政府債務(wù)績(jī)效管理重點(diǎn)在“效”和“責(zé)”兩個(gè)關(guān)鍵字上?！坝袀貑栃А钡摹靶А睉?yīng)體現(xiàn)在償債率、短期債務(wù)比率、債務(wù)逾期率和債務(wù)投入收益率等方面?！盁o效必問責(zé)”的“責(zé)”則主要體現(xiàn)在舉債前是否對(duì)債權(quán)人進(jìn)行過全面評(píng)估調(diào)查和是否對(duì)舉債投資項(xiàng)目進(jìn)行責(zé)任總評(píng)審。從制度上，明確每一個(gè)地方政府投融資項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人和參與人員，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人直接對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施情況和產(chǎn)生的效果負(fù)責(zé)，須及時(shí)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤考核。問責(zé)使得地方政府及相關(guān)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、參與人更加注重舉債前的調(diào)查評(píng)估工作，確保舉債行為能達(dá)到預(yù)期效果。