中韓國家行政監(jiān)督體制比較研究

【摘 要】 行政監(jiān)督體制是國家政治制度的重要組成部分，對于保證國家行政機關(guān)人員忠于職守、依法行政、保護社會總體利益和公民合法權(quán)益，促進行政管理現(xiàn)代化，具有重要作用。在現(xiàn)代社會中，行政活動越來越復雜化、專業(yè)化趨勢下，如何有效地監(jiān)督和管制，如何建構(gòu)有效的國家行政監(jiān)督體制已經(jīng)是世界性的討論話題。因此，本文基于對中韓兩國行政監(jiān)督體制的理解，采用歷史研究法、比較研究法，將中韓兩國立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)和專門監(jiān)督機關(guān)實施的監(jiān)督進行比較，研究中國和韓國的行政監(jiān)督體制，從而加深對兩國相關(guān)制度的理解，為改善我國行政監(jiān)督體制提出有效方案。

【關(guān)鍵詞】 中國 韓國 行政監(jiān)督體制 比較

行政監(jiān)督是是實現(xiàn)國家管理職能的重要手段，對于實現(xiàn)民主和法制具有重要的保障作用，其主體和內(nèi)容十分廣泛，形式多種多樣。一般而言，行政監(jiān)督有廣義和狹義之分。一般而言，行政監(jiān)督有廣義和狹義之分，狹義的行政監(jiān)督，是指以行政機關(guān)內(nèi)部的特定層次和特定機關(guān)為主體，對相關(guān)行政機關(guān)及其公務(wù)員所進行的監(jiān)督，即行政機關(guān)內(nèi)部自身的監(jiān)督。廣義的行政監(jiān)督，則是指由立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、政黨、社會團體、公民、社會輿論等眾多的政治力量和社會力量，對作為客體的國家行政機關(guān)及其工作人員所實施的監(jiān)督。[1]本文是在廣義的行政監(jiān)督概念的基礎(chǔ)之上對中韓兩國行政監(jiān)督體制進行比較。

1 中韓行政監(jiān)督體制比較

1.1立法機關(guān)監(jiān)督的比較

立法監(jiān)督是立法機關(guān)對國家行政機關(guān)及其公職人員實施的監(jiān)督，在中國和韓國分別由全國人大和國會所有。二者都有聽取政府工作報告、對特定事務(wù)提出質(zhì)疑和建議、審議預算案、監(jiān)督政府工作的權(quán)力。

人事監(jiān)督是立法機關(guān)監(jiān)督行政機關(guān)和所屬公務(wù)員的最有力最直接的方式。中國的全國人大比韓國的國會擁有更廣泛的權(quán)限。中國全國人大擁有決定和罷免行政部門國務(wù)院的主要人事的權(quán)限，選舉或決定司法部門主要人事等廣泛權(quán)限。而韓國的國會沒有直接任命和罷免的權(quán)限，擁有行政部門等國家主要機關(guān)人事相關(guān)的任命同意權(quán)、免職建議權(quán)和彈劾起訴權(quán)。韓國總統(tǒng)在任命主要公職人員時，要經(jīng)過國會的確認，國會可以申請免職或罷免違法或有不當行為的公職人員，或能力欠缺的主要公職人員。[2]

法律監(jiān)督是立法部門制定和修改法律的權(quán)力，也是管制政府的核心手段，中國和韓國的政府均是按照立法部門所制定和修訂的法律行使權(quán)力。中國的全國人大和韓國國會都通過立法部門固有的功能一一制定和修改法律的權(quán)限來管制政府。中國全國人大對國務(wù)院所制定的與憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)、決定及命令，擁有撤銷的權(quán)限。然而，在韓國，政府制定的命令、規(guī)則和處分是否與憲法和法律相違，由司法部判斷，法院負責審查。

工作監(jiān)督是立法部門通過審査預算和結(jié)算對政府進行監(jiān)督的一種實質(zhì)性的重要權(quán)限。中國的全國人大和韓國的國會都是通過制定和執(zhí)行預算，以及審査結(jié)算工作，對政府進行監(jiān)督。它們都可以隨時接受政府的工作報告，并開展調(diào)查和監(jiān)督活動。對于特定問題，兩者都擁有權(quán)限可以要求對其作出調(diào)查并提供相關(guān)資料。中國全國人大對國務(wù)院的工作監(jiān)督比較宏觀和寬泛，很難開展細致的監(jiān)督。相反，韓國國會對政府擁有時常地、定期地開展預算審議、結(jié)算審査和政策監(jiān)督等功能。

1.2行政機關(guān)監(jiān)督的比較

中韓兩國在行政系統(tǒng)內(nèi)部都存在自上而下的層級監(jiān)督制度。上級機關(guān)擁有對下級機關(guān)進行領(lǐng)導和監(jiān)督的權(quán)力，這也是兩國行政監(jiān)督的共同之處。但是在下級機關(guān)對上級機關(guān)的監(jiān)督方面，中國的下級機關(guān)有多重監(jiān)督途徑，如通過報告、請示、申請等方式向上級提意見、建議和要求，以民主評議方式對行政領(lǐng)導工作作出肯定或否定，以越級報告的方式檢舉、控告行政領(lǐng)導者的違法行為等，但是韓國，韓國的下級機關(guān)對上級機關(guān)雖可以提出建議或工作改善的意見，卻不屬于行政監(jiān)督的范疇。此外，中國的下級機關(guān)可以根據(jù)民主集中制原則監(jiān)督上級機關(guān)。但韓國的下級機關(guān)對上級機關(guān)提出的建議和意見不屬于行政監(jiān)督的范疇。

中韓兩國的行政系統(tǒng)內(nèi)部都配有專門的監(jiān)察部門對其他行政機關(guān)和行政人員實行的監(jiān)督、糾察和懲戒。但關(guān)于審計監(jiān)督，在中國是由國務(wù)院所屬的審計署負責，而韓國則是建立了名義直屬總統(tǒng)領(lǐng)導，但實際上具有極大獨立性，作為專門的行政監(jiān)督機構(gòu)進行活動的審計監(jiān)察院。

1.3司法機關(guān)監(jiān)督的比較

中國和韓國的司法監(jiān)督機構(gòu)在構(gòu)成上有所差異。中國的司法監(jiān)督機關(guān)是人民法院和人民檢察院，而在韓國，司法部門是指法院和憲法法院，擁有對犯罪行為起訴權(quán)的檢察廳則屬于行政部門。

中韓兩國的法院都是通過審判相關(guān)公職人員的違法犯罪行為來進行監(jiān)督。但中國的人民法院在進行裁判活動的過程中，如果發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)的管理制度、管理方法等存在問題，可以司法建議進行監(jiān)督，使相關(guān)行政機關(guān)及上級主管部門改善制度、強化管理并處罰公務(wù)員的違法行為。相反，在韓國，面對法律秩序受到干擾或侵犯的法律性紛爭時，法院并不擁有直接的行政監(jiān)督權(quán)限，而是要通過法律審查間接地行使行政監(jiān)督的功能。

所以，中國的司法機關(guān)在行使裁判權(quán)或檢察權(quán)的過程中，如發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)存在問題，可以對此提出司法建議。而韓國的司法機關(guān)遵循權(quán)力分立原則，僅能通過裁判活動，行使行政監(jiān)督權(quán)。

1.4專門機關(guān)監(jiān)督的比較

中國國務(wù)院內(nèi)部的專門監(jiān)督機關(guān)即“審計署”負責審計監(jiān)察，而國務(wù)院外部的專門監(jiān)督機關(guān)即“監(jiān)察委員會”負責職務(wù)監(jiān)察。韓國的專門監(jiān)督機關(guān)即“審計監(jiān)察院”負責審計監(jiān)察與職務(wù)監(jiān)察，而審計監(jiān)察院與行政機構(gòu)共同隸屬于總統(tǒng)。[3]

中國審計署和韓國審計監(jiān)察院的特點如下：中國審計署和韓國審計監(jiān)察院都負責對中央政府的稅入、稅出等中央預算的執(zhí)行情況和財政收支，以及相關(guān)事業(yè)的運營效率性等問題開展監(jiān)察活動，也同樣對國有企業(yè)或政府預算支援及監(jiān)督機關(guān)開展監(jiān)察活動。但對于地方政府，在中國除了審計署以外，各地方政府自行設(shè)立了審計監(jiān)督機關(guān)，對地方政府的財政和預算，以及下屬國有企業(yè)的財政開展審計監(jiān)督工作，各級地方審計監(jiān)督機關(guān)受上級機關(guān)和管轄地方政府雙重指揮。相反，韓國審計監(jiān)察院不設(shè)置地方審計監(jiān)督機關(guān)，由其直接又定期地監(jiān)督地方政府與地方公企業(yè)。同時地方政府也通過設(shè)立自體監(jiān)督機構(gòu)開展內(nèi)部監(jiān)察活動。

中國審計署和韓國審計監(jiān)察院都有報送資料權(quán)、檢查權(quán)、調(diào)査取證權(quán)、提請協(xié)助權(quán)，移送權(quán)和通報或公布審計結(jié)果權(quán)。在違反財政規(guī)定的事項上，都擁有準司法性的賠償判定命令權(quán)限，可以做出回收和返還的命令。但中國審計署具有行政強制措施權(quán)和處罰權(quán)，而韓國審計監(jiān)察院僅有權(quán)要求相關(guān)機關(guān)整改。[4]

國家的最高行政監(jiān)督機關(guān)的類型一般根據(jù)其所屬形態(tài)可以分為立法型、行政型、獨立型等。立法型是指行政監(jiān)督機關(guān)隸屬于立法機構(gòu)，行政型是指隸屬于行政部門，獨立型是指行政監(jiān)督機關(guān)既不屬于立法部門，也不屬于行政部門，而是獨立設(shè)置的機關(guān)。中國的新設(shè)的監(jiān)察委員會屬于獨立型，中國的審計署與韓國的審計監(jiān)察院屬于行政型。

中國監(jiān)察委員會和韓國審計監(jiān)察院具有兩個共同點：其設(shè)立依據(jù)都是依據(jù)憲法的規(guī)定;兩個機關(guān)當執(zhí)行職務(wù)時均不受外部的干涉。但二者在監(jiān)督對象、職務(wù)范圍以及權(quán)限方面有所不同。[5]就監(jiān)督對象而言，前者的監(jiān)督對象包括公務(wù)員、參照《公務(wù)員法》管理的人員、國有企業(yè)管理人員、公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中和基層群眾性自治組織中從事管理的人員以及其他依法履行公職的人員;后者的監(jiān)督對象局限于行政部屬下的公務(wù)員。就職務(wù)范圍而言，前者可以監(jiān)督、調(diào)查以及處理受賄和濫用職權(quán)等違法亂紀的行為;后者僅可以監(jiān)督和調(diào)查公務(wù)員的違法或者不正當行為。就權(quán)限而言，前者具有強有力的手段，例如監(jiān)督、調(diào)查、處置;后者則擁有較為有限的權(quán)限，例如提供資料的要求、封印以及出席答辯要求。

2 韓國行政監(jiān)督體制對中國的啟示

提高全國人民代表大會及其常委會組成人員的專業(yè)性，調(diào)整人大代表選舉辦法，改善人大代表及其常委的性別結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、文化素質(zhì)，增強其權(quán)力意識和議政能力。尤其是要優(yōu)化人大代表及其常委的知識結(jié)構(gòu)，定期進行線下或線上的專業(yè)知識培訓，為人大代表建立良好的政治渠道和政知平臺。此外，還要提高人大常委會專職人員組成比例，逐步推進人大常委會委員專職化。

強化專業(yè)行政監(jiān)督機關(guān)的人事和預算的獨立性。在中國，與審計署長和監(jiān)察部長的任命相關(guān)的事項在法律中有明確的規(guī)定，但與韓國不同的是，沒有對免職相關(guān)情況作出規(guī)定。因此為使專門監(jiān)督機構(gòu)更好地履行監(jiān)督職權(quán)，可對監(jiān)察機構(gòu)預算的獨立性作出更完善的規(guī)定。

強化行政監(jiān)督機關(guān)的合作，預防重復監(jiān)察。中韓兩國都設(shè)立了外部監(jiān)督機關(guān)和內(nèi)部監(jiān)督機關(guān)，但多層次的監(jiān)督機關(guān)之間若沒有建立有機的工作合作體制，那么可能會出現(xiàn)由多機關(guān)介入，或者互相推諉等監(jiān)督重復或遺漏的問題。

為了解決這一問題，韓國在2010年3月制定了《公共機關(guān)監(jiān)督相關(guān)法》，為自體監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)立和運營，以及公共監(jiān)察活動提供了法律依據(jù)，對整個公共監(jiān)督體制進行了大力的改編。為了保障自體監(jiān)督機構(gòu)的獨立性和專業(yè)性，確定了自體監(jiān)督機構(gòu)負責人的身份和任用資格，還為了改善監(jiān)察活動的體系，規(guī)定了監(jiān)督活動調(diào)停協(xié)議會的設(shè)置，重復監(jiān)察的禁止等問題。為了共享監(jiān)察技法以及專業(yè)提升相關(guān)的教育資源和自體監(jiān)督相關(guān)知識，還搭建并運營了監(jiān)察信息系統(tǒng)。

制定和完善行政監(jiān)督的配套立法。中韓兩國都有利用血緣、地緣、學緣等連帶關(guān)系的請托文化，而不當請托往往導致腐敗。韓國在2016年開始實行《不正當請托禁止法》，當公職人員收受職務(wù)相關(guān)或者無對價性的財物時，將會受到刑事處罰。另外，在餐食接待、禮品、慶悼金方面都做了上限設(shè)置，當收受超過上限的財物時，即使與職務(wù)沒有關(guān)聯(lián)性，也將受到處罰。我國也可以考慮制定相關(guān)法律來阻斷不正當請托現(xiàn)象。

3 結(jié)語

國家行政監(jiān)督體制受國家政治體制的直接影響，加之不同國家的國情和政治文化背景，呈現(xiàn)出了不同的形態(tài)。因此，在兩國不同的政治體制之下，形成的國家行政監(jiān)督體制也同樣在構(gòu)成和作用等方面有一定的差異。

中國是基于民主集中制原則建構(gòu)的國家行政監(jiān)督體制，韓國則是基于三權(quán)分立的原則建構(gòu)，使得兩國行政監(jiān)督體制呈現(xiàn)不同的形態(tài)。但韓國的行政監(jiān)督體制對我國仍有很強的借鑒意義。

我國為提高行政監(jiān)督結(jié)果的公正性和信賴性，需要保障專門監(jiān)督機關(guān)審計署與監(jiān)察委員會的人事、組織以及預算方面的獨立性;為提高國家行政監(jiān)督體制的功能需要制定專門行政機關(guān)與內(nèi)部監(jiān)督機關(guān)之間的協(xié)作體系。此外，為了預防蔓延于整個社會中的請托文化，解除行政監(jiān)督的僵化，也有必要考慮與韓國《不當請托禁止法》相似的立法和制度。

【參考文獻】

[1] 毛宏升.當代中國監(jiān)督學[M].北京：中國人民公安大學出版社，2014.

[2] 巴殿君.東北亞各國政治制度比較[M].北京：社會科學文獻出版社，2015.

[3] 廖云芬，唐斌.韓國行政監(jiān)督制度的特點及對我國的啟示[J].科教文匯，2000（10）.

[4] 李允在.中韓專門行政監(jiān)督機構(gòu)比較研究[D].云南大學，2009.

[5] KIM GYEONGHAN.中韓國家行政監(jiān)督體制之比較研究[D].廈門大學，2018.

[6] 馬占穩(wěn).韓國反腐敗中的制度建設(shè)（上）[J].北京行政學院學報，2013（03）.

[7] 馬占穩(wěn).韓國反腐敗中的制度建設(shè)（下）[J].北京行政學院學報，2013（04）.

作者簡介：趙靜雪（1997—），女，漢族，遼寧朝陽，碩士研究生，延邊大學國際政治專業(yè)，研究方向：朝鮮半島問題，東北亞各國政治關(guān)系。