南京市現(xiàn)行房地產(chǎn)調(diào)控政策反思及對(duì)策

張嘉鈺 劉楊 齊梓皓 邱建新

摘 要：為把國(guó)家“房住不炒”定位落到實(shí)處，南京市房地產(chǎn)調(diào)控政策不斷縮緊。本研究對(duì)現(xiàn)行調(diào)控政策進(jìn)行了分析，認(rèn)為其在短期內(nèi)成功抑制了房?jī)r(jià)、地價(jià)上漲速度，但離健康的房地產(chǎn)長(zhǎng)效調(diào)控機(jī)制仍然“任重而道遠(yuǎn)”。針對(duì)這種情況，政府可以一方面把握房地產(chǎn)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品定位，進(jìn)一步“精準(zhǔn)調(diào)控”，讓剛需群體有房可?。涣硪环矫娑喙荦R下，讓城市公共資源更均等、城市規(guī)劃更宜居，同時(shí)調(diào)動(dòng)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)潛力，積極推動(dòng)“特色小鎮(zhèn)”建設(shè)。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)；精準(zhǔn)調(diào)控；政策

南京市政府堅(jiān)持“房子是用來住的，不是用來炒的”的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控定位，為保障房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)健康發(fā)展，不斷完善現(xiàn)有的調(diào)控政策，通過擴(kuò)大住房供給，細(xì)化住房需求，加強(qiáng)監(jiān)管來對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控。調(diào)控政策主要是調(diào)整供給和需求，其中政府以限價(jià)來調(diào)整需求，短期內(nèi)成效顯著而長(zhǎng)期效果仍有待觀望。

一、現(xiàn)有政策分析

限購(gòu)政策作為政府調(diào)控的行政強(qiáng)制手段，本質(zhì)上是提升交易成本，抑制市場(chǎng)需求。在一定時(shí)期內(nèi)會(huì)產(chǎn)生積極影響。2016年9月限購(gòu)令以來，商品房住宅成交量大幅下降，2017年全年供銷低位平衡，需求量與供給量與去年相比下跌超五成。2017年二手房成交量亦大幅度下跌，僅為2016年六成。商品住宅用地方面，2017年供給530公頃，較去年比例增加，并積極引導(dǎo)市場(chǎng)對(duì)熱點(diǎn)區(qū)域的關(guān)注向周邊新興區(qū)域延伸。總的來說，房?jī)r(jià)已有一定程度的下跌，上漲步伐放緩；投資性需求暫時(shí)得到抑制，房產(chǎn)交易被控制在一個(gè)較合理的區(qū)間。

但實(shí)際上限購(gòu)政策也是一把“雙刃劍”，短期內(nèi)帶來良好效果的同時(shí)也隱藏著諸多弊端。重點(diǎn)體現(xiàn)在：一是在抑制投資需求的同時(shí)，也使眾多消費(fèi)者特別是外地戶籍者的購(gòu)房剛性需求短期無法得到滿足，難以在城市有“立錐之地”；二是限購(gòu)政策的實(shí)施總體上并未扭轉(zhuǎn)消費(fèi)者認(rèn)為未來房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格仍會(huì)上漲的心態(tài)，甚至“恐慌”情緒加劇。根據(jù)過去兩年的成交數(shù)據(jù)，南京2017年的新房供應(yīng)量明顯減少，同比減少2萬(wàn)套，出現(xiàn)了需求未減少的情況下，個(gè)別城區(qū)卻出現(xiàn)一房難求甚至無房可售，從而也導(dǎo)致了若放寬限購(gòu)政策則極有可能再次出現(xiàn)哄搶現(xiàn)象的隱患；三是對(duì)南京外圍的周邊地區(qū)產(chǎn)生了一定程度的沖擊。限購(gòu)之帶來的市場(chǎng)擠壓和溢出效益，使不少投資性的需求者轉(zhuǎn)向周邊的三四線房地產(chǎn)市場(chǎng)，給當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)上漲帶來助推因素，更不利于當(dāng)?shù)氐淖》縿傂枵?；四是現(xiàn)在稅收、信貸政策對(duì)房地產(chǎn)投機(jī)行為的抑制作用甚微，一方面投資性信貸政策與消費(fèi)性購(gòu)房信貸政策沒有明顯差異，另一面稅收政策上，沒有抑制房產(chǎn)投機(jī)所得稅和房產(chǎn)稅。

因此，長(zhǎng)遠(yuǎn)看來，這些調(diào)控政策實(shí)際上并沒有從制度層面抑制解決房地產(chǎn)市場(chǎng)的投機(jī)行為，無法從根本上解決房地產(chǎn)市場(chǎng)內(nèi)部的供需不平衡狀態(tài)，政府更應(yīng)該考慮如何抑制需求的同時(shí)滿足剛性需求，防止房?jī)r(jià)報(bào)復(fù)性上漲，緩解群眾對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的“恐慌”情緒，避免房地產(chǎn)市場(chǎng)形成“一抓就死，一放就亂”的局面。

二、政策反思

（一）精準(zhǔn)調(diào)控

精準(zhǔn)調(diào)控根據(jù)不同區(qū)域的不同需求，保障公租房的基本功能。

1.堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位。

目前的房地產(chǎn)市場(chǎng)過分強(qiáng)調(diào)投資功能，甚至把住房看作投機(jī)工具，像炒股票一樣“炒”房子，使中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)陷入扭曲、 混亂的局面。房地產(chǎn)野蠻生長(zhǎng)，投資住房成為快速致富的捷徑，住房成為少數(shù)人牟取暴利的工具，造成正常的住房供需關(guān)系扭曲，房地產(chǎn)業(yè)越來越偏離了居住的本質(zhì)屬性。

2.房地產(chǎn)市場(chǎng)分化，使“一城一策”調(diào)控成為常態(tài)。

現(xiàn)在的房地產(chǎn)市場(chǎng)形勢(shì)是：一線和重點(diǎn)二線城市庫(kù)存相對(duì)較低，房?jī)r(jià)快速上漲，而大多數(shù)三四線城市庫(kù)存充足，整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)狀況是“冰火兩重天”。全國(guó)樓市總庫(kù)存高達(dá)6.8億平方米，其70%待售面積在三四線城市。針對(duì)這種分化狀況，2018年房地產(chǎn)調(diào)控的一個(gè)很重要的特點(diǎn)，就是一改過去全國(guó)“一盤棋”、“一刀切”方式，順應(yīng)中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)分化態(tài)勢(shì)，突出強(qiáng)調(diào)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的分類調(diào)控，因城因地施策，實(shí)行“一城一策”調(diào)控。

3.立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，短期限購(gòu)與宏觀調(diào)控相結(jié)合。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，房地產(chǎn)商品時(shí)一種較為特殊的商品，其價(jià)格主要是由供求關(guān)系決定的，而成本往往不是決定性作用。而理性預(yù)期則通過影響房地產(chǎn)市場(chǎng)的供求，進(jìn)而影響房?jī)r(jià)。

政府通過直接的土地政策向房地產(chǎn)市場(chǎng)傳達(dá)的土地供應(yīng)信息往往具有時(shí)間滯后性，而通過向房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)傳導(dǎo)相關(guān)信息就藉由房地產(chǎn)行業(yè)自身的調(diào)節(jié)作用市場(chǎng)相應(yīng)的調(diào)控目標(biāo)。因而應(yīng)調(diào)整參與者的市場(chǎng)預(yù)期。比如，政府可通過征收房地產(chǎn)稅實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。房地產(chǎn)稅的開征，一方面可調(diào)整投資和投機(jī)性購(gòu)房者關(guān)于未來房地產(chǎn)收益的預(yù)期，特別是開征房屋增值稅將在很大程度上抑制當(dāng)前房?jī)r(jià)；另一方面，征收房地產(chǎn)增值稅在一定程度上也改變了開發(fā)商對(duì)未來房?jī)r(jià)的預(yù)期，從而可打擊開發(fā)商 “囤貨奇居” 的部分積極性，增加當(dāng)前供給，抑制房?jī)r(jià)。

增值稅在抑制房?jī)r(jià)上漲的同時(shí)，也會(huì)打擊房地產(chǎn)市場(chǎng)的活躍性，過度限價(jià)使得拿地成本和房屋售價(jià)成本不配套，降低開發(fā)商拿地動(dòng)力。因此，征收增值稅的強(qiáng)度應(yīng)控制在適當(dāng)范圍，在充分了解房地產(chǎn)市場(chǎng)投資和投機(jī)的平均溢價(jià)收益以及其他資產(chǎn)市場(chǎng)平均溢價(jià)收益的前提下，對(duì)前者的溢價(jià)收益高于后者的部分征收適當(dāng)?shù)脑鲋刀?，從而抑制過熱的房地產(chǎn)市場(chǎng)。

長(zhǎng)期來講，從“地方政府—房產(chǎn)商—投資（投機(jī)）者”利益兼容的基本格局來看，限購(gòu)政策的長(zhǎng)期效果不容樂觀。房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的根本出路在于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，通過加快制度變革和鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新來提升企業(yè)的利潤(rùn)空間，以此引導(dǎo)資金流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，緩解房地產(chǎn)市場(chǎng)投資（投機(jī)）需求壓力，促使房地產(chǎn)價(jià)格回歸合理區(qū)間。

（二）公共資源的均等化

由于區(qū)域發(fā)展不平衡，南京市區(qū)和郊區(qū)的人口密度和公共資源的分布很不均衡。市中心區(qū)人口密度過高，并非是最優(yōu)的生活、發(fā)展空間，但由于經(jīng)濟(jì)水平和公共服務(wù)的水平較高，吸引了大量的人口，尤其是高素質(zhì)人才。而郊區(qū)區(qū)域面積大，人口分布較為分散，公共服務(wù)水平較低。

集中與分散是城市的一體兩面，它貫穿于城市發(fā)展運(yùn)動(dòng)的全過程，并體現(xiàn)在不同尺度的城市空間結(jié)構(gòu)的演化當(dāng)中。如荷蘭的蘭斯塔德，英國(guó)的倫敦等，它們空間集中的方式、分散方式不同，但都表達(dá)出既不追求過分的分散，也不盲目的集中，而是嘗試將集中與分散作多方位的融合的結(jié)構(gòu)理念，呈現(xiàn)出分散化集中的特點(diǎn)。

分散化集中就是指城市空間結(jié)構(gòu)按經(jīng)濟(jì)原則、生態(tài)原則、文化原則加以組合，運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀，形成有機(jī)秩序并集聚在某一地域范圍，人與社會(huì)、白然、生態(tài)二位體的有機(jī)聯(lián)系的空間整合。這種空間集中是人口、經(jīng)濟(jì)、文化、資源、生態(tài)等有機(jī)聯(lián)系系統(tǒng)的空間表述，同時(shí)，這種分散化集中也是建立在生態(tài)、資源和諧基礎(chǔ)上的人類活動(dòng)與城市空間互為作用與影響的共進(jìn)關(guān)系。因而建議政府在郊區(qū)積極規(guī)劃新城，使居民合理聚集，以便于集中供給公共資源，提供服務(wù)，這樣人均享有的公共服務(wù)就會(huì)提升，而且隨著新城公共服務(wù)的提升，還可引導(dǎo)市中心區(qū)的人口向郊區(qū)新城轉(zhuǎn)移，反過來會(huì)降低市中心人口密度，這又提升了市中心存量公共資源的公共服務(wù)水平，從而逐步推進(jìn)基于人口密度的市郊區(qū)公共服務(wù)均等化。

（三）城市規(guī)劃

房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開城市規(guī)劃的安排。而城市規(guī)劃的安排，往往體現(xiàn)著執(zhí)政者對(duì)于城市目的的思考。究其根本，城市是為人居住所構(gòu)建的，更應(yīng)該注重”以人為本”的理念。在建筑群的組織中，特別是要把住房放到首要的位置，不斷改善的住區(qū)環(huán)境是城市社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。南京也不例外。

對(duì)南京市而言，隨著其建成區(qū)的面積由“十一五”時(shí)期的619平方公里，拓展到2017年的796平方公里，交通運(yùn)輸壓力也在進(jìn)一步加大。這是因?yàn)樾鲁歉背腔A(chǔ)配套設(shè)施還待完善，而主城區(qū)范圍教育、醫(yī)療資源仍過于集中，用僅占全市4.27%的面積，匯聚了全市54.13%的人口，令交通中的“潮汐”現(xiàn)象更加明顯。與此同時(shí)，南京市的機(jī)動(dòng)車保有量從2007年的31.1萬(wàn)輛，在十年間增長(zhǎng)近9倍，達(dá)到2017年的257萬(wàn)輛，而可預(yù)期的未來還將以10%左右的比例繼續(xù)增長(zhǎng)。機(jī)動(dòng)車的集中，在中心城區(qū)公交出行機(jī)動(dòng)化分擔(dān)率達(dá)到63.1%的情況下，仍使學(xué)校、醫(yī)院、綜合性商業(yè)區(qū)等熱門區(qū)域呈現(xiàn)全天常態(tài)化擁堵。隨著主城區(qū)房?jī)r(jià)的高歌猛進(jìn)，剛需人群買房變得更偏向于江北、江寧等新興地區(qū)。就近規(guī)劃產(chǎn)業(yè)園區(qū)吸引就業(yè)是一方面，更長(zhǎng)期的是，調(diào)整產(chǎn)業(yè)用地與住房用地的比例。如果沒有足量的土地供給，開放商也將難于“無米之炊”。根據(jù)《南京市2018年度國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃》顯示，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等劃撥用地1450公頃（含保障性住房用地350公頃），產(chǎn)業(yè)用地700公頃，經(jīng)營(yíng)性用地750公頃（其中商品住房用地為600公頃，租賃住房用地不低于30%，商辦用地150公頃）。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)容積率一般高于住宅區(qū)的情況下，謹(jǐn)慎的住房土地供給可能會(huì)進(jìn)一步提升剛需人群的購(gòu)房難度，難以在南京真正”安家落戶“。

吸取其他城市的規(guī)劃教訓(xùn)，南京可以更加重視江北、江寧等新興地區(qū)，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)、文化創(chuàng)意園區(qū)等周圍進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，并推動(dòng)此地區(qū)教育、醫(yī)療等資源的發(fā)展，以解決過長(zhǎng)通勤時(shí)間帶來的生活質(zhì)量下降問題，并真正做到”幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶“。

（四）建設(shè)“特色小鎮(zhèn)”

特色小鎮(zhèn)作為一種新興的產(chǎn)業(yè)空間組織形式，將產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)與人文內(nèi)涵相結(jié)合，可以有效提升城鎮(zhèn)核心競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展。自從2016年7月1日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部公布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》以來，江蘇計(jì)劃五年內(nèi)打造100個(gè)特色小鎮(zhèn)，南京三年要打造30個(gè)。2016年年底，南京正式明確22家首批市級(jí)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單。政府可以對(duì)南京優(yōu)美的山水資源善加利用，借鑒湯山、橫溪等地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，將特色小鎮(zhèn)作為一個(gè)蓄水池，以避免過度城市化、適當(dāng)郊區(qū)化，滿足人們安居樂業(yè)的需求。

（五）加快公租房建設(shè)步伐

根據(jù)2016年6月27日由南京市政府頒布的《關(guān)于加快推進(jìn)公租房貨幣化保障的實(shí)施意見》，近幾年南京市積極推進(jìn)公租房貨幣化，截至2018年4月底，南京市公租房貨幣化累計(jì)保障11.2萬(wàn)戶，累計(jì)發(fā)放補(bǔ)貼金額近9.3億元；正在發(fā)放租賃補(bǔ)貼戶數(shù)近6.2萬(wàn)戶，其中城市中低收入住房困難家庭0.2萬(wàn)戶，新就業(yè)高校畢業(yè)生和外來務(wù)工人員近6萬(wàn)戶（人）。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)陳政高表示，貨幣化安置提高了效率。動(dòng)遷群眾免除了周轉(zhuǎn)、過渡之苦；并且可以自由選擇。包括地地段的選擇、樓層的選擇，包括新房、舊房選擇，包括物業(yè)選擇。公租房的建設(shè)于滿足我國(guó)社會(huì)住房剛需。并且，公租房的建設(shè)是對(duì)當(dāng)前畸形的住房供應(yīng)體系的一個(gè)補(bǔ)充和完善。有了公租房，無法支付高昂房?jī)r(jià)的人會(huì)暫緩買房的計(jì)劃，這能逐步緩解樓市的熱度，使房?jī)r(jià)漸漸回歸合理的范疇。最后，公租房的建設(shè)能有效緩解我國(guó)城市住房供應(yīng)不足的問題。我國(guó)人口基數(shù)大，涌入城市工作生活的人越來越多，城市住房供應(yīng)是有限的，公租房的建設(shè)正好彌補(bǔ)了這一點(diǎn)。

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作者簡(jiǎn)介：

第一作者張嘉鈺，南京航空航天大學(xué)?1997年生人，陜西西安人，南京航空航天大學(xué)2015屆政治學(xué)與行政學(xué)本科在讀?

第二作者劉楊，南京航空航天大學(xué)?1997年生人，安徽安慶人，南京航空航天大學(xué)2015屆政治學(xué)與行政學(xué)本科在讀?

第三作者齊梓皓，南京航空航天大學(xué)?1995年生人，四川廣元人，南京航空航天大學(xué)2015屆政治學(xué)與行政學(xué)本科在讀?

邱建新，1963年生人，男，漢族，江蘇南通人，南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院副教授，研究方向文化社會(huì)學(xué)，應(yīng)用社會(huì)學(xué)副教授?