“最多跑一次”的積極成效及政務(wù)服務(wù)中的“信息孤島”研究

車芳圓

摘 要：“最多跑一次”是浙江“放管服”改革的“浙江樣本”。通過外置壓力形成倒逼機(jī)制，是浙江改革的又一塊“金字招牌”。將原來各自為政、獨(dú)立的政府服務(wù)資源整合起來，優(yōu)化服務(wù)。將政府效能迅速提升，改革的極限值作為承諾，以群眾的獲得感作為評判標(biāo)準(zhǔn)，用政府信譽(yù)作為抵押，推動政府職能轉(zhuǎn)變。此次改革在浙江省已經(jīng)取得令人矚目的成效，形成巨大的示范性和引導(dǎo)性效應(yīng)，央視在全國推廣浙江先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。本文通過調(diào)研，結(jié)合“浙江經(jīng)驗(yàn)”以河南省的改革成效為例，針對存在的信息孤島、部門間協(xié)同不夠、審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)不一等問題進(jìn)行分析研究，以其為各地政府工作提供借鑒，更好的為群眾服務(wù)，避免因重復(fù)摸索而走彎路。具有理論價值和實(shí)踐意義。

關(guān)鍵詞：“最多跑一次” 政府改革 “放管服” 職能轉(zhuǎn)變 信息壁壘

一 引言

“放管服”是“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的簡稱。浙江省在推進(jìn)“放管服”改革過程中時任省長車俊于2016年底首提、2017年主推的讓群眾和企業(yè)到政府辦事“最多跑一次”改革的要求，全面深化“放管服”改革力度，倒逼簡政放權(quán)[1]。所謂“最多跑一次”，是指群眾和企業(yè)到政府辦理一件事，在申請材料齊全、符合法定受理?xiàng)l件時從受理申請到形成辦事結(jié)果全過程只需一次上門甚至零上門[2，3]。其核心要義是深入推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，以問題為導(dǎo)向的綜合性改革，推進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變[4]。充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)信息技術(shù)的優(yōu)勢，利用終端人機(jī)交換設(shè)備采集個人、企業(yè)和社會等信息并上傳到云端，然后由計算機(jī)分類處理，再進(jìn)行智能化或人工處理。從而實(shí)現(xiàn)讓數(shù)據(jù)多跑路而群眾少跑路或不跑路的服務(wù)功能。因此“數(shù)據(jù)多跑路”是實(shí)現(xiàn)“群眾少跑路”的關(guān)鍵。服務(wù)窗口集成，特別是“一窗受理、集成服務(wù)”模式的推行，實(shí)現(xiàn)了“前臺綜合受理、后臺分類辦理、統(tǒng)一窗口出件”的政府服務(wù)新模式。將群眾的“一件事”落實(shí)為政府服務(wù)的“一次結(jié)”，讓“干部跑、數(shù)據(jù)跑”代替“群眾跑”，變“反復(fù)跑、多頭跑”為“最多跑一次”，將瑣碎的事情留給干部，把便利留給廣大人民群眾，干部用辛苦勞累得來的定是人民滿意的幸福指數(shù)，在改革中讓人民群眾得到更大的獲得感，減少了沒必要的環(huán)節(jié)， 以前各部門各自為政、標(biāo)準(zhǔn)不一，現(xiàn)今簡化為綜合辦事大廳的“一個窗口”。

從2014年9月李克強(qiáng)總理首次提出“責(zé)任清單”概念到“放管服”改革均是政府自身組織的倒逼模式，是政府自上而下實(shí)施的內(nèi)部自覺行動，是一次積極的行政管理體制的自我變革[5]。改革的意義并不僅限于此，也是政府部門權(quán)力和責(zé)任邊界的再界定，應(yīng)該先明確部門責(zé)任，再進(jìn)行授權(quán)，形成問責(zé)機(jī)制和權(quán)力制衡機(jī)制，真正做到科學(xué)確權(quán)、科學(xué)授權(quán)和科學(xué)治權(quán)[6]。

二 “最多跑一次”改革在浙江有關(guān)政府部門的積極成效

“最多跑一次”改革，是政府“放管服”改革的浙江探索、浙江實(shí)踐，為了定量反映“最多跑一次”改革成效和群眾評價，國家統(tǒng)計局對1069位辦事群眾進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查地點(diǎn)涵蓋區(qū)市以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合辦事大廳。

1、各地方政府部門落實(shí)改革，各具特色

湖州市部分審批項(xiàng)目已推出網(wǎng)上辦理、快遞郵寄。用“數(shù)據(jù)跑”和“物流跑”代替了群眾和企業(yè)跑，并逐步提高“零”上門服務(wù)比例。在不動產(chǎn)交易登記方面，嘉興市實(shí)現(xiàn)了國土、住建、地稅三部門業(yè)務(wù)辦理數(shù)據(jù)共享，不同部門間的信息孤島被連通。寧波市整合了“寧波公共服務(wù)”微信平臺，可按部門、服務(wù)行業(yè)、服務(wù)方式等進(jìn)行分類查詢和辦理。麗水市將35條熱線全部整合入“12345政務(wù)服務(wù)熱線”，實(shí)現(xiàn)一個號碼對外、一個口子受理，與110社會應(yīng)急聯(lián)動平臺實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通。金華市針對近期業(yè)務(wù)量大的不動產(chǎn)交易登記，推行了午間值班、政務(wù)夜市制、“365制”、網(wǎng)上預(yù)約制、領(lǐng)導(dǎo)輪崗制等服務(wù)。衢州市采取各種措施，大力培養(yǎng)全能型專業(yè)人才，對綜合受理窗口工作人員進(jìn)行多部門、多專業(yè)、多領(lǐng)域及復(fù)雜業(yè)務(wù)辦理的技能培訓(xùn)。

2、群眾評價

調(diào)研資料表明群眾在政府機(jī)構(gòu)辦事成功率達(dá)76.5%，見圖1。大多數(shù)群眾對改革有較高的評價，認(rèn)為改革成效顯著，見圖2。群眾到綜合辦事大廳從取號到辦完事平均所需時間僅為45.3分鐘，具體分布見圖3。與改革前相對比，在過去一年中到政府服務(wù)機(jī)構(gòu)辦過事的78%的群眾認(rèn)為辦事比以前有較大的提升，感受較為明顯，見圖4。從調(diào)研結(jié)果來看，改革工作取得了階段性成效。改革重點(diǎn)有效突破、成果逐步顯現(xiàn)，圍繞“最多跑一次”改革總體目標(biāo)和要求，找痛點(diǎn)、通堵點(diǎn)、破難點(diǎn)，重點(diǎn)領(lǐng)域改革按照時間節(jié)點(diǎn)有效展開，群眾認(rèn)為改革抓的準(zhǔn)、抓得好，獲得感和滿意度明顯增強(qiáng)，見圖5。

3 “最多跑一次”改革尚未破題

“最多跑一次”改革并非一朝一夕可以解決完善的。這是一個系統(tǒng)性、綜合性的制度改革，其涉及到多方面、寬領(lǐng)域、不同部門的協(xié)調(diào)，其復(fù)雜繁瑣性可想而知，改革推進(jìn)雖取得一定成效，但仍是一個任重道遠(yuǎn)的課題。國家統(tǒng)計局專題調(diào)研組總結(jié)出群眾在政府服務(wù)機(jī)構(gòu)辦理業(yè)務(wù)所遇到的困難和問題，見圖6。

三 “最多跑一次”改革的“河南標(biāo)準(zhǔn)”

近年來，河南各地大力推進(jìn)“營商環(huán)境建設(shè)”和“放管服”改革，河南省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局牽頭制定《政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”前提下“最多跑一次”工作規(guī)范》是從需求方的視角制定的政策目標(biāo)，這份“河南標(biāo)準(zhǔn)”為全省各地各部門推進(jìn)審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化提供了統(tǒng)一標(biāo)遵循，對“最多跑一次”的術(shù)語和定義、事項(xiàng)范圍、總體要求、制度建設(shè)、網(wǎng)上服務(wù)、現(xiàn)場服務(wù)、咨詢與投訴、監(jiān)督管理與評價改進(jìn)等11個方面的內(nèi)容做出明確界定，在“一網(wǎng)通辦”前提下以實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”為目標(biāo)，全面推行“一窗辦、一網(wǎng)辦、簡化辦、馬上辦”改革，切實(shí)解決群眾反應(yīng)強(qiáng)烈的辦事難、辦事慢、辦事繁等問題，著力增強(qiáng)人民群眾獲得感。

2018年3月30日，省國稅局、省地稅局聯(lián)合召開第27個稅收宣傳月啟動儀式暨新聞通報會，并向社會公布了辦稅事項(xiàng)“最多跑一次”清單，清單中共有報告類、發(fā)票類、申報類、備案類、證明類5大類130個事項(xiàng)涉及260項(xiàng)具體業(yè)務(wù)，清單明細(xì)以通過官方網(wǎng)站、官方微信、各辦稅服務(wù)廳等渠道向納稅人和社會公眾公開。對《清單》所列辦稅事項(xiàng)，全省稅務(wù)系統(tǒng)應(yīng)全面實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”，全省各級稅務(wù)機(jī)關(guān)可通過推行網(wǎng)上報辦稅、郵寄配送、上門辦稅等服務(wù)，讓納稅人實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”。

四 存在“信息孤島”的格局—改革仍然在路上

在“最多跑一次”改革中，“數(shù)據(jù)多跑路”是“群眾少跑路”的關(guān)鍵，而在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)存在于政務(wù)部門的“信息孤島”現(xiàn)象已經(jīng)阻礙了改革的推進(jìn)進(jìn)程。而政府服務(wù)中的信息共享有利于區(qū)級政府由“管制”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)化[7]。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，政府部門擁有著約80%的社會信息資源，但是不同層級、不同地域、不同單位，特別是基層政府對于信息數(shù)據(jù)的交換共享比例和利用效率較低[7]，呈現(xiàn)明顯的“部門化”格局。“信息孤島”的實(shí)質(zhì)既不是技術(shù)問題，也不是權(quán)限問題，而是跨部門協(xié)調(diào)辦理產(chǎn)生的管理問題[8]。一個審批部門大多都有自己的垂直審批系統(tǒng)，但在涉及多部門協(xié)調(diào)審批事項(xiàng)辦理過程中存在著部門間互為前置條件的情況，一部門要在其他部門出具意見或證明之后才能開始審批流程，而部門間推諉扯皮、“踢皮球”，對聯(lián)辦業(yè)務(wù)不主動協(xié)商、未進(jìn)行協(xié)同優(yōu)化，導(dǎo)致審批工作擱置，讓辦事業(yè)主跑多頭跑多次，給企業(yè)和群眾帶來諸多不便。數(shù)據(jù)信息在部門間橫向流轉(zhuǎn)存在較大的阻力，部門間的數(shù)據(jù)未完全實(shí)現(xiàn)共享，前端審批時的資料往往后端無法獲取和認(rèn)可，需重復(fù)提交材料、“二次錄入”情況普遍存在，使并聯(lián)審批無法高效運(yùn)行。

通過調(diào)研分析得出造成“信息孤島”的原因主要有一下幾個方面：

1 早期電子信息技術(shù)不發(fā)達(dá)時期政府部門形成的信息資源在網(wǎng)絡(luò)完善之后沒有實(shí)現(xiàn)較好的信息網(wǎng)上整合，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理。如：民政部門、社保部門、交警部門的車輛違章處理等。

2 政府部門在日常管理與服務(wù)中獲取或者自主開發(fā)的信息資源往往是部門心血的凝結(jié)，出于部門利益的考慮而不愿共享[1]。

3 在政府部門日常管理中由于自身的需要，信息系統(tǒng)往往自成體系，掌握的信息資源處于割裂狀態(tài)，數(shù)據(jù)流動困難，難以共享。

4 涉及到信息資源的保密性、國家安全、個人隱私等，信息資源不宜共享，如：銀行系統(tǒng)、公安系統(tǒng)等。需要有技術(shù)手段和法律法規(guī)來進(jìn)行約束。

5 政府服務(wù)窗口工作人員不夠?qū)I(yè)，對辦理部門間互通業(yè)務(wù)時，咨詢答復(fù)難以“一口清”，難以做到所需材料一次性告知，使群眾對相關(guān)信息掌握不及時，造成“空跑、多跑”。

五 “最多跑一次”改革對策建議

“最多跑一次”的“浙江模式”開始在全國更大的范圍推廣，已逐步擴(kuò)散到河南、山東、湖北、山西、云南、福建等二十多個省份。各地通過相互借鑒、相互學(xué)習(xí)、不斷推陳出新，改革的三個關(guān)鍵詞：“一次性告知、一窗受理、一網(wǎng)通辦”都是從群眾的角度制定的政策目標(biāo)。在此理念下，政府通過為群眾提供服務(wù)而不是依靠權(quán)力管制來維護(hù)執(zhí)政地位[9]。

一是科學(xué)界定“最多跑一次”改革的內(nèi)涵，制定清單，防止改革所承載的期望值過高，誤導(dǎo)群眾以為所有政府服務(wù)事項(xiàng)或在任何情況下都能實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”。前提條件是只有在申請材料齊全、符合法定受理?xiàng)l件時才能夠“最多跑一次”甚至“零上門”。“最多跑一次”改革目的是讓政府為人民服務(wù)的效能最優(yōu)化，所以也不能機(jī)械的理解為“一次”，避免片面糾纏次數(shù)[10]。

二是在審批申請過程中“減少材料提供”。取消無法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)范依據(jù)的材料。同時，政府部門需要對所需材料做出清單，對于可有可無的形式性材料與證明，統(tǒng)一論證是否還需提交。對于前一審批環(huán)節(jié)已經(jīng)提交和能夠通過網(wǎng)絡(luò)共享的材料，不要求重復(fù)提交。

三是對工作人員建立績效考核制度，實(shí)時督導(dǎo)、明察暗訪，增加其工作積極性，對于相互推諉問題建立責(zé)任追究機(jī)制，完善和暢通投訴渠道。

浙江省“最多跑一次”改革通過推進(jìn)和完善“一張網(wǎng)”，升級并聯(lián)審批，達(dá)到“一窗受理，集成服務(wù)”的新型結(jié)構(gòu)與流程重組。努力破解改革中的難題解決原先存在的各自為政、信息封鎖、職能交叉、相互推諉等問題，政府部門數(shù)據(jù)保持互聯(lián)、互通、共享狀態(tài)，敞開胸懷、擁抱改革。為各地提供借鑒，更好的為群眾服務(wù)。

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作者簡介：車芳園，女（1996.11-），河南省三門峽市盧氏縣人，河南科技學(xué)院新科學(xué)院，本科，研究方向：行政管理

Abstract： “Running at most once”is the “Zhejiang sample” of the “delegating-regulation-service” reform in Zhejiang. The formation of an anti-driving mechanism through external pressure is another "golden signboard" in Zhejiang reform. Integrating the government services resources that were originally independent to optimize services. To promote the transformation of government functions， the upgraded effectiveness of government and limited value of reform will be used as a commitment， the sense of gain of the masses will be used as a criterion for judgment， and the government's reputation will be used as a collateral. The reform has achieved remarkable results in Zhejiang Province， forming a huge demonstration and guiding effect， and the advanced experience is promoted by CCTV in the country. Combined with the “Zhejiang experience”， this paper takes the reform effect of Henan Province as an example to analyzes and studies the existing problems of information island， insufficient inter-departmental coordination， different standards of examination and approval items， which provides theoretical values and practical significances for local governments to better serve the masses and avoid detours in reform.

Key words： running at most once； reform of government； delegating-regulation-service； functional transformation； information barrier