我國農(nóng)村垃圾污染防治法律對策研究

趙一丁

摘 要：改革數(shù)十載，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展日新月異。然而，農(nóng)村垃圾帶來的環(huán)境污染問題隨之突顯。垃圾是人類生產(chǎn)生活的必然產(chǎn)物，管理不善才造成環(huán)境污染。關(guān)于農(nóng)村垃圾污染，存在立法不完善、管理措施不力等問題。完善農(nóng)村垃圾污染防治立法、構(gòu)建農(nóng)村環(huán)保體系、加大監(jiān)管力度，重視農(nóng)村垃圾的再利用、資源化、減量化，對于生態(tài)文明建設和可持續(xù)發(fā)展有重大意義。本文對此提出一些個人觀點，以求拋磚引玉。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村垃 污染物 資源化 再利用 減量化 立法完善

Abstract：It has several years since China started reform. The rural economy develops faster and faster. Rural residents or urban residents have a great increase in income， but nothing is perfect. The problem of rural garbage is serious. The inevitable product of life is garbage which cause environmental pollution with poor management. There are many problems in rural pollution that are the imperfect of the legislative system， the poor ability of regulation. It has great practical value and theoretical significance for ecological civilization and sustainable development to improve the rural garbage legislation system， perfect the supervision of rural garbage and make a point of recycle、reclamation、reduction. This text is just my personal opinion for throw away a sprat to catch a whale.

Keywords： Rural garbage， Contaminant， Resource recovery， Decrement，Legislative perfection，

1.農(nóng)村垃圾的含義和分類

關(guān)于何謂農(nóng)村垃圾，金明奎、朱明的定義比較權(quán)威，指農(nóng)村居民在生活生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的綜合廢棄物，它不僅包括家畜糞便、廚余等有機物，也包括衛(wèi)生紙、玻璃、塑料、橡膠、金屬等廢品，還包括農(nóng)藥容器、燈泡、電池等有毒有害物。

首先，農(nóng)村垃圾是指農(nóng)村地區(qū)所產(chǎn)生的垃圾，農(nóng)村是地域概念，而非行為主體概念，將農(nóng)村垃圾產(chǎn)生的主體確定為農(nóng)村居民，既不夠全面，亦有歧視之嫌；其次，綜合廢棄物的說法，不能準確定義垃圾的物理屬性，將農(nóng)村垃圾的形態(tài)確定為綜合廢棄物，難于精確把握；再次，廣義的垃圾也包括廢水、污水，而廢水、污水屬于水污染防治的范疇，從環(huán)境治理技術(shù)的角度出發(fā)，廢水、污水不列入農(nóng)村垃圾范圍；然后，從城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的垃圾，其本質(zhì)屬于城市垃圾污染防治的范疇，或農(nóng)村環(huán)境保護的范疇，不屬于農(nóng)村垃圾；最后，農(nóng)村地區(qū)的工礦企業(yè)生產(chǎn)所產(chǎn)生的垃圾，屬于工業(yè)垃圾污染防治的范疇。鑒于此，筆者在金明奎、朱明所給出的定義基礎(chǔ)上，將農(nóng)村垃圾定義為：在農(nóng)村區(qū)域，人們在日常生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的固體及粘滯流體廢棄物，包括家畜糞便、廚余等有機物，也包括衛(wèi)生紙、玻璃、塑料、橡膠、金屬等廢品，還包括農(nóng)藥容器、燈泡、電池等有毒有害物。

為便于論述，尋求有效的垃圾污染防治方法，建立適當?shù)霓r(nóng)村垃圾管理法律制度，本文根據(jù)垃圾的產(chǎn)生方式將農(nóng)村垃圾分類為：日常生活廢棄物、農(nóng)業(yè)技術(shù)廢棄物、經(jīng)濟作物廢棄物、養(yǎng)殖廢棄物；根據(jù)垃圾污染環(huán)境的不同方式，將農(nóng)村垃圾污染物分類為：無形污染物和有形污染物，其中無形污染物指毒害性污染物，有形污染物指影響環(huán)境整潔優(yōu)美或人畜肢體安全的污染物。

2.農(nóng)村垃圾的產(chǎn)生和主要污染現(xiàn)狀

2.1日常生活廢棄物污染

農(nóng)村習慣用旱廁，旱廁本是為改善人居環(huán)境而產(chǎn)生?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)使化肥替代了傳統(tǒng)的糞肥，減少了糞肥的循環(huán)利用，糞便積累，長期未進行有效處理，則可能污染大氣、土壤和水環(huán)境，進而危害人們身心健康。

農(nóng)村普遍缺乏垃圾設施，農(nóng)村居民對廚余廢棄物和其他日常生活廢棄物較常見的處理方式是：房前挖坑，丟棄堆積，惡臭難聞。大雨之后，形成陷阱，影響人身安全。

2.2 農(nóng)業(yè)技術(shù)廢棄物污染

農(nóng)業(yè)技術(shù)廢棄物最常見的是塑料。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)用塑料薄膜使用量占塑料生產(chǎn)總量的百分之四十五[1]。大棚技術(shù)、薄膜技術(shù)、溫室栽培技術(shù)的廣泛應用，在提高作物產(chǎn)量的同時，也給生態(tài)環(huán)境造成負面影響。塑料薄膜的主要成分是聚乙烯。聚乙烯耐腐蝕性強，自然降解需要數(shù)百萬年，可降低土壤中水的流動和滲透，使土壤含水量降低，影響植物生長發(fā)育。此外，塑料薄膜丟棄或者焚毀，造成白色污染和大氣污染。

2.3經(jīng)濟作物廢棄物污染

小麥、水稻、玉米等是我國主要農(nóng)作物。對于秸稈，農(nóng)村地區(qū)常采用最古老的處理方式：露天焚燒或四處堆棄。據(jù)統(tǒng)計，全國每年秸稈的總量中有近五分之二未得到合理處置或者循環(huán)利用[2]。秸稈焚燒，產(chǎn)生大量的二氧化硫和粉塵顆粒物，直接影響空氣質(zhì)量，形成塵降。

2.4養(yǎng)殖廢棄物污染

農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖規(guī)?；岣呓?jīng)濟效益的同時也帶來巨量的畜禽糞便。大量糞便被直接排入水體或露天堆放，污染水體和空氣。

以上農(nóng)村垃圾污染物，均可以有形或無形的方式污染環(huán)境。

3.農(nóng)村垃圾污染的特征

3.1家庭污染損害輕微化

在農(nóng)村生產(chǎn)生活的居民，大多仍從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，一般情況下，單個家庭產(chǎn)生的垃圾對環(huán)境所造成的污染有限，這是輕視農(nóng)村垃圾污染防治的根本原因。

3.2整體污染損害嚴重化

截止2009年底，我國農(nóng)村土地面積占全國總量的94.7%，人口占53.4%。農(nóng)村地域廣闊，鄉(xiāng)村坐落分散，居民常常將垃圾隨意棄置于房前屋后，甚至自然水體。垃圾污染地域廣，以住房周圍為點，以村落為片，以廣大農(nóng)村地區(qū)為面，點、片、面結(jié)合，總量污染嚴重。

3.3再利用低效化

據(jù)統(tǒng)計，一噸廢塑料可以回煉六百斤柴油，一噸易拉罐熔化后能結(jié)成一噸鋁塊[3]。垃圾循環(huán)利用，可變廢為寶。但農(nóng)村環(huán)保經(jīng)費有限，垃圾分類基本設施缺乏，居民環(huán)保意識不足，導致農(nóng)村垃圾再利用率低。以秸稈為例，因缺乏相應的技術(shù)和設備加以利用，每年約數(shù)億噸秸稈的三分之二以上被廢棄。按一千克秸稈產(chǎn)生一千瓦的熱量計算，每年浪費約四點六二億千瓦時的電能[4]。

3.4污染種類集中化

農(nóng)村垃圾總量雖大，但因農(nóng)村居民生產(chǎn)生活方式相對簡單傳統(tǒng)，與城市相比，農(nóng)村垃圾種類也相對簡單集中，因此，為農(nóng)村垃圾處理和污染防治提供了較強的可操作性。

4.造成農(nóng)村垃圾污染的原因

造成農(nóng)村垃圾污染的原因存在主、客觀方面的因素。首先，缺乏促進地方政府投入的強制性規(guī)定，經(jīng)費投入不足，相關(guān)基礎(chǔ)設施基本長期處于空白狀態(tài)；其次，制度落實不力，零星的農(nóng)村垃圾污染防治規(guī)定未得到有效落實。

由于垃圾利用方式和污染方式的不同，垃圾分類，勢在必行。目前，即使在城鎮(zhèn)，垃圾分類也仍處于宣傳推廣階段，實踐方面更是差強人意。城市尚且如此，更遑論農(nóng)村。農(nóng)村生活垃圾的收集以混合收集為主，大多采用垃圾坑、垃圾箱、化糞池等基本設施。農(nóng)村垃圾運輸?shù)臋C械化程度低，封閉性差。大多農(nóng)村采用平板車或者三輪車，垃圾在清運過程中容易散落，加劇農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染。農(nóng)村垃圾處理從業(yè)人員少，薪水明顯低于城市環(huán)保人員，直接影響農(nóng)村環(huán)保工作者的熱情，加劇了農(nóng)村臟亂差局面。從前，農(nóng)村生活垃圾主要是果皮紙屑、殘羹剩菜、煤渣碳灰、人畜糞便等易分解的有機物，以大自然自凈為主。隨著農(nóng)村居民生產(chǎn)生活方式的改變，現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)品的廣泛使用，農(nóng)村垃圾中有毒有害物質(zhì)增多。垃圾處理方式未能與時俱進，仍以填埋、焚燒、堆肥為主。

“天下之事，易于立法，而難于法之必行”。法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施[5]。農(nóng)村垃圾監(jiān)管部門的責任不明確，基層政府對農(nóng)村垃圾的管理常常處于放任狀態(tài)，進一步弱化了農(nóng)村垃圾的管理。

5.我國農(nóng)村垃圾污染防治立法現(xiàn)狀及存在的主要問題

5.1《環(huán)境保護法》的相關(guān)規(guī)定

該法第二條將農(nóng)村納入保護和改善生態(tài)環(huán)境的范圍。該法第三條規(guī)定了“保護優(yōu)先，預防為主，綜合治理”、“公眾參與”、“損害擔責”原則。但沒有明確垃圾污染治理的責任主體，實踐中對于農(nóng)村垃圾的綜合治理、公眾參與、損害擔責原則的落實，常常流于紙面，缺乏具體措施。

5.2單行法的相關(guān)規(guī)定

《固體廢物污染環(huán)境防治法》第五條規(guī)定了“誰污染誰防治”的原則，同時，該法第四十九條規(guī)定，“農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法由地方性法規(guī)規(guī)定?！睂嶋H上，目前各地關(guān)于農(nóng)村生活垃圾污染防治的具體辦法普遍缺失。并且，農(nóng)村固廢污染的損害后果一般由集體行為造成，大多數(shù)農(nóng)村家庭固廢污染的程度比較輕微，故，關(guān)于誰污染者誰防治的規(guī)定，難以操作。

《水污染防治法》第五十二條規(guī)定，“國家支持農(nóng)村污水、垃圾處理設施的建設，推進農(nóng)村污水、垃圾集中處理”，“地方各級人民政府應當統(tǒng)籌規(guī)劃建設農(nóng)村污水、垃圾處理設施，并保障其正常運行?！痹摲ㄖ卦诜乐纬擎?zhèn)、企事業(yè)單位、現(xiàn)代工業(yè)企業(yè)、船舶運輸業(yè)等對水體的污染。就水污染而言，該法僅對養(yǎng)殖廢棄物進行了原則性規(guī)定，對其他農(nóng)村垃圾的規(guī)定仍是空白。此外，實踐中，地方各級人民政府明顯統(tǒng)籌不足，對于農(nóng)村“垃圾集中處理”的規(guī)定，執(zhí)行力度甚至低于地方政策。

《大氣污染防治法》對養(yǎng)殖廢棄物的污染防治有原則性的規(guī)定，對秸稈的再生利用及各級地方政府責任有相應規(guī)定。但對于秸稈焚燒僅禁止于“人口集中地區(qū)”，法律規(guī)定聊勝于無；對于未落實秸稈再生利用責任的主體，無任何處罰措施，無法約束地方政府不作為。

《循環(huán)經(jīng)濟促進法》旨在促進廢物的再利用、資源化、減量化，該法主要是一部“鼓勵”性的法律，其作用相當于一套長期指導方針，對于農(nóng)村垃圾污染防治而言，并無實際上的法律約束力。

5.3其他行政法規(guī)、部門規(guī)章的相關(guān)規(guī)定

國務院頒布的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》規(guī)定了畜禽養(yǎng)殖環(huán)境污染防治的責任主體、監(jiān)督主體、防治體制以及法律責任，但僅限于養(yǎng)殖廢棄物的污染防治。環(huán)?？偩殖雠_的《生活垃圾填埋場污染控制標準》為生活垃圾的科學化填埋提供了詳細標準，但科學化的填埋措施并未在農(nóng)村地區(qū)普遍推廣，缺乏實施基礎(chǔ)。

總體來說，法律層面上，我國農(nóng)村環(huán)境保護法律體系雖初具雛形，但沒有專門針對農(nóng)村垃圾污染防治的法律法規(guī)。相關(guān)立法粗糙，過于零散，內(nèi)容原則化，可實施性差，導致實踐層面上，地方政府動力不足，居民保護環(huán)境意識不足。

6. 解決我國農(nóng)村垃圾污染防治問題的法律對策

6.1確立先進的立法指導思想

斯賓塞.約翰遜說“唯一不變的是變本身”，立法思想不是永恒不變的。德國采用循環(huán)經(jīng)濟立法理念，生產(chǎn)行業(yè)的垃圾利用率達到百分之五十，垃圾再利用行業(yè)每年創(chuàng)利頗豐[6]。埃及立法采用前衛(wèi)的3R（再利用、資源化、減量化）理念，垃圾從產(chǎn)生、收集到處置利用，都取得了良好效果。日本對城鄉(xiāng)垃圾的防治同等看重，關(guān)于環(huán)境保護的立法體系比較健全[7]。對于環(huán)境保護，我國立法過程中一直存在“重城市，輕農(nóng)村”、“末端治理”思維，阻礙了農(nóng)村垃圾污染的防治。我們應立足國情，樹立城鄉(xiāng)一體化、循環(huán)經(jīng)濟的立法理念。

6.2制定并完善農(nóng)村垃圾污染防治的法律法規(guī)

6.2.1制定《農(nóng)村環(huán)境污染防治法》

我國應制定一部《農(nóng)村環(huán)境污染防治法》。內(nèi)容包括農(nóng)村垃圾的范圍和分類標準，農(nóng)村垃圾的分類、收集、運輸制度，日常生活廢棄物、養(yǎng)殖廢棄物、農(nóng)業(yè)科技廢棄物、經(jīng)濟作物廢棄物的循環(huán)利用和處理制度，農(nóng)村垃圾管理從業(yè)人員的設置和保障制度，行政主管機關(guān)的職能和責任，對居民的監(jiān)督、鼓勵措施，違法責任等。

6.2.2制定農(nóng)村垃圾污染防治的配套法規(guī)

應制定統(tǒng)一的行政法規(guī)，如《生活垃圾污染防治條例》、《生活垃圾再利用條例》、《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物資源化條例》、《養(yǎng)殖廢棄物資源化條例》等。根據(jù)各類垃圾的不同特性，分門別類制定相關(guān)的再利用、資源化、減量化制度和辦法。

6.2.3 完善相關(guān)地方性法規(guī)

根據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》第四十九條，各省可在法律和行政法規(guī)基礎(chǔ)上因地制宜，制定配套的地方性法規(guī)。例如，《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》第二十七條規(guī)定，不具備集中處置條件的偏遠山區(qū)、海島的農(nóng)村，經(jīng)縣級環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門同意，可以就地無害化處理生活垃圾。

6.3加強制度落實的力度

基層政府方面，落實基層政府的環(huán)保責任。一方面，加大監(jiān)管力度，完善政績考核機制，將農(nóng)村垃圾污染防治納入行政責任量化指標。另一方面，重視政府環(huán)境問責機制，整治基層政府不作為。

村民自治方面，落實村委會的監(jiān)管責任。本文建議，村委會在自治組織的基礎(chǔ)上，按住宅區(qū)域?qū)⒋迕窬幊森h(huán)保小組，分組分片進行垃圾污染防治。

環(huán)境保護行政主管部門應對廢棄物再利用進行統(tǒng)一監(jiān)督管理。目前，我國環(huán)境保護行政主管部門實際上只對污染防治進行監(jiān)管，對于廢棄物再利用的監(jiān)管由其他部門分別負責。堅持一個“統(tǒng)管”，確立環(huán)境保護行政主管機關(guān)的統(tǒng)管地位，有助于環(huán)保事業(yè)的“規(guī)劃”和“協(xié)調(diào)”。

農(nóng)村垃圾污染防治關(guān)系到農(nóng)村生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展，需要我們滿懷綠水青山的憧憬，需要我們水滴石穿的毅力，更需要國家機關(guān)依法治國的法治精神。僅以淺見，以蚓投魚，綠水青山話桑麻來日可期矣！

參考文獻

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