文在寅政府的對(duì)朝政策特征與困境

【摘 要】 韓國(guó)政府自民主化以來(lái)始終在保守與進(jìn)步之間徘徊，經(jīng)過(guò)了李明博時(shí)期和樸槿惠時(shí)期9年的保守政治，韓國(guó)政治如今再次走向進(jìn)步方向，那么如此看來(lái)韓國(guó)的對(duì)朝政策也將做出相應(yīng)調(diào)整。在文在寅執(zhí)政期間，半島緊張局勢(shì)趨于緩和。目前，文在寅政府對(duì)朝政策面臨的困境是來(lái)自于美國(guó)的對(duì)朝不妥協(xié)和韓國(guó)國(guó)內(nèi)保守勢(shì)力對(duì)文在寅政府的制約。如果文在寅在任期內(nèi)不能成功化解來(lái)自美國(guó)和國(guó)內(nèi)的壓力，那么其制定的無(wú)核化政策很可能以失敗告終。另一方面，特朗普之所以不愿在對(duì)朝制裁問(wèn)題上做出妥協(xié)，是因?yàn)槠洳幌Ｍ藛?wèn)題與自身的亞太戰(zhàn)略脫鉤。

【關(guān)鍵詞】 文在寅政府 對(duì)朝政策 韓美關(guān)系 朝核問(wèn)題

一、文在寅政府的對(duì)朝政策特征

對(duì)話與施壓雙軌并行、核凍結(jié)為切入口、維持制裁但試圖放松制裁、強(qiáng)調(diào)其自主性和主導(dǎo)性等是文在寅政府對(duì)朝政策的主要特征。但他的對(duì)朝政策在實(shí)踐上受美國(guó)的限制，很難真正發(fā)揮“主導(dǎo)”、“自主”等作用，再加上文在寅執(zhí)政期限已過(guò)半，其對(duì)朝政策何去何從存在諸多不確定性。

（一）對(duì)話與施壓雙軌并行

文在寅政府認(rèn)為，不能單純地、一味的、一成不變地對(duì)朝鮮進(jìn)行施壓，應(yīng)在施壓的同時(shí)與朝鮮進(jìn)行對(duì)話，即對(duì)話與施壓雙軌并行是文在寅政府對(duì)朝政策的第一個(gè)顯著特征，這與美國(guó)的對(duì)朝政策有一定的交集。文在寅政府優(yōu)先解決朝鮮半島的和平問(wèn)題，提出半島和平構(gòu)想即“通過(guò)和平與共存，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定和繁榮”的半島。因此，他上任后一改樸槿惠時(shí)期的單軌制裁、施壓的對(duì)朝政策，通過(guò)與朝鮮的對(duì)話和接觸，消除了朝鮮半島的緊張局勢(shì);在這個(gè)基礎(chǔ)上又通過(guò)積極的同盟外交，說(shuō)服美國(guó)推遲韓美聯(lián)合軍演，為朝美首腦會(huì)晤進(jìn)行積極協(xié)調(diào)，促成了朝美首腦會(huì)晤，致力于實(shí)現(xiàn)朝鮮棄核、南北交流合作和朝鮮的變化，通過(guò)朝鮮的棄核實(shí)現(xiàn)半島無(wú)核化，確立朝鮮半島和平機(jī)制的目標(biāo)。這個(gè)目標(biāo)的范疇既包括韓國(guó)與朝鮮的對(duì)話和接觸，也包括韓美、朝美等其他雙邊對(duì)話和接觸，即通過(guò)一系列的、持續(xù)的對(duì)話路徑，實(shí)現(xiàn)朝鮮無(wú)核化和半島無(wú)核化，構(gòu)建朝鮮半島和平體制。文在寅政府的對(duì)話、接觸的外交努力取得了明顯效果，包括為朝鮮核問(wèn)題在內(nèi)的朝鮮問(wèn)題的解決創(chuàng)造良好的對(duì)話、接觸氛圍;半島局勢(shì)趨于和緩;朝鮮向全世界表達(dá)放棄核武器的的意愿，采取一些具體棄核措施等。在這種情況下，如果美國(guó)與朝鮮能夠就朝鮮放棄核武器的路徑達(dá)成某種共識(shí)，消除對(duì)朝鮮的軍事安保威脅，保障體制安全，朝鮮棄核以及半島無(wú)核化可能繼續(xù)推進(jìn)，進(jìn)而放松進(jìn)而取消除對(duì)朝鮮的制裁，簽署和平條約，實(shí)現(xiàn)朝美關(guān)系正?；?，最終實(shí)現(xiàn)“半島無(wú)核化和永久和平體制”。

（二）放松對(duì)朝制裁

文在寅認(rèn)為光靠對(duì)朝施壓、制裁、封鎖的路子行不通，因此，有必要在維持制裁的情況下，通過(guò)與對(duì)話并行的方式，緩和局面，構(gòu)筑信任。在這個(gè)基礎(chǔ)上，根據(jù)朝鮮的棄核意志和行動(dòng)，放松國(guó)際社會(huì)對(duì)朝制裁，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作，以此來(lái)激勵(lì)朝鮮繼續(xù)努力棄核。

但朝核問(wèn)題的主要當(dāng)事國(guó)是朝鮮和美國(guó)，韓國(guó)在其“協(xié)調(diào)”作用非常有限。解決問(wèn)題的鑰匙在朝鮮和美國(guó)手里。盡管這樣，為了根據(jù)朝鮮的棄核意志和行動(dòng)，放松對(duì)朝鮮的制裁，韓國(guó)需要繼續(xù)發(fā)揮應(yīng)有的作用，與中國(guó)、俄羅斯的相關(guān)合作作為新杠桿。

（三）強(qiáng)調(diào)韓國(guó)的自主性

文在寅政府欲求實(shí)施自主性對(duì)朝政策，包括外交、安全、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)領(lǐng)域，在解決朝鮮核問(wèn)題、推進(jìn)南北經(jīng)濟(jì)合作、構(gòu)建朝鮮半島和平機(jī)制和推進(jìn)半島統(tǒng)一進(jìn)程中，要發(fā)揮主導(dǎo)性作用。韓國(guó)希望通過(guò)韓朝關(guān)系的改善主導(dǎo)朝鮮半島局勢(shì)。

可以說(shuō)，文在寅政府在一定的天時(shí)、地利、人和等三要素綜合作用下，主導(dǎo)了半島南北首腦會(huì)晤，促成了朝美首腦會(huì)晤，根據(jù)朝美關(guān)系的進(jìn)展以及南北關(guān)系的改善程度，試圖推進(jìn)韓國(guó)、美國(guó)、朝鮮的三邊會(huì)談。在特朗普宣布取消第一次朝美首腦會(huì)談后，韓國(guó)很快與朝鮮舉行了第四次首腦會(huì)談，為朝美首腦會(huì)談得以成功而努力，充分發(fā)揮了“主導(dǎo)性作用”，在終戰(zhàn)宣言問(wèn)題上，韓國(guó)也試圖發(fā)揮主導(dǎo)性作用。

二、韓美關(guān)系對(duì)文在寅政府對(duì)朝政策的制約

與文在寅所表現(xiàn)出的對(duì)朝包容形成鮮明對(duì)比的是，在朝核問(wèn)題上，特朗普政府的態(tài)度顯然更加趨于強(qiáng)硬。這不僅受美國(guó)歷屆政府在處理朝核問(wèn)題上所堅(jiān)持的一貫的謹(jǐn)慎風(fēng)格的影響，更主要的是朝核問(wèn)題解決與否將影響到未來(lái)美國(guó)在整個(gè)亞太地區(qū)的戰(zhàn)略布局。然而，朝美間的這種結(jié)構(gòu)性矛盾并沒(méi)有打破文在寅無(wú)核化政策的推進(jìn)。但是，朝美關(guān)系又會(huì)進(jìn)一步影響到文在寅對(duì)朝政策的落實(shí)，從而在根本上成為制約半島實(shí)現(xiàn)和平的“絆腳石”。

（一）與美國(guó)在對(duì)朝問(wèn)題的制裁與合作分歧

在應(yīng)對(duì)朝鮮核導(dǎo)威脅的問(wèn)題上，雖然文在寅一再?gòu)?qiáng)調(diào)加強(qiáng)與美國(guó)的安全合作，并與特朗普政府就韓美間維持更加緊密的同盟關(guān)系達(dá)成一致。然而，對(duì)于朝核問(wèn)題的解決，文在寅強(qiáng)調(diào)對(duì)朝實(shí)施“合作”與“制裁”并行戰(zhàn)略，而特朗普政府更加傾向于對(duì)朝開(kāi)展“制裁”與“壓迫”。為了從根本上改變朝核問(wèn)題的現(xiàn)狀，文在寅強(qiáng)調(diào)與朝鮮開(kāi)展合作與對(duì)話，并提出先以朝鮮核凍結(jié)為目標(biāo)，再在此基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)無(wú)核化的朝核雙軌并行方針。即以朝鮮的核凍結(jié)交換韓美停止聯(lián)合軍演，解除對(duì)朝部分制裁，恢復(fù)南北經(jīng)濟(jì)交流與合作。再以去核交換半島和平機(jī)制的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)半島永久和平。此方針具有鮮明的階段性、包容性的特征，這與中國(guó)政府所提出的“雙中斷”“雙軌并行”去核方針有著相似的內(nèi)在戰(zhàn)略邏輯。

特朗普雖然不反對(duì)南北對(duì)話，但強(qiáng)調(diào)應(yīng)該在“恰當(dāng)”的時(shí)候開(kāi)展對(duì)話。恰當(dāng)?shù)臅r(shí)候是指朝鮮停止所有的核實(shí)驗(yàn)并把無(wú)核化意志充分轉(zhuǎn)變?yōu)槿娴臒o(wú)核化行動(dòng)。有消息顯示，去年6月朝美雙方板門(mén)店會(huì)晤以后，文在寅宣稱：“只要金正恩‘真誠(chéng)并完全地廢除寧邊核設(shè)施并接受驗(yàn)證，國(guó)際社會(huì)就開(kāi)始討論放松對(duì)朝制裁”。然而這一說(shuō)法并沒(méi)有得到美國(guó)的證實(shí)。不過(guò)可以肯定的是，在朝鮮尚未向美國(guó)釋放清晰的全面棄核信號(hào)之前，美國(guó)放松對(duì)朝制裁的可能性不大。

（二）韓美同盟關(guān)系調(diào)整

在韓美同盟關(guān)系上，特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)奉行“美國(guó)優(yōu)先”的新孤立主義外交政策。圍繞駐韓美軍和防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)問(wèn)題，韓美兩國(guó)的關(guān)系已經(jīng)出現(xiàn)裂痕。特朗普不止一次指出，韓國(guó)在國(guó)家安全問(wèn)題上存在“搭便車”行為，并聲稱考慮將美軍撤出朝鮮半島。特朗普主動(dòng)提出考慮從半島撤軍足以說(shuō)明在同盟安全問(wèn)題上韓美兩國(guó)并非“鐵板一塊”。雖然特朗普提出撤軍的想法，但這并非是美國(guó)真正的意圖。特朗普以撤軍為借口無(wú)非是想讓韓國(guó)在韓美同盟關(guān)系中發(fā)揮更多的作用，并承擔(dān)更多的防務(wù)費(fèi)。同時(shí)也是“提醒”韓國(guó)在朝核問(wèn)題上與美國(guó)保持高度一致并保持與朝鮮的距離。雖然特朗普奉行新孤立主義外交政策，但并不意味著美國(guó)戰(zhàn)略上的收縮。韓美同盟作為美國(guó)在東北亞的最大戰(zhàn)略資產(chǎn)，同時(shí)也是美國(guó)政府“印太戰(zhàn)略”中的重要一環(huán)，未來(lái)仍有待發(fā)掘的潛力。而朝核問(wèn)題是東亞大國(guó)戰(zhàn)略博弈的焦點(diǎn)，美國(guó)不會(huì)將其與自身的亞太戰(zhàn)略脫鉤。特朗普之所以同意與朝鮮進(jìn)行無(wú)核化會(huì)談，真正的目的是想借朝核問(wèn)題進(jìn)一步鞏固韓美同盟關(guān)系，防止韓國(guó)脫離美國(guó)的“掌控”。

另一方面，雖然文在寅重視韓美同盟關(guān)系，但這并不代表未來(lái)韓美同盟不會(huì)因朝核問(wèn)題發(fā)生變化。其主要原因有以下幾點(diǎn)：第一，朝鮮不會(huì)在面臨強(qiáng)大的韓美同盟背景下棄核。朝鮮一直將駐韓美軍及韓美同盟視為自身最大的安全威脅。如果朝鮮接受特朗普的全面去核主張，那么也就意味著朝美關(guān)系恢復(fù)正?；雿u由停戰(zhàn)協(xié)議轉(zhuǎn)為和平協(xié)議。第二，文在寅強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)的移交和韓美同盟關(guān)系并無(wú)直接聯(lián)系，戰(zhàn)時(shí)作戰(zhàn)指揮權(quán)移交后韓美兩國(guó)仍保持緊密的同盟合作，也強(qiáng)調(diào)即便簽訂和平協(xié)議后，仍保留駐韓美軍和聯(lián)合司令部，暗指駐韓美軍和同盟問(wèn)題與和平協(xié)議簽署無(wú)關(guān)。但文在寅要求作戰(zhàn)指揮權(quán)移交除了向朝鮮“示好”并有利于當(dāng)前韓朝對(duì)話，也是其履行競(jìng)選期間向民主黨人和國(guó)民所做出的承諾，更重要的是通過(guò)移交作戰(zhàn)指揮權(quán)實(shí)現(xiàn)所謂的“國(guó)防自主化”。第三，從國(guó)際法層面上來(lái)看，如果朝美簽訂和平協(xié)議代替停戰(zhàn)協(xié)議，那么法理上自然會(huì)要求解散軍事停戰(zhàn)委員會(huì)和聯(lián)合司令部。這客觀反映了韓美同盟會(huì)隨著朝核問(wèn)題的發(fā)展而發(fā)生改變。

三、韓國(guó)國(guó)內(nèi)因素對(duì)文在寅政府對(duì)朝政策的制約

制約文在寅朝核政策推進(jìn)的國(guó)內(nèi)首要因素便是總統(tǒng)的執(zhí)政期問(wèn)題，此要素具有不可抗力的特性。文在寅的任期將于2022年5月10日終止。如何在任期內(nèi)將朝核政策充分落實(shí)并將無(wú)核化程序推入正常軌道成為文在寅首要考慮的問(wèn)題之一。除此之外，韓國(guó)國(guó)內(nèi)的反對(duì)勢(shì)力也對(duì)文在寅的對(duì)朝政策有著不可忽視的影響。

（一）文在寅政府的對(duì)朝政策受執(zhí)政期的制約

對(duì)于文在寅任期內(nèi)能不能成功推動(dòng)朝鮮去核的問(wèn)題，外界曾普遍持觀望的態(tài)度。隨著文在寅的執(zhí)政期將近過(guò)半，圍繞朝鮮去核朝美兩國(guó)遲遲不能達(dá)成共識(shí)，韓國(guó)學(xué)界也開(kāi)始出現(xiàn)質(zhì)疑。有學(xué)者認(rèn)為，除了受韓美同盟關(guān)系的制約外，總統(tǒng)的5年單一任期制同樣也制約著文在寅的朝核政策的落實(shí)。這種說(shuō)法主要是考慮到在多黨制國(guó)家政策推進(jìn)相對(duì)不易和來(lái)自于反對(duì)勢(shì)力的牽制。還有一種說(shuō)法認(rèn)為，文在寅的朝核政策受制于朝鮮的真實(shí)意圖。如果朝鮮只是以核凍結(jié)而并非全面無(wú)核化作為談判目標(biāo)，除非文在寅說(shuō)服朝美中任何一方首先做出讓步，否則談判過(guò)程將會(huì)非常漫長(zhǎng)。文在寅的對(duì)朝包容只能一時(shí)緩和半島緊張局勢(shì)而并非帶來(lái)真正的和平。這種說(shuō)法同樣也是對(duì)文在寅在任期內(nèi)，在朝美間開(kāi)展積極的“斡旋外交”能否成功推動(dòng)無(wú)核化產(chǎn)生質(zhì)疑。而此次朝美板門(mén)店會(huì)晤后，文在寅于9月22日再度訪美并急于和特朗普就舉行第三次朝美峰會(huì)進(jìn)行磋商。這點(diǎn)足以說(shuō)明在自新加坡朝美會(huì)談取得成功后的近一年多時(shí)間里，無(wú)核化進(jìn)程止步不前，文在寅迫切希望在任期內(nèi)就朝核問(wèn)題的解決取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

（二）國(guó)內(nèi)反對(duì)勢(shì)力的牽制和國(guó)民態(tài)度的影響

牽制文在寅朝核政策推進(jìn)的韓國(guó)國(guó)內(nèi)反對(duì)勢(shì)力主要來(lái)自于各保守黨派。他們一般通過(guò)控制電視、報(bào)紙、廣播、網(wǎng)絡(luò)等大眾媒體引導(dǎo)輿論，通過(guò)不斷地質(zhì)疑、批評(píng)甚至丑化文在寅的朝核政策，激化國(guó)民對(duì)現(xiàn)任政府和執(zhí)政黨的不滿，以達(dá)到壓縮或者阻礙政府政策執(zhí)行的目的，或者通過(guò)行使手中的否決權(quán)，使政策不能出臺(tái)、落實(shí)。反對(duì)勢(shì)力的攻擊范圍主要集中在韓朝關(guān)系和韓美同盟關(guān)系的處理、對(duì)朝援助和國(guó)內(nèi)民生問(wèn)題解決優(yōu)先順位、無(wú)核化的解決路徑等諸多方面。韓國(guó)現(xiàn)行的多黨競(jìng)爭(zhēng)制度和權(quán)力構(gòu)造客觀上決定了反對(duì)勢(shì)力對(duì)文在寅朝核政策表現(xiàn)出的牽制行為，而民主和保守兩派在朝核問(wèn)題處理上存在著巨大的理念差異也是原因所在。如何減少朝野兩派意見(jiàn)上的分歧，是文在寅政府面臨的重要問(wèn)題之一。

結(jié) 語(yǔ)

文在寅政執(zhí)政以來(lái)，舉行了幾次南北首腦會(huì)晤，并積極發(fā)揮橋梁作用，開(kāi)啟了半島無(wú)核化進(jìn)程，為建立半島和平機(jī)制和實(shí)現(xiàn)朝鮮半島的和平與繁榮奠定了制度基礎(chǔ)，為東北亞地區(qū)的和平穩(wěn)定發(fā)展提供了良好的契機(jī)。但是，作為美國(guó)地緣戰(zhàn)略工具和韓國(guó)地緣政治依靠，韓美同盟仍將受到兩國(guó)重視。文在寅政府對(duì)朝和解政策存在“同盟困境”。受這一客觀因素制約，韓國(guó)期待朝鮮無(wú)條件棄核困難重重。因此，韓國(guó)政府對(duì)朝和解政策在實(shí)踐中將會(huì)出現(xiàn)保守化趨勢(shì)。

另一方面，文在寅的對(duì)朝政策又受到總統(tǒng)任期制和韓國(guó)國(guó)內(nèi)政治反對(duì)勢(shì)力的制約?？偨y(tǒng)任期制具有不可抗力的特性?？紤]到韓國(guó)現(xiàn)行的多黨競(jìng)爭(zhēng)制度對(duì)總統(tǒng)權(quán)力行使所造成的約束力，文在寅通過(guò)修憲延長(zhǎng)執(zhí)政時(shí)間來(lái)確保對(duì)朝政策執(zhí)行的連貫性的可行性并不高。此外，影響國(guó)民政治共識(shí)的形成又是反對(duì)勢(shì)力牽制文在寅推進(jìn)對(duì)朝政策的主要手段之一。如何化解來(lái)自反對(duì)勢(shì)力的制約并在文在寅政府對(duì)朝政策上與國(guó)民形成有效的政治共識(shí)，對(duì)文在寅來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)難題。

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作者簡(jiǎn)介：王頓（1994- ），男，漢族，吉林省長(zhǎng)春市人，延邊大學(xué)國(guó)際政治專業(yè)在讀碩士，研究方向：朝鮮半島問(wèn)題、東北亞各國(guó)政治關(guān)系。