我國(guó)問(wèn)責(zé)制度發(fā)展研究的評(píng)析與展望

2018年11月25日，筆者通過(guò)CNKI進(jìn)行檢索，將檢索條件設(shè)定為：“題目為問(wèn)責(zé)、文獻(xiàn)種類為“期刊”、時(shí)間從2002—2018年”。進(jìn)行文獻(xiàn)檢索共找到 11142 條結(jié)果，其中發(fā)表在核心期刊上的有1324篇（本次統(tǒng)計(jì)的范圍為CSSCI 來(lái)源期刊、中國(guó)人文社會(huì)科學(xué)核心期刊、全國(guó)中文核心期刊視作核心期刊，不含碩博論文、報(bào)紙、年鑒、會(huì)議等文獻(xiàn)），本文主要對(duì)這1324篇文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理和評(píng)析。

根據(jù)文獻(xiàn)檢索顯示，學(xué)界針對(duì)問(wèn)責(zé)的研究已產(chǎn)生了數(shù)量可觀的成果，但對(duì)這些成果尚未進(jìn)行系統(tǒng)梳理。鑒于此，本文對(duì) 2008—2017年間關(guān)于問(wèn)責(zé)的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行了評(píng)析和展望。

一、對(duì)問(wèn)責(zé)研究?jī)?nèi)容的分析

（一）問(wèn)責(zé)基礎(chǔ)理論的研究

首先，關(guān)于問(wèn)責(zé)的概念，學(xué)界的觀點(diǎn)主要要包括：其一是“承擔(dān)責(zé)任說(shuō)”，有的學(xué)者認(rèn)為，政治學(xué)視角下的問(wèn)責(zé)是一個(gè)行動(dòng)者承認(rèn)并承擔(dān)其角色的特殊責(zé)任[1]；其二是“追究責(zé)任說(shuō)”，有的學(xué)者認(rèn)為，問(wèn)責(zé)制是指對(duì)黨的各級(jí)干部的一切行為和后果都必須而且能夠追究責(zé)任的制度，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)各種形式的責(zé)任約束，限制和規(guī)范干部的權(quán)力和行為[2]；其三是“接受質(zhì)詢并承擔(dān)責(zé)任說(shuō)”，例如學(xué)者宋濤認(rèn)為，“行政問(wèn)責(zé)是指行政人員有義務(wù)就與其工作職責(zé)有關(guān)的工作績(jī)效及社會(huì)效果接受責(zé)任授權(quán)人的質(zhì)詢并承擔(dān)相應(yīng)的處理結(jié)果[3]。其次，關(guān)于問(wèn)責(zé)的基礎(chǔ)理論?！拔小砟Ｊ健本哂兄匾匚唬谶@種關(guān)系中，委托方篩選代理方，期望代理方隨后能夠選擇有利于委托方利益的行為；學(xué)者張賢明（2005）認(rèn)為，問(wèn)責(zé)是民主政治的必然邏輯、權(quán)責(zé)一致原則的具體要求和改善中國(guó)政治環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需要；學(xué)者周亞越（2006）問(wèn)責(zé)的理論基礎(chǔ)還基于交易成本理論、公共選擇理論等。

（二）問(wèn)責(zé)的域外經(jīng)驗(yàn)借鑒

問(wèn)責(zé)制度廣泛適用于世界各國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)學(xué)界也對(duì)此也保持關(guān)注。例如，學(xué)者曹鎏（2017）認(rèn)為，美國(guó)問(wèn)責(zé)機(jī)制的發(fā)展并非概念化問(wèn)責(zé)的結(jié)果，而是在不斷地以解決權(quán)力合法性危機(jī)為契機(jī)的基礎(chǔ)上發(fā)展和壯大的。學(xué)者喬花云（2018）認(rèn)為，英國(guó)形成了比較健全的中小學(xué)師德問(wèn)責(zé)制度體系，包括立法、程序、培訓(xùn)、績(jī)效等因素。學(xué)者王若磊（2015）認(rèn)為，不同于西方國(guó)家，越南通過(guò)以黨內(nèi)問(wèn)責(zé)和國(guó)會(huì)問(wèn)責(zé)并行的雙軌制為核心、質(zhì)詢和不信任投票為兩翼的政治問(wèn)責(zé)制的建構(gòu)，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)實(shí)質(zhì)性的政黨執(zhí)政權(quán)和直接的政府執(zhí)政權(quán)的雙重監(jiān)督制約和責(zé)任追究。學(xué)者司林波（2016）認(rèn)為，德國(guó)已經(jīng)形成了內(nèi)部行政機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)構(gòu)、環(huán)保NGO 、咨詢機(jī)構(gòu)、公眾相互配合的問(wèn)責(zé)體系，并形成了富有特色的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制和環(huán)境訴訟機(jī)制，在實(shí)踐中發(fā)揮了很好的作用。域外相關(guān)問(wèn)責(zé)研究，為國(guó)內(nèi)問(wèn)責(zé)理論深化和制度發(fā)展提供了思想基礎(chǔ)。

（三）專門領(lǐng)域的問(wèn)責(zé)的研究

第一，關(guān)于“行政問(wèn)責(zé)”的研究。筆者在上述條件基礎(chǔ)上檢索，共找到244條結(jié)果，包括學(xué)者施雪華、高志宏、張成立等針對(duì)行政問(wèn)責(zé)進(jìn)行的理論基礎(chǔ)、存在問(wèn)題、域外比較、法治化路徑等內(nèi)容驚醒了廣泛而深入的研究。第二、關(guān)于“黨內(nèi)問(wèn)責(zé)”的研究，筆者找到12條結(jié)果，例如，學(xué)者谷物志軍、王立峰、鄭繼湯等對(duì)于黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的意義、內(nèi)涵、存在問(wèn)題、解決路徑等內(nèi)容進(jìn)行了研究，例如，有的學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)程序應(yīng)該堅(jiān)持程序公開(kāi)、程序參與和程序平等的基本原則，《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》為黨內(nèi)問(wèn)責(zé)程序奠定了基礎(chǔ)[4]。第三，在環(huán)境問(wèn)責(zé)領(lǐng)域中，針對(duì)生態(tài)問(wèn)責(zé)主體，學(xué)者劉金科（2018）指出生態(tài)問(wèn)責(zé)除了國(guó)家層面的問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)，社會(huì)公眾和第三方組織如環(huán)保團(tuán)體發(fā)揮著重要作用；針對(duì)環(huán)保問(wèn)責(zé)的依據(jù)，學(xué)者范俊榮（2009）指出，環(huán)境問(wèn)責(zé)制的確立以《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》的出臺(tái)為標(biāo)志，因社會(huì)轉(zhuǎn)型、政府責(zé)任和企業(yè)環(huán)境責(zé)任強(qiáng)化而具有獨(dú)特的特點(diǎn)；針對(duì)環(huán)境問(wèn)責(zé)實(shí)踐中存在的問(wèn)題，學(xué)者楊朝霞（2015）指出，在我國(guó)的政府環(huán)境問(wèn)責(zé)實(shí)踐中，普遍存在“重企業(yè)主體責(zé)任，輕政府監(jiān)管責(zé)任”“重環(huán)保主管部門責(zé)任，輕環(huán)保分管部門責(zé)任”“重環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，輕黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”，且有政治責(zé)任法律化和法律責(zé)任政治化等亂象，以致政府環(huán)境問(wèn)責(zé)缺位、錯(cuò)位、失衡等方面的問(wèn)題日趨嚴(yán)重。

除此以外，學(xué)界還針對(duì)公民問(wèn)責(zé)、社會(huì)問(wèn)責(zé)、績(jī)效審計(jì)問(wèn)責(zé)、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)等問(wèn)題進(jìn)行研究。在環(huán)保領(lǐng)域

（四）問(wèn)責(zé)中存在的問(wèn)題與對(duì)策完善研究

學(xué)界對(duì)于問(wèn)責(zé)的研究沒(méi)有停留在單純的理論層面，而是結(jié)合實(shí)踐進(jìn)行了深刻反思。例如，學(xué)者侯晉雄（2014）認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制存在著異體問(wèn)責(zé)薄弱、職責(zé)界定不清、問(wèn)責(zé)范圍過(guò)窄、程序設(shè)置簡(jiǎn)單、問(wèn)責(zé)文化滯后等薄弱環(huán)節(jié)，因此亟須探求破解路徑，從主體、對(duì)象、范圍、程序、文化等維度推進(jìn)制度創(chuàng)新；學(xué)者呂永祥，王立峰（2017）認(rèn)為，我國(guó)腐敗治理面臨著人大機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)主體地位缺乏保障、問(wèn)責(zé)形式單一和忽視問(wèn)責(zé)機(jī)制的預(yù)防腐敗功能等困境鑒，應(yīng)當(dāng)重視人大機(jī)關(guān)和公民的問(wèn)責(zé)主體地位、調(diào)動(dòng)多種問(wèn)責(zé)形式在腐敗治理中的作用和發(fā)揮問(wèn)責(zé)機(jī)制的預(yù)防腐敗功能。學(xué)者粘凌燕（2018）認(rèn)為，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)面臨著權(quán)責(zé)不均與治理困局、程序隨意與法治缺失、結(jié)果導(dǎo)向與行政低效等實(shí)踐困境，應(yīng)探索建立權(quán)責(zé)對(duì)等、問(wèn)責(zé)法治化、公眾問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)制度。

二、問(wèn)責(zé)研究特點(diǎn)的分析

（一）問(wèn)責(zé)研究緊密結(jié)合制度發(fā)展

從發(fā)表時(shí)間上分析，問(wèn)責(zé)論文發(fā)表數(shù)量的增長(zhǎng)期間與該領(lǐng)域內(nèi)的實(shí)務(wù)發(fā)展密切相關(guān)。例如，1997年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》首次將問(wèn)責(zé)列入法律條文，學(xué)界開(kāi)始關(guān)注問(wèn)責(zé)；2003年"非典"事件之后，行政問(wèn)責(zé)得到廣泛運(yùn)用，并引起理論界的熱烈討論；2009年的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》以規(guī)范性文件的形式首次對(duì)行政官員和黨員干部的問(wèn)責(zé)作了規(guī)定，問(wèn)責(zé)研究的數(shù)量達(dá)到“峰值”，即從2002年的3篇增長(zhǎng)到2010 年的154篇。此后，問(wèn)責(zé)的研究開(kāi)始“降溫”，到2016年《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》的出臺(tái)，問(wèn)責(zé)研究又實(shí)現(xiàn)了“回暖”；2018年《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》的出臺(tái)使得問(wèn)責(zé)研究趨于穩(wěn)定， 截止2018年11月20日的預(yù)測(cè)值為79篇。但是對(duì)于新出現(xiàn)的監(jiān)察問(wèn)責(zé)的研究比較少。

（二）問(wèn)責(zé)理論的研究不斷深化

隨著問(wèn)責(zé)基礎(chǔ)理論研究的充實(shí)，學(xué)界對(duì)問(wèn)責(zé)的研究更加趨于特定領(lǐng)域的深化。問(wèn)責(zé)研究的內(nèi)容，逐漸從問(wèn)責(zé)概念、國(guó)內(nèi)外理論基礎(chǔ)等基礎(chǔ)理論研究轉(zhuǎn)向問(wèn)責(zé)的影響因素、存在問(wèn)題與實(shí)現(xiàn)路徑方面，從而提升了問(wèn)責(zé)研究的針對(duì)性與有效性。例如，在環(huán)境問(wèn)責(zé)領(lǐng)域中，針對(duì)生態(tài)問(wèn)責(zé)主體，學(xué)者劉金科（2018）指出生態(tài)問(wèn)責(zé)除了國(guó)家層面的問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)，社會(huì)公眾和第三方組織如環(huán)保團(tuán)體發(fā)揮著重要作用；針對(duì)環(huán)保問(wèn)責(zé)的依據(jù)，學(xué)者范俊榮（2009）指出，環(huán)境問(wèn)責(zé)制的確立以《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》的出臺(tái)為標(biāo)志，因社會(huì)轉(zhuǎn)型、政府責(zé)任和企業(yè)環(huán)境責(zé)任強(qiáng)化而具有獨(dú)特的特點(diǎn)；針對(duì)環(huán)境問(wèn)責(zé)實(shí)踐中存在的問(wèn)題，學(xué)者楊朝霞（2015）指出，在我國(guó)的政府環(huán)境問(wèn)責(zé)實(shí)踐中，普遍存在“重企業(yè)主體責(zé)任，輕政府監(jiān)管責(zé)任”“重環(huán)保主管部門責(zé)任，輕環(huán)保分管部門責(zé)任”“重環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，輕黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”，且有政治責(zé)任法律化和法律責(zé)任政治化等亂象，以致政府環(huán)境問(wèn)責(zé)缺位、錯(cuò)位、失衡等方面的問(wèn)題日趨嚴(yán)重。較為豐富問(wèn)責(zé)理論的研究成果，可以深化我們對(duì)問(wèn)責(zé)的認(rèn)識(shí)。但是對(duì)于與實(shí)踐密切相關(guān)的“問(wèn)責(zé)實(shí)效與目標(biāo)是否一致”“問(wèn)責(zé)的合理裁量”“問(wèn)責(zé)后的效果反饋”等問(wèn)責(zé)學(xué)界的研究還不夠深入。

（三）問(wèn)責(zé)研究方法的趨于多樣化

通過(guò)對(duì)選取的論文樣本的分析發(fā)現(xiàn)，學(xué)界的許多研究運(yùn)用了規(guī)范分析法，在內(nèi)容上主要是圍繞 “什么是問(wèn)責(zé)”“問(wèn)責(zé)的國(guó)外制度是什么”以及“宏觀上的問(wèn)責(zé)制度設(shè)計(jì)”進(jìn)行；在方法上，延續(xù)了“理論—現(xiàn)狀與問(wèn)題—對(duì)策”的規(guī)范分析方法來(lái)研究問(wèn)責(zé)制度；在學(xué)科上，對(duì)問(wèn)責(zé)的跨學(xué)科研究不斷增加，包括公共管理、政治學(xué)、法學(xué)、工商管理、新聞傳播等。除此之外，學(xué)界運(yùn)用比較研究、個(gè)案研究、調(diào)查訪談、實(shí)驗(yàn)方法等經(jīng)驗(yàn)研究方法進(jìn)行的問(wèn)責(zé)研究逐步增加。例如，在比較研究方面，有的學(xué)者對(duì)于“中美教師問(wèn)責(zé)”“中美安全生產(chǎn)問(wèn)責(zé)”“決策失誤問(wèn)責(zé)與不作為問(wèn)責(zé)”等內(nèi)容進(jìn)行比較研究；在個(gè)案研究方面，學(xué)界不僅關(guān)注了過(guò)去的“非典”“安全生產(chǎn)事故”等，還關(guān)注了近年來(lái)的“祁連山生態(tài)破壞事件”以及地方政府出臺(tái)的規(guī)范性文件。但是，學(xué)界運(yùn)用多元方法的研究還不是很多，大部分研究主要集中于說(shuō)理論證，而對(duì)于問(wèn)責(zé)的技術(shù)性設(shè)計(jì)較為缺乏。

三、問(wèn)責(zé)研究的展望

（一）瞄準(zhǔn)問(wèn)責(zé)法律體系建設(shè)研究

隨著問(wèn)責(zé)理論研究和問(wèn)責(zé)制度的不斷完善，我們對(duì)于問(wèn)責(zé)體系建設(shè)的宏觀思考應(yīng)該不斷成熟，特別是在監(jiān)察法出臺(tái)的大背景下，需要對(duì)問(wèn)責(zé)主體、對(duì)象、程序、責(zé)任承擔(dān)等內(nèi)容進(jìn)行宏觀設(shè)計(jì)。首先，從體系上而言，要建立以監(jiān)察法為法律基礎(chǔ)的問(wèn)責(zé)法律支撐體系，包括中央層面的《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》、《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》、問(wèn)責(zé)法律解釋；地方層面的問(wèn)責(zé)地方性法規(guī)、規(guī)范性文件等主要內(nèi)容的法律體系。根據(jù)現(xiàn)行制度現(xiàn)狀，我們應(yīng)該統(tǒng)籌問(wèn)責(zé)立法規(guī)劃，提高問(wèn)責(zé)立法的法律位階，由規(guī)范性文件上升為法律規(guī)定，提高問(wèn)責(zé)的科學(xué)性、針對(duì)性。對(duì)此，理論研究可以針對(duì)問(wèn)責(zé)法律體系的具體構(gòu)建繼續(xù)進(jìn)行相關(guān)設(shè)想。同時(shí)，我們須注重問(wèn)責(zé)與容錯(cuò)法律體系的協(xié)調(diào)發(fā)展?！澳男┬袨閼?yīng)該被問(wèn)責(zé)、有誰(shuí)問(wèn)責(zé)、如何問(wèn)責(zé)”與“哪些錯(cuò)該容、怎么去容、由誰(shuí)容、容錯(cuò)和糾錯(cuò)”有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。這樣，通過(guò)理論發(fā)展為法律體系完善提供支撐，推動(dòng)黨員干部從“官本位”觀念向“民本位”思想轉(zhuǎn)變。

（二）針對(duì)特定領(lǐng)域與案例的問(wèn)責(zé)研究

在問(wèn)責(zé)領(lǐng)域方面，學(xué)界目前針對(duì)專門行政責(zé)任的研究主要集中于教育、環(huán)保、安全生產(chǎn)等“熱門”領(lǐng)域，而對(duì)于工商、檢驗(yàn)檢疫、交通等“冷門”領(lǐng)域的問(wèn)責(zé)研究比較少。所以，問(wèn)責(zé)研究可以在夯實(shí)理論的基礎(chǔ)上，針對(duì)“冷門”領(lǐng)域出現(xiàn)的問(wèn)題提出相應(yīng)思考，當(dāng)然這并妨礙傳統(tǒng)研究的繼續(xù)深化和“逆向生存”。在問(wèn)責(zé)范圍方面，隨著問(wèn)責(zé)范圍由“突發(fā)事件”向“全方位、常態(tài)化”問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)變、由過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)向“無(wú)為問(wèn)責(zé)”轉(zhuǎn)變，實(shí)踐中的問(wèn)責(zé)案例將會(huì)變得更加繁雜，對(duì)于問(wèn)責(zé)理論的需求也更高；同時(shí)，問(wèn)責(zé)事項(xiàng)也將從行政工作領(lǐng)域轉(zhuǎn)向黨政工作領(lǐng)域，問(wèn)責(zé)對(duì)象由“行政人員”向“黨政人員與機(jī)構(gòu)”轉(zhuǎn)變，這樣大大擴(kuò)充了理論研究的視角。這就需要我們?cè)跉w納整理的基礎(chǔ)上，通過(guò)科學(xué)的方法進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，結(jié)合相關(guān)學(xué)科的理論進(jìn)行分析然后得出結(jié)論。例如，有的學(xué)者專門針對(duì)教育問(wèn)責(zé)進(jìn)行研究，從其權(quán)責(zé)對(duì)等的理論前提、法律規(guī)范的直接依據(jù)、社會(huì)需求的現(xiàn)實(shí)依據(jù)和教育自治的實(shí)踐依據(jù)出發(fā)，根據(jù)我國(guó)教育利益主體類型對(duì)教育問(wèn)責(zé)進(jìn)行限定，并提出應(yīng)從教育的無(wú)限可能和有限作用相統(tǒng)一、問(wèn)責(zé)主體的責(zé)任和權(quán)利相統(tǒng)一、懲罰性問(wèn)責(zé)和自省性問(wèn)責(zé)相統(tǒng)一三方面實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)超越[5]。

（三）運(yùn)用多元方法的問(wèn)責(zé)研究

首先，要堅(jiān)持規(guī)范研究與實(shí)證研究相結(jié)合。傳統(tǒng)關(guān)于問(wèn)責(zé)制的研究多注重規(guī)范研究，這種研究方法有利于論證問(wèn)責(zé)制的基本理論基礎(chǔ)和一般運(yùn)行機(jī)制，但也具有缺乏針對(duì)性、可操作性的弊病。而問(wèn)責(zé)的進(jìn)一步深化研究就需要將規(guī)范研究與實(shí)證研究相結(jié)合，特別是針對(duì)實(shí)踐中發(fā)生的現(xiàn)象、問(wèn)題和制度文本進(jìn)行實(shí)證研究，從而增強(qiáng)研究的科學(xué)性。其次，堅(jiān)持定性研究與定量研究相結(jié)合。定性分析固然可以從理論角度對(duì)于研究對(duì)象進(jìn)行概括和闡釋；但是定量分析可以更準(zhǔn)確、深刻的反應(yīng)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，并且通過(guò)二者相結(jié)合的研究能夠如對(duì)于高校巡視問(wèn)責(zé)，可以通過(guò)搜集一定范圍內(nèi)的地方高校巡視報(bào)告進(jìn)行文本分析，基于其內(nèi)部的核心領(lǐng)導(dǎo)能力、干部監(jiān)管、校園財(cái)務(wù)監(jiān)管、基建后勤監(jiān)管、學(xué)校內(nèi)部治理等方面內(nèi)容，將其轉(zhuǎn)化為定量資料，并運(yùn)用用因子分析、相關(guān)分析、方差分析、多元線性回歸分析等多種統(tǒng)計(jì)分析方法對(duì)問(wèn)卷資料進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，在此基礎(chǔ)上來(lái)構(gòu)建高校巡視問(wèn)責(zé)的理論和實(shí)證模型。

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