傳染病信息披露制度的法律建構與反思

【摘 要】 中國自SARS疫情結束后，建立了傳染病疫情的監(jiān)測及救治制度，并完善了傳染病疫情的預防與信息披露制度。2019新型冠狀病毒感染肺炎在短時間內暴發(fā)、流行，暴露了我國傳染病信息披露制度存在的缺陷。疫情信息傳播受阻的原因，一方面來自于中央與地方政府的權力分配，地方政府無法就突發(fā)公共衛(wèi)生事件采取重大緊急措施，另一方面來自于各機構間未建立健全的疫情信息共享機制，使得在傳染病的預防與控制上存在效率低下的情況。

【關鍵詞】 突發(fā)公共衛(wèi)生事件 傳染病防治 信息披露制度 新型冠狀病毒

一、引言

正值2019新型冠狀病毒感染肺炎（簡稱“新冠病毒肺炎”）的高發(fā)期，全國各省份宣布啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件（簡稱“突發(fā)事件”）Ⅰ級響應，而政府信息披露作為輿情管理的當然之道，不僅有利于安撫民眾的恐慌情緒、保護人民的生命健康權利，亦是公權力機關遵循行政公開原則的體現。

從發(fā)現首例病例至國家級政府部門公告，期間歷時共計43日。由于武漢市政府衛(wèi)生行政部門未能采取及時的傳染病防治措施，加之春運的影響，導致疫情迅速遍及全國各省市。究其原因，一方面是由于新冠病毒具有較高的傳染性，另一方面則歸因于我國不健全的疫情信息披露制度。

二、我國現行傳染病信息披露制度的構造

我國政府的權力組織架構采取自上而下的垂直領導體制。就人民政府的某一具體組成部門而言，一方面它與本級人民政府形成被領導與領導的關系，另一方面它與上一級人民政府中行使相同職能的部門也形成被領導與領導的關系。

（一）我國衛(wèi)生行政系統概述

我國目前的衛(wèi)生行政系統采取如下體制：

我國的衛(wèi)生行政系統實行國家級、省級、市級及縣（區(qū)）級的四級垂直領導架構。國家級、省級及市級人民政府下設衛(wèi)生健康委員會，縣（區(qū)）級人民政府下設衛(wèi)生健康局。以國家級衛(wèi)生行政部門為例，國家衛(wèi)健委內設疾病預防控制局與衛(wèi)生應急辦公室，而中國疾病預防控制中心是國家衛(wèi)健委的直屬事業(yè)單位。

（二）疫情的報告、通報與公布制度

傳染病信息披露制度包括了疫情的報告、通報與公布。所謂疫情報告，是指下級機關向上級機關匯報或反映傳染病疫情情況;而疫情通報則是上級機關向下級機關傳達會議精神或告知疫情情況;疫情公布是由行政機關將疫情的具體信息向社會公眾發(fā)布。

我國目前根據傳染病疫情的嚴重程度，將傳染病疫情分為一般性疫情與突發(fā)公共衛(wèi)生事件。突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病的事件。新冠病毒肺炎疫情暴發(fā)后，武漢市于2020年1月20日成立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理指揮部，其他各市級人民政府也相繼跟進設立。這標志著本次的新冠病毒肺炎疫情從一般性疫情上升為突發(fā)事件，也意味著傳染病防治一般法律與專門調整突發(fā)事件的特別法律成為本次疫情的適用法律。

1.傳染病疫情的報告義務

傳染病疫情報告主體為責任報告單位，包括各級各類醫(yī)療衛(wèi)生機構和疾病預防控制機構。根據《突發(fā)衛(wèi)生公共事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》的規(guī)定，責任報告單位若發(fā)現甲類傳染病和乙類傳染病中的新冠病毒肺炎、傳染性非典型肺炎、艾滋病的病人、病原攜帶者或疑似病人，城鎮(zhèn)應于兩小時內，農村應于六小時內通過傳染病疫情監(jiān)測信息系統（簡稱“網絡直報系統”）進行報告;對于其他乙類傳染病，城鎮(zhèn)應于六小時內，農村應于十二小時內通過網絡直報系統進行報告。該網絡直報系統的報告對象是全國范圍內的所有疾病預防控制中心。

同時，上述單位還應當在兩小時內向所在地的縣級人民政府衛(wèi)生行政部門（即縣（區(qū)）級衛(wèi)生健康局）報告。接到報告的縣（區(qū)）級衛(wèi)生健康局應當在兩小時內向本級人民政府、上級衛(wèi)健委與國家衛(wèi)健委進行報告。

各級人民政府實行逐級報告制度?？h（區(qū)）級人民政府在接到報告后，以兩小時為限向市級人民政府報告;市級人民政府接到報告后，以兩小時為限向省級人民政府報告;省級人民政府對符合特定情形的突發(fā)事件應當在一小時內向國家衛(wèi)健委報告。國家衛(wèi)健委認為該突發(fā)事件可能對社會造成重大影響的，應當立即向國務院報告。

2.傳染病疫情的通報義務

傳染病疫情的通報主體為各級人民政府的衛(wèi)生行政部門。我國傳染病疫情通報制度相對健全。

（1）國務院衛(wèi)生行政部門（即國家衛(wèi)健委）負有向國務院其他部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門通報全國傳染病疫情以及監(jiān)測、預警等相關信息的義務;

（2）縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門負有向本行政區(qū)域及毗鄰區(qū)域內的疾病預防控制機構和醫(yī)療機構通報傳染病疫情以及監(jiān)測、預警等相關信息的義務;

（3）縣級以上地方人民政府有關部門，已經發(fā)現或者發(fā)現可能引起突發(fā)事件的情形時，應當及時向同級人民政府衛(wèi)生行政部門通報;

（4）當未治愈的傳染病病人或疑似病人離開報告所在地時，接到報告的衛(wèi)生行政部門應當以最快的通訊方式向其到達地的衛(wèi)生行政部門通報疫情;

（5）國境口岸所在地的衛(wèi)生防疫機構與港口、機場、鐵路的衛(wèi)生防疫機構發(fā)現檢疫傳染病時，應當互相通報疫情。

3.傳染病疫情的公布義務

在我國，擁有傳染病疫情信息公布權力的機關僅限于國務院衛(wèi)生行政部門與省級人民政府的衛(wèi)生行政部門（簡稱“省級衛(wèi)健委”），其他任何單位與個人均無權對傳染病疫情的有關情況向社會公眾發(fā)布。

就一般性疫情而言，國家衛(wèi)健委定期公布全國傳染病疫情信息，省級衛(wèi)健委定期公布本行政區(qū)域內的傳染病疫情信息。當傳染病暴發(fā)、流行，足以構成突發(fā)事件時，僅有國家衛(wèi)健委有權向社會公眾發(fā)布信息，省級衛(wèi)健委在國家衛(wèi)健委的授權下可公布本行政區(qū)域內的突發(fā)事件信息。

國家衛(wèi)健委應當就突發(fā)事件和傳染病疫情的性質、原因、發(fā)生地及范圍、傷亡及涉及的人員范圍、采取的處理措施和控制情況、解除向社會公眾發(fā)布，省級衛(wèi)健委在獲得國家衛(wèi)健委的授權后，也有權就前述的內容進行公布。

三、我國傳染病信息披露制度的缺陷及溯因

我國在經歷2003年SARS疫情后，對傳染病信息披露制度進行了大刀闊斧的改革。但對于本次疫情，公眾就疫情的信息披露依舊不甚滿意，并普遍認為不健全的傳染病信息披露制度或多或少地影響了本次傳染病疫情的發(fā)展程度。

（一）我國傳染病信息披露制度的重大局限

考察我國傳染病信息披露制度后，筆者認為我國傳染病信息披露制度存在的缺陷影響了我國疫情信息無法順暢地流通，并一定程度上導致了疫情在短時間內迅速暴發(fā)與流行。

1.逐級報告制度導致疫情信息的延宕，致使上級行政機關在短時間內無法獲取第一手疫情信息，從而降低了行政效率。

本次新冠病毒肺炎具有傳染性高的顯著特點，國家衛(wèi)健委在無法及時知曉疫情信息的前提下，勢必錯過采取疫情防控的黃金時間。盡管傳染病防治法第三十三條規(guī)定收到報告的縣（區(qū)）級衛(wèi)生行政部門負有向上級衛(wèi)生行政部門和國務院衛(wèi)生行政部門報告的義務，但在該條款中規(guī)定有“甲類、乙類傳染病疫情報告或發(fā)現傳染病暴發(fā)、流行”的報告條件。所以在面臨新型的傳染病疫情時，縣（區(qū)）級衛(wèi)生行政部門在該疾病尚未開展流行病學調查，且尚未取得對該疾病的分析結果時，無法得出該傳染病已進入暴發(fā)、流行階段的結論，也就不負有向上級衛(wèi)健委報告的義務。

2.疾病預防控制機構是人民政府衛(wèi)生行政部門的直屬事業(yè)單位，雖然兩者之間存在被領導與領導的關系，但并未完全實現疫情信息的共享。

SARS疫情過后，中國疾病預防控制中心（簡稱“中疾控”）建立了網絡直報系統。該網絡直報系統不采取逐級報告模式，而采取信息共享模式。即只要縣（區(qū)）級疾病預防控制中心在網絡直報系統中報告有傳染病疫情信息，全國各級疾病預防控制中心均可立即獲得第一手傳染病資料。根據2003年中疾控出臺的《全國不明原因肺炎監(jiān)測實施方案（試行）》的規(guī)定，基層醫(yī)療機構在網絡直報傳染病病例后，還需開展縣級、地市級專家會診。經預警后，中疾控專家組才會赴傳染病報告地進行流行病學調查與病毒采樣，在同省級專家會診后，若認定疑似病例成立，方可進行國家級確認。這期間的確認過程需要耗費數日，如果在中疾控進行國家級確認后才向國家衛(wèi)健委報告，顯然已經貽誤了疫情防控時間。

3.國家衛(wèi)健委壟斷傳染病疫情的公布權力，地方人民政府及其衛(wèi)生行政部門無法及時有效地開展傳染病防控工作。

由于傳染病防治法明確規(guī)定僅國家衛(wèi)健委享有定期公布全國傳染病疫情信息的權力，而省級衛(wèi)健委只有在獲得國家衛(wèi)健委的授權時，才可以向本行政區(qū)域內的社會公眾發(fā)布疫情信息。所以在疫情初期，湖北省人民政府無權對湖北省境內的疫情向社會進行披露。如果湖北省衛(wèi)生行政部門享有疫情信息公布的權力，或許在疫情早期便可向公眾釋明疫情的嚴重性，便可大概率地減少傳染病病人或傳染病病原攜帶者的人口流動。2020年1月20日國家衛(wèi)健委下達2020年第1號公告后，全國各級人民政府及其衛(wèi)生行政部門才相繼成立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理指揮部，湖北省才陸續(xù)開始對疫區(qū)實行隔離，并采取停課、停業(yè)、停工、停市等緊急措施。

（二）造成我國傳染病信息披露制度缺陷的原因

高效的行政決策是衡量一個國家現代化水平的重要指標，也是管制型政府向服務型政府過渡的應有內涵。盡管我國傳染病信息披露制度在SARS疫情后取得了大幅的立法進步，但仍存在缺陷，從而導致了疫情初期時政府的束手無策。追溯原因，可分為以下兩點：

1.在中央與地方政府的關系上，我國實行單一制，中央政府集中了大量行政權力，地方政府在有限權力下無法就民生議題開展及時有效的行政決策。

我國在中央與地方政府權力分配的關系上，實行民主集中制。一方面，行政權力的集中化表現為行政機關采取行政首長負責制;另一方面，行政權力自地方向中央高度集中。因此傳染病防治法中，就傳染病病種的增減、大中城市的封鎖以及傳染病疫情的公布的權力，均規(guī)定由國務院或其衛(wèi)生行政部門享有。但由于傳染病疫情的預防與控制攸關公民的生活與健康，而中央政府在信息的獲取上必定相比地方政府存在滯后性，所以一味的將權力收由中央政府行使，將導致地方政府無法正常開展傳染病防治工作。雖然立法的出發(fā)點在于考慮到上述行政決策的作出將嚴重影響行政區(qū)域內公民的日常生活，所以將權力的行使主體限定為國家最高行政機關。但是考慮到傳染病的感染率、致殘致死率高的特點，中央政府應當就部分權力實行簡政放權、放管結合，以保證地方人民政府可以就疫點、疫區(qū)實行重大行政決策，從而爭取將傳染病疫情造成的損害控制在最小程度。

2.疾病預防控制機構與人民政府衛(wèi)生行政部門存在合作不暢、信息無法實現完全共享的情況。

中疾控創(chuàng)設的網絡直報系統已建立十五年，各級疾病預防控制機構與醫(yī)療衛(wèi)生機構利用該網絡直報系統進行報告及數據的利用與分析，也為衛(wèi)生行政部門的決策提供了及時的信息來源。但由于各省疾控中心與中疾控通常采取不同的技術和體系結構構建自身系統，使跨數據平臺共享與訪問成為困難。[1]在網絡直報系統資源重復建設的情況下，疾病預防控制機構便無法將傳染病疫情信息及時、準確地報告人民政府衛(wèi)生行政部門。加上我國傳染病疫情信息報告在政府內部實行逐級報告制度，使得二者在傳染病疫情信息的獲取上存在較大的時間差問題，各級人民政府衛(wèi)生行政部門無法快速地作出反應。

四、結語

新型冠狀病毒肺炎疫情的暴發(fā)與流行給我國傳染病防治體系給予了深刻的教訓，也讓我們得以重新思考傳染病信息披露制度中的立法不足。亡羊補牢，猶未遲也。在傳染病防治領域，賦予地方人民政府一定的自由行政裁量權，確保地方人民政府從速從嚴地進行傳染病預防與控制，可避免地方人民政府陷入巧婦難為無米之炊的困局。同時應加大中央政府對地方傳染病防治工作的監(jiān)督與管理，是破解疫情信息流通受阻的關鍵手段。

【注 釋】

[1] 張英杰，馬家奇，傅罡，王松旺，楊洋，李言飛.國家網絡直報系統屬地化數據交換與共享的設計與實現.[J].中國數據醫(yī)學.2013，8（2）：43

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作者簡介：莊安東（1994），男，回，福建省晉江市，在讀碩士，上海海事大學，民商法學。