論我國(guó)行政問責(zé)制的法律缺失及其重構(gòu)

陳毅恒

摘 要：行政問責(zé)制度對(duì)于我國(guó)加強(qiáng)政府職能部門工作考核體系的構(gòu)建意義重大。然而，問責(zé)制度并不具備國(guó)家法律的權(quán)威地位和執(zhí)行力度。在問責(zé)過程中，責(zé)任追求主體不清晰、追究范圍不全面、責(zé)任分擔(dān)者比例劃分不均等問題屢見不鮮。本文通過討論問責(zé)制和法律之間的關(guān)系，提出完善法律化問責(zé)制改革的構(gòu)想，為我國(guó)行政監(jiān)督走向法制化的進(jìn)程提供一些理論參考。

關(guān)鍵詞：行政問責(zé) 問責(zé)主體 法律缺失 立法問責(zé)

1.我國(guó)問責(zé)制的法理地位

問責(zé)制的提法最早是出現(xiàn)在2002年香港立法中對(duì)于官員政績(jī)是否達(dá)到民意要求的法理性制度，屬于法律的范疇。我國(guó)大陸從2003年開始陸續(xù)出現(xiàn)了地方性責(zé)任追究規(guī)則，但是在整體上還未形成統(tǒng)一的法理系統(tǒng)，不屬于法律范疇。其具體表現(xiàn)有以下幾個(gè)方面：

（1）問責(zé)制是中央政策而非法律。2004年中央出臺(tái)《黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等規(guī)定。這些規(guī)定屬于對(duì)當(dāng)事人的行政紀(jì)律處罰的范疇。它們既非法律制度，也不針對(duì)全體公職人員。

（2）問責(zé)制的地方性。問責(zé)制產(chǎn)生于各省級(jí)人民政府出臺(tái)的行政問責(zé)暫行管理辦法的過程中，沒有全國(guó)性的統(tǒng)一規(guī)章制度。而中央關(guān)于公務(wù)員管理的統(tǒng)一法規(guī)只涉及了人事管理方面，并未觸及責(zé)任追究層面。

（3）現(xiàn)行問責(zé)制度的缺陷性。我國(guó)行政問責(zé)制度不具備法律意義上的嚴(yán)謹(jǐn)性和全面性。主要體現(xiàn)在問責(zé)原因過于寬泛，伸縮性大，失責(zé)定義抽象等方面。另外，問責(zé)的形式只限于行政責(zé)任追究和道德責(zé)任追究，對(duì)于責(zé)任缺失而產(chǎn)生的危害后果沒有法律責(zé)任的追究，部分地方政府在問責(zé)時(shí)以“失職”作為結(jié)論，并沒有上升到“瀆職罪”的法律責(zé)任承擔(dān)的層面。就問責(zé)制度本身而言，也存在著問責(zé)范圍定義不全面（大多是職能履行問責(zé)，道德問責(zé)和政治問責(zé)極少涉及），問責(zé)程序不完善等問題。

2.問責(zé)制度不完善的社會(huì)影響

由于問責(zé)制產(chǎn)生的基礎(chǔ)是地方性政策執(zhí)行者在工作中履職缺失而出臺(tái)的臨時(shí)規(guī)則，所以它帶有一些法律的補(bǔ)償性和救濟(jì)性。但是它較之法律制度對(duì)于社會(huì)約束力還有很多不足之處，其社會(huì)影響如下：

（1）構(gòu)成問責(zé)的條件不統(tǒng)一。由于現(xiàn)在問責(zé)制度沒有統(tǒng)一的范圍，導(dǎo)致了各地在是否構(gòu)成責(zé)任缺失標(biāo)準(zhǔn)上有分歧。比如認(rèn)定“作風(fēng)問題”上，各地對(duì)于發(fā)生“婚外戀”是否需要責(zé)任追究的看法不同，即使在被追責(zé)的同類案例中，對(duì)于問責(zé)結(jié)果的處理意見也不相同。

（2）責(zé)任擔(dān)當(dāng)劃分不均。在問責(zé)追究的過程中，主要責(zé)任人和連帶責(zé)任人難為得到準(zhǔn)確的需要承擔(dān)責(zé)任的界線劃分。這是由于我國(guó)的體制改革和行政系統(tǒng)改革還在完善的過程中。失責(zé)情況的產(chǎn)生究竟屬于行政性失誤還是責(zé)任人履行義務(wù)缺失難以得到像法律上一般嚴(yán)禁的界定。這就造成了問責(zé)過程中主次連帶責(zé)任比例無法精確劃分的問題。

（3追責(zé)訴求者不確定。責(zé)任的初始賦予人是人民，所以從法理上講，人民應(yīng)該是追責(zé)的訴求者。但實(shí)際操作中，問責(zé)的主體往往是上級(jí)部門，并不是人民代表大會(huì)或是由公民直接問責(zé)。

（4）問責(zé)涉及問題層面單一?，F(xiàn)有的問責(zé)多集中在濫用職權(quán)和一些造成重大財(cái)產(chǎn)和生命損失的失職情況。對(duì)于不能充分履行職能的情況缺少監(jiān)督和成熟的考核辦法。

（5）問責(zé)力度不及法律?，F(xiàn)有問責(zé)過程中，對(duì)于調(diào)查情況時(shí)遇到的阻力，地方性的保護(hù)等等困難缺乏相稱的執(zhí)行力度。這也是問責(zé)制度和法律上民事或刑事調(diào)查制度最大的差別。

3. 依法完善問責(zé)制的幾點(diǎn)設(shè)想

歷史上的官員貪贓枉法是屬于法律管轄范疇的，然而，行政人員對(duì)于本職責(zé)任未能履行到位或不具備履行能力的考察范圍是否要?jiǎng)澐值椒杀O(jiān)管層面還需要一個(gè)實(shí)踐驗(yàn)證的過程。本文僅對(duì)于現(xiàn)階段問責(zé)工作如何利用法制彌補(bǔ)自身缺陷提出以下幾點(diǎn)設(shè)想：

（1）通過立法，確定問責(zé)訴求者主體。我國(guó)政府除外的第三方問責(zé)法律主體還沒有建立起來。我國(guó)政府的主體是代表人民行使權(quán)力，那么，作為監(jiān)督者的第三方問責(zé)發(fā)起人也應(yīng)該是由代表人民的團(tuán)體來?yè)?dān)當(dāng)。我們根據(jù)政府層級(jí)權(quán)限的不同通過立法設(shè)立不同的問責(zé)監(jiān)督發(fā)起人，并明確其合法權(quán)力和法律地位。

（2）通過立法，明確被追責(zé)客體的具體責(zé)任劃分。針對(duì)被問責(zé)時(shí)連帶責(zé)任承擔(dān)比例劃分不均的問題，應(yīng)當(dāng)通過立法，把責(zé)任人所應(yīng)履行的職能內(nèi)容盡可能從法律的角度進(jìn)行定義和劃分。通過出臺(tái)對(duì)行政從業(yè)者的法律職能描述避免在問責(zé)處理時(shí)主次不分的情況發(fā)生。

（3）量級(jí)化問責(zé)行為觸發(fā)事件。通過立法，對(duì)于失職所造成的直接或間接公眾利益損害水平進(jìn)行分級(jí)和量化的工作。對(duì)于觸發(fā)此類損害事件的失責(zé)者要根據(jù)法律規(guī)定的具體標(biāo)準(zhǔn)區(qū)別對(duì)待，可劃分為輕度問責(zé)，中度問責(zé)和重大問責(zé)級(jí)別加以執(zhí)行。

（4）區(qū)分行政失責(zé)和業(yè)務(wù)失責(zé)。在法律界定失責(zé)內(nèi)容的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)更加細(xì)化其責(zé)任缺失的具體性質(zhì)。應(yīng)當(dāng)通過法律劃分出其在責(zé)任履行中由于業(yè)務(wù)失責(zé)所需要承擔(dān)的法律責(zé)任；剝離出其行政水平不高，政策執(zhí)行失誤的部分。法律追責(zé)實(shí)現(xiàn)其法律風(fēng)險(xiǎn)上的對(duì)等補(bǔ)償。行政追責(zé)實(shí)現(xiàn)政體地位、政治權(quán)利上的對(duì)等補(bǔ)償。

（5）賦予問責(zé)機(jī)制相稱的法律權(quán)利。通過立法建立與問責(zé)程序相稱的法律權(quán)利，讓問責(zé)程序以執(zhí)法模式開展進(jìn)行。主要做法可以從模仿檢察院設(shè)置各級(jí)問責(zé)機(jī)關(guān)；建立問責(zé)法定訴求者制度、行政當(dāng)事人回避制度、被問責(zé)任人申訴辯護(hù)制度等等法定程序。同時(shí)，加強(qiáng)現(xiàn)有的人民代表大會(huì)監(jiān)督制度的法律體現(xiàn)性，制定法定程序來落實(shí)和發(fā)揮憲法中關(guān)于民主監(jiān)督的權(quán)利。

問責(zé)制度的依法改革并不是簡(jiǎn)單的把追責(zé)程序法律化，它需要從傳統(tǒng)的行政習(xí)慣影響中脫離出來，變成獨(dú)立的法律體系來進(jìn)行操作。

4.結(jié)束語(yǔ)

法律和行政是國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的主要保障制度和手段。在社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)展到了一定階段，法律和行政所交集的領(lǐng)域?qū)?huì)更加廣泛和深化。行政問責(zé)的依法重構(gòu)設(shè)想雖然帶有一定的主觀性，但是，作為一種理論上可行的措施還是值得我們?nèi)フJ(rèn)真思考和大膽嘗試的東西。

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