村民參與、村干部監(jiān)督與基層善治

金東日+石紹成

摘 要：無論從整個國家的穩(wěn)定還是從解決現(xiàn)實(shí)問題的角度上看，當(dāng)代中國“善治”的主要對象就是基層社會。而村民參與和村干部監(jiān)督關(guān)系的研究，對探索基層社會的“善治”有重要價(jià)值。為此，選取了湘西蒙縣進(jìn)行實(shí)證研究，分析結(jié)果表明：村民參與雖總體上對村干部履職有促進(jìn)作用，但蒙縣的村干部監(jiān)督狀況卻并不理想，這源于村民參與的傳統(tǒng)性質(zhì)和村民自治的體制局限。為此需要為公民參與創(chuàng)造條件和實(shí)施縣域地方自治，而它們的運(yùn)行需要以公共利益的建構(gòu)以及公民參與權(quán)的保障為基礎(chǔ)——這最終將體現(xiàn)在問責(zé)制上。因此，打造健全的問責(zé)制及其所需的體制機(jī)制是基層社會“善治”的主要途徑。

關(guān)鍵詞：村民參與；村干部監(jiān)督；公民參與；基層善治；問責(zé)制

中圖分類號：D035.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）02-0058-08

引 言

中國民眾對政府的評價(jià)呈現(xiàn)出明顯的差序格局：他們對中央的評價(jià)比較高，但對地方的評價(jià)卻不高，到了基層就更低[1]。不過，由于當(dāng)今中國的體制特征，造成縣及其以下負(fù)面形象的主要責(zé)任并不在自身，而在于決定其運(yùn)行的體制機(jī)制及具體政策的地方上級[2]。然而，按照既定職位（因此擁有相應(yīng)權(quán)力）問其責(zé)任，才是問責(zé)制的原本含義[3]，頂層設(shè)計(jì)的必要性也正在于此。由此，可以引出本文的主題：當(dāng)代中國“善治”的主要對象就是基層社會。其主要原因是在老百姓看來，體制機(jī)制及政策等的負(fù)面影響指向的只是基層官員，而不太可能是他們無法直接接觸的“大官”，這些“大官”也相對遠(yuǎn)離具體問題。那么，“善治”基層社會的關(guān)鍵路徑究竟何在？本文將以村民參與和村干部履職關(guān)系為切入點(diǎn)來考察這一問題。

在當(dāng)代中國的政治生活中，村干部雖沒有公務(wù)員的職權(quán)和待遇，但大小也是個“官”。他們是農(nóng)村社會生活的具體組織者和管理者，對農(nóng)村社會的穩(wěn)定與發(fā)展起著重要作用[4，5]。也就是說，村干部“官”雖小，但是影響卻不可謂不大。十八大以來，隨著反腐敗的進(jìn)行，各地村干部的違紀(jì)、違法行為頻頻曝光。這些行為嚴(yán)重?fù)p害著村莊集體利益，亦破壞著農(nóng)村的社會秩序?？梢哉f，村官腐敗已成為當(dāng)今中國日益突出的問題[6]。這表明，村干部監(jiān)督工作仍有待于進(jìn)一步加強(qiáng)和創(chuàng)新。

對村干部的監(jiān)督，是監(jiān)督其履職行為，因此，對村干部監(jiān)督的研究，實(shí)際上可以明確為村干部履職影響因素的問題。對此，學(xué)術(shù)界已有長時(shí)期的研究積累。蕭公權(quán)認(rèn)為，鄉(xiāng)紳（包括當(dāng)代意義上的村干部，下同）履職主要受榮譽(yù)、名望與權(quán)威等文化因素激勵[7]。蔡曉麗在此基礎(chǔ)上認(rèn)為，將村干部嵌入村域文化網(wǎng)絡(luò)是其盡職的關(guān)鍵[8]。胡慶鈞則認(rèn)為，鄉(xiāng)紳履職主要受國家科層權(quán)力的驅(qū)使[9]。該觀點(diǎn)對當(dāng)代有較大影響，以歐博文和李連江為代表的一批學(xué)者就認(rèn)為，村干部主要受國家自上而下的權(quán)力控制[10，11，12]。在張靜看來，村干部的職務(wù)行為并不由外部激勵或強(qiáng)制決定，他們主要受自身壟斷利益的驅(qū)使，他們同時(shí)還設(shè)法逃避國家監(jiān)督[13]。孫秀林、譚秋成認(rèn)為，村干部履職受到制度因素影響，村民自治制度能夠控制村干部行為，從而促使其規(guī)范履職[14，15]。實(shí)際上，孫秀林等人的觀點(diǎn)已經(jīng)涉及了基層民主的范疇。

上述村干部監(jiān)督、村民自治與基層民主等，最終都是“善治”基層社會的重要環(huán)節(jié)，而現(xiàn)有研究尚多局限于鄉(xiāng)村視閾，本文希望能夠?qū)Υ擞兴黄?。需要指出的是，“善治”只能在符合其目?biāo)的體制機(jī)制下，通過基層干部的盡職和村民對公共事務(wù)的參與才能實(shí)現(xiàn)。因此，需要弄清楚村民參與和村干部監(jiān)督各自意涵，以及兩者間的基本關(guān)系。為此，本文將選擇湘西蒙縣來對村民參與和村干部履職進(jìn)行實(shí)證研究，并在此基礎(chǔ)上探討基層社會“善治”的實(shí)現(xiàn)路徑。換言之，本文的寫作目的并不局限于村民參與和村干部監(jiān)督及其關(guān)系分析，而是通過村民參與和村干部履職及其關(guān)系來考察基層參與所遇到的主要障礙，最終為基層社會的“善治”提供可參考的思路。

一、研究設(shè)計(jì)

本文所使用的數(shù)據(jù)源自2010年7月到2011年9月在湘西蒙縣進(jìn)行的“村民公共參與中的民主與效率”問卷調(diào)查。按照學(xué)術(shù)研究慣例，已對研究所涉地名進(jìn)行處理。蒙縣是一個以苗族為主的少數(shù)民族聚居區(qū)，苗族在該縣人口中占據(jù)的比例高達(dá)78.29%（見內(nèi)部資料《蒙縣簡介》）。蒙縣苗族至今仍保留著趕秋節(jié)、椎牛祭等傳統(tǒng)節(jié)日，它們實(shí)際上均為盛大的公共集會。由此可見，蒙縣苗族擁有頗為可觀的社會資本，這是促成公共事務(wù)參與的重要條件[16]。另外，在中西部諸多村莊淪為“空心村”而致村務(wù)無人參與的情況下，蒙縣41～50歲的壯年仍有較多人留守農(nóng)村（見下文數(shù)據(jù)）。這些人村莊公共生活經(jīng)驗(yàn)豐富，從而使該地區(qū)的村民參與保持著活躍狀態(tài)。因此，拋開少數(shù)民族地區(qū)這一“特殊性”，蒙縣仍是觀察村民參與的良好窗口。

本次調(diào)查采用分層抽樣法，先從蒙縣隨機(jī)抽取3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再從中各隨機(jī)抽取1個村，然后，按樣本總量與3個村人口比確定各村樣本量；調(diào)查采用多階段抽樣法，于2010年7月在乾村進(jìn)行第一次（試）調(diào)查，在問卷通過信度與效度檢驗(yàn)后，于2011年7-9月繼續(xù)其他2村的調(diào)查；在村一級用系統(tǒng)抽樣法選擇樣本戶，再用隨機(jī)抽樣法選擇18歲以上村民為調(diào)查對象。考慮到樣本總量、抽樣準(zhǔn)確性、財(cái)力、人力等方面的原因，在3個村分別發(fā)放問卷250、150和150份，共計(jì)發(fā)放問卷550份?；厥沼行柧?69份，有效回收率為85.2%。

被訪者的基本數(shù)據(jù)如下：從年齡構(gòu)成來看，18～30歲比例為13.4%，31～40歲比例為17.3%，41～55歲比例為40.3%，56～70歲比例為29%；從文化程度來看，小學(xué)以下文化程度比例為37.5%，小學(xué)文化程度比例為28.6%，初中及以上的累積比例為33.9%；從人均純收入來看，1 000元以下比例為14.9%，1 000～3 000元比例為45.6%，3 000～5 000元比例為27.5%，5 000～10 000元比例為11.3%，10 000元以上比例為0.6%。這基本符合湘西蒙縣外出務(wù)工青年人數(shù)多、教育落后和人均收入低等特點(diǎn)，因此，本次調(diào)查所抽取的樣本在蒙縣具有一定代表性。

村民參與是本研究的自變量，它是一個抽象概念，難以進(jìn)行直接測量，因此要對變量進(jìn)行數(shù)字化處理?？紤]到實(shí)行村民自治后，村民會議[17]、村委選舉[18]、村民監(jiān)督[19]和村民集體行動[20]等構(gòu)成了村民參與的主要形式，并已成為村民可觀察到的、村莊公共生活的基本組成部分。因此，本文將村民參與定義為村民通過村民會議、村民選舉、村民監(jiān)督和村民集體行動等渠道表達(dá)意見來影響村委會及其成員履行職責(zé)的行為。在此基礎(chǔ)上，本文使用李克特5點(diǎn)法設(shè)計(jì)量表來對村民參與進(jìn)行測量，要求被訪者從有關(guān)本村村民參與的描述中選擇一個合適的答案，其中，1表示非常不同意，5表示非常同意。由于這種測量是建立在主觀判斷基礎(chǔ)上的，因而會存在一些測量誤差。不過，由于問題項(xiàng)均為可以觀察到的現(xiàn)象且調(diào)查對象全部了解村莊事務(wù)的18歲以上的村民，因此可以通過基于大樣本、多問項(xiàng)的主觀判斷來近似反映該變量，從而盡可能地減少測量誤差[21]。

村民參與情況調(diào)查設(shè)置了“村里組織開村民集體會議的主要目的往往都是為了傳達(dá)上級指示精神”“一般情況下，村干部選舉結(jié)果是尊重多數(shù)村民意見的”“這年頭要把村民組織起來開展集體活動是很花時(shí)間的”等9個問題。

村干部履職是本文研究的因變量，也同樣采用李克特5點(diǎn)法設(shè)計(jì)量表對其進(jìn)行測量，要求被訪者對有關(guān)本村村干部履職的描述中做出判斷。其測量方法與“村民參與”相同，此處故而不再贅述。根據(jù)盧福營[22]、郭斌和王征兵[23]等學(xué)者的研究，村干部履職情況應(yīng)該包括村干部素質(zhì)、聯(lián)系群眾與規(guī)范用權(quán)等內(nèi)容。因此，本文將村干部履職定義為村干部聯(lián)系群眾、規(guī)范用權(quán)的情況，以及在此過程中體現(xiàn)出來的個人素質(zhì)。對此，本文針對性地設(shè)置了“選舉產(chǎn)生的村干部素質(zhì)越來越高”“村干部對村民的意見反應(yīng)很快、很及時(shí)”和“包產(chǎn)到戶以來，村干部的職務(wù)行為整體上越來越符合有關(guān)規(guī)定”等6個問題（見表1）。

本文使用SPSS17.0來對數(shù)據(jù)的信度與效度進(jìn)行分析（也包括其他的數(shù)據(jù)分析）。信度分析表明，本研究所涉及相關(guān)變量整體的Cronbachs Alpha值為0.82。由此可見，問卷整體上具有良好的信度。本文采用因子分析來對問卷的（結(jié)構(gòu)）效度進(jìn)行分析表明：9個問項(xiàng)均具有較高的因子載荷（見表2），它們的方差貢獻(xiàn)率為66.332%，可見村民參與量表具有良好的效度。另外，村干部履職因子分析的結(jié)果如下：共抽取出1個因子，其因子載荷都比較高，其中A1為0.821、A2為0.733、A3為0.773、A4為0.795、A5為0.800、A6為0.602（編號見表1），它們的方差貢獻(xiàn)率為57.385%，這表明村干部履職量表也具有較好的效度。

二、村干部履職與村民參與關(guān)系初探

我們先看村干部履職的情況。從表1可見，蒙縣村干部的履職狀況總體一般。對此，A1和A4的均值可能最具說服力（它們都非常接近中位數(shù)3）。另外，“聯(lián)系群眾”方面得分稍高（見A2和A3的均值），這表明，蒙縣的干群關(guān)系相對較好；不過，村干部的規(guī)范用權(quán)方面得分就比較低了，尤其在跟財(cái)務(wù)有關(guān)系的事項(xiàng)上（見A5和A6的均值）。綜上可見：蒙縣村干部的履職狀況總體一般，農(nóng)村社會既未失控，也并未實(shí)現(xiàn)“善治”；在有利可圖的時(shí)候，村干部有可能從中以權(quán)謀私。

我們知道，民主提供了一種定期投票以選擇領(lǐng)導(dǎo)人的機(jī)制[24]，在“民意”起作用的情況下，當(dāng)選者會盡可能更好地履行職責(zé)。從理論上看，村民選舉也是這樣的一種制度設(shè)計(jì)。在“連選連任”的壓力下，村干部會盡可能地良好履職以爭取民意[25]；對于品行和業(yè)績都不好的村干部，村民最終還可以用選舉的方式把他“選下來”。因此，村民選舉為村干部履職提供了“最后”的監(jiān)督屏障。在“一般情況下，村干部選舉結(jié)果是尊重多數(shù)村民意見的”這一問項(xiàng)中，表示不同意的村民累積比例僅為25.8%，45.2%表示同意，29%表示不一定。這表明，蒙縣的村委選舉已基本實(shí)現(xiàn)了民主選舉。

以上現(xiàn)狀描述展示了這樣一幅圖景：村民自治制度在正常運(yùn)行，村委會選舉在按照民主程序運(yùn)作，但是村干部的履職情況并未得到明顯好轉(zhuǎn)。這種情況在全國應(yīng)該具有一定普遍性。可能正是因?yàn)檫@種“普遍性”，給人們帶來了一種錯覺：村民自治與民主無關(guān)，村民參與亦無力推動村干部規(guī)范履職[26]。

由于在現(xiàn)實(shí)中，村民參與是一系列行為的連續(xù)統(tǒng)一體。因此，上述觀點(diǎn)有可能將“參與”進(jìn)行了過度化約，從而有可能將參與和監(jiān)督之間的關(guān)系簡單化了。因此，這里需要對村民參與的復(fù)雜構(gòu)成進(jìn)行分析。為了解村民參與的復(fù)雜性，本文采用主成分分析法和方差最大旋轉(zhuǎn)法，對村民參與量表進(jìn)行因子分析。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示：KOM抽樣適度測定值為0.637>0.6，Bartlett球體檢驗(yàn)的卡方近似值為1 302.845，自由度df為36，顯著性水平sig=0.000<0.01，表明該量表適合進(jìn)行因子分析；一共提取了3個因子（見表2）。從表2中可以發(fā)現(xiàn)：因子1支配了B3～B7五個問項(xiàng)，因子2支配了B1和B2兩個問項(xiàng)，因子3支配了B8和B9兩個問項(xiàng)。根據(jù)S.R.Arnstein、董江愛等人的觀點(diǎn)，可以將它們分別稱為自主型參與、動員型參與和抗議型參與[27-28]。不同類型的村民參與及其特性，有利于揭示村民自治下村民參與和村干部監(jiān)督之間關(guān)系的復(fù)雜性：（1）自主型參與是指村民積極參與村集體事務(wù)，并在其中發(fā)揮積極而有建設(shè)性的作用。在這種情況下，參與是民主的，應(yīng)該能發(fā)揮監(jiān)督作用。（2）動員型參與是指村民在村干部的倡議、動員下參與村集體事務(wù)，他們的作用類似于“橡皮圖章”。因此，動員型參與應(yīng)該很難說是民主的，也難以發(fā)揮監(jiān)督作用。（3）抗議型參與是指村民為了宣示自我利益，以不合作的方式涉入村集體事務(wù)。它具有一定民主意蘊(yùn)（提出不同意見和進(jìn)行批判的意義上的），但卻不被體制支持，其監(jiān)督能力有待檢驗(yàn)。

為了給上述觀點(diǎn)提供經(jīng)驗(yàn)支持，本文將不同的參與類型與村干部履職進(jìn)行相關(guān)性分析。在具體操作上，選擇動員型參與和自主型參與分別同村干部履職進(jìn)行相關(guān)性分析（見表3、表4）。

從表3可見，動員型參與和村干部履職呈負(fù)相關(guān)，從表4可見，自主型參與和村干部履職呈正相關(guān)。這一對比能夠直接說明，不同的村民參與類型和村干部存在不同的關(guān)系類型。雖然這里沒有把所有的村民參與類型都與村干部履職進(jìn)行相關(guān)性分析，但是這一分析足以說明，村民參與和村干部履職之間存在復(fù)雜的關(guān)系。

三、村民參與對村干部履職的影響

由于相關(guān)性分析只能說明村民參與和村干部履職之間存在相互作用，對它們因果關(guān)系的分析不透徹。因此，還需要做進(jìn)一步分析，以判明村民參與對村干部履職的作用方向和程度。為此，本文引入多元線性回歸分析。由于前文在對村民參與和村干部履職量表進(jìn)行因子分析時(shí)已經(jīng)分別生成了自主型、動員型、抗議型參與和村干部履職4個變量的標(biāo)準(zhǔn)化值。因此，下文將以村干部履職為因變量，以自主型、動員型與抗議型參與為自變量進(jìn)行多元回歸分析。

從表5中可以看出，回歸模型的確定系數(shù)為0.584，即該模型可以解釋村干部履職的58.4%，表明村民參與對村干部履職有重要影響。同時(shí)，模型在0.01的水平上是顯著的。在以0.05的顯著水平為標(biāo)準(zhǔn)的情況下，村民參與的3個因子均進(jìn)入了回歸模型。從非標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)B來看，自主型和抗議型參與對村干部履職有積極影響，動員型參與對村干部履職有負(fù)面影響。從標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)Beta來看，自主型參與對村干部履職的影響最強(qiáng)，動員型次之，抗議型又次之。以下將對這些情況進(jìn)行分析說明：自主型參與對村干部履職有積極影響，這應(yīng)該比較容易理解。其主要原因在于：（1）村民積極參與選舉，能夠選出素質(zhì)更高的村干部，從而為村干部良好履職打下基礎(chǔ)；（2）村民積極參與村集體事務(wù)決策，能提高決策質(zhì)量，有利于提高村干部工作有效性；（3）由于村民積極參與村莊集體事務(wù)，村干部面臨更大的監(jiān)督壓力，從而不敢違規(guī)或做出違法行為。

抗議型參與的情況比較特殊。一般而言，抗議是一種劇烈的參與行為，常見的抗議行為有游行、示威等。但在中國農(nóng)村，抗議型參與有其獨(dú)特的邏輯。“面子”是傳統(tǒng)中國農(nóng)村政治生活中至關(guān)重要的權(quán)威結(jié)構(gòu)[29]。公開的辯論、批評被認(rèn)為有傷“面子”，更不用說游行、示威等更劇烈的抗議性活動。為了避免有傷面子，對于村干部的不當(dāng)行為，村民或許會選擇集體沉默、冷漠與拖延時(shí)間等方式，以此向村干部施壓。用斯科特的概念來說，這實(shí)際上是一種“弱者的武器”[30]。這就大抵可以解釋，在蒙縣村干部履職狀況不佳的情況下，為何其“干群關(guān)系”還相對較好。但是，這種邏輯在傳統(tǒng)走向衰落的背景下，已經(jīng)很難給村干部帶來足夠大的壓力[31]，所以這種施壓行為相對不易見效。因此，在村民參與的三種類型中，它對村干部履職的影響最小。

動員型參與對村干部履職有負(fù)面影響。就是說，被動型參與會降低村干部履職的質(zhì)量。其主要原因可能在于：（1）在村民的被動參與中，村民的個人偏好并沒有得到有效釋放，從而不利于協(xié)商基礎(chǔ)上集體偏好的形成。在這種情況下，決策結(jié)果不太可能有利于集體利益的優(yōu)化。在此條件約束下，作為村莊事務(wù)的管理者與執(zhí)行者，村干部的行為就不太可能得到好的結(jié)果。這在客觀上造成了他們不良履職。（2）因?yàn)榇迕窳?xí)慣于“服從”，所以，他們沒能夠監(jiān)督村干部。在此情況下，村干部可能會產(chǎn)生懈怠，從而沒有很好地履行職務(wù)；更壞的情況是，監(jiān)督缺失會誘導(dǎo)村干部以權(quán)謀私。

總體來說，村民參與對村干部履職的積極影響是主要的。雖然動員型參與會對村干部履職產(chǎn)生負(fù)面影響，但是它的影響并不是最主要的。對村干部履職影響最大的是自主型參與，并且它對村干部履職的影響是正面和積極的。這是決定村民參與和村干部履職因果屬性的關(guān)鍵所在。另外，抗議型參與也對村干部履職有促進(jìn)作用。因此，村民參與總體上能夠促進(jìn)村干部履職，亦即，它具有村干部監(jiān)督的功能。

四、村民參與的局限與超越

按照“皇權(quán)不下縣”的說法，鄉(xiāng)紳的權(quán)威源自熟人社會中個人聲望的累積，在這種條件下，他們會“自然”地勤勉奉公。因此，對其監(jiān)督也就顯得多余。從根本而言，明文的監(jiān)督在熟人社會中是沒有必要的。因?yàn)槭烊松鐣行畔⑼〞扯葮O高，很多事情都逃不過鄉(xiāng)鄰的耳目，不當(dāng)履職是得不償失的事。值得注意的是，伴隨著中國政治現(xiàn)代化進(jìn)程的一個重要現(xiàn)象是鄉(xiāng)村權(quán)力的科層化。這使得鄉(xiāng)村權(quán)威的來源脫離了熟人社會，在這種情況下，鄉(xiāng)紳履職很大程度上取決于國家權(quán)力的控制。當(dāng)代的村民自治也試圖以國家權(quán)威嵌入鄉(xiāng)村社會圍繞村民自治，國家出臺了一系列法律和政策進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定。這表明，村民自治制度是外部嵌入的，而這些制度正好是國家權(quán)威的表達(dá)。 ，這同樣使得村級權(quán)力脫離了熟人社會的母體[32]。這是村干部監(jiān)督問題的歷史情境，也是理解村民參與的重要鎖鑰。

村民參與本質(zhì)上是存在于一定鄉(xiāng)村社區(qū)中，依據(jù)約定俗成規(guī)則而運(yùn)作的政治行為這里的政治行為，是指為追求一定利益而進(jìn)行的各種博弈。 。就中國的情況來看，它具有較重的傳統(tǒng)色彩，亦依賴于熟人社會。在擁有一定“治權(quán)”、狹小面積和穩(wěn)定傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村地區(qū)，村民參與實(shí)際上是一個“內(nèi)生-自發(fā)”的過程。它不斷進(jìn)行著鄉(xiāng)村權(quán)威的“生產(chǎn)-再生產(chǎn)”的循環(huán)，權(quán)威的再生產(chǎn)實(shí)際也就是權(quán)力監(jiān)督的過程，這就保持了村民參與和村干部履職之間的動態(tài)平衡。

然而，在中國當(dāng)代的鄉(xiāng)村治理體制中，村委會實(shí)際上并不享有“治權(quán)”（收歸政府），它并不是一個自主性的組織；權(quán)威生產(chǎn)機(jī)制也由傳統(tǒng)下的眾望所歸轉(zhuǎn)向法律規(guī)定下的民主投票；中國農(nóng)村中熟人社會的范圍已經(jīng)急劇減小，它僅存在于自然村層面，到行政村已經(jīng)變成半熟人社會，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)已然是陌生人社會[31]42-52。這些因素破壞了村民參與的原生條件，從而限制了村民參與的場域，并最終限制其作用發(fā)揮?？棺h型參與監(jiān)督能力的微弱已能說明這一問題。此外，蒙縣的調(diào)查還能為此提供更為重要的證據(jù)：（1）民主選舉已經(jīng)基本得到落實(shí)，村民參與對村干部履職亦有促進(jìn)作用。（2）盡管如此，村民參與在現(xiàn)有體制的諸多領(lǐng)域中已經(jīng)隱沒。從表6中可見，除了村委選舉外，自主型參與因?yàn)樽灾餍蛥⑴c對村干部履職影響最大，所以用它來分析蒙縣村干部監(jiān)督效果欠佳的原因更具意義。 得分總體不高，村民很難監(jiān)督村干部（均值為2.680 2），更難以監(jiān)督本村資金和集體財(cái)產(chǎn)的使用情況（均值為2.464 8），要真正“自治”還很難（均值為2.607 7）。雖然“村民決定主要問題”在得分上略過中位數(shù)3（均值為3.064），但進(jìn)一步分析便可發(fā)現(xiàn)，有累計(jì)26.9%的人表示不同意，39.1%的人表示不一定，有累計(jì)34%的人表示同意，其中“模糊派”比重最大。因此，村民并不能真正決定村莊重要事務(wù)。（3）因?yàn)榇迕駞⑴c在體制中的諸多隱沒，蒙縣的村干部監(jiān)督做得并不好。

上述的環(huán)境變化實(shí)際上均為現(xiàn)代化的體現(xiàn)，而由有機(jī)團(tuán)契到機(jī)械聯(lián)結(jié)、由身份到契約等現(xiàn)代化的基本走向并不會改變。因此，村民參與難以適應(yīng)現(xiàn)代社會，這是其歷史局限性。因此，對處在轉(zhuǎn)型期的中國來說，村民自治需要在村民參與基礎(chǔ)上發(fā)展出新型的政治參與即公民參與。村民參與和公民參與均屬于政治參與的范疇，因此，兩者均擁有政治參與的一般功能。但是，兩者也有著諸多差別，顯而易見的是，這兩種政治行為的主體及其依附的共同體存在差別。前者為“公民-國家”，后者為“村民-村莊”。按照孟德拉斯的觀點(diǎn)，村民-村莊是前現(xiàn)代的事物，終將消亡于現(xiàn)代工業(yè)社會[33]。用中國的話說，它們均屬于傳統(tǒng)的范疇。然而，我們現(xiàn)在所討論的公民概念實(shí)際上始于法國大革命，而與雅典的“公民”無直接關(guān)聯(lián)，它是現(xiàn)代社會的產(chǎn)物[34]。還有，民族國家也完全是現(xiàn)代之物。因此，公民參與完全是現(xiàn)代化的產(chǎn)物。

在本文主旨上更為重要的是，由于上述一些原因（鄉(xiāng)村治理體制、村莊社會的傳統(tǒng)性質(zhì)等），公民參與的產(chǎn)生和發(fā)展將受到極大限制。其中，最重要的就是缺乏具備相對獨(dú)立性的社會組織（這里簡稱NGO）。我們知道，現(xiàn)代社會中的公民參與之所以可能并強(qiáng)有力地影響公共事務(wù)，主要原因在于基于公民權(quán)利的意見表達(dá)和NGO對公共事務(wù)的參與。在此情況下，可以實(shí)現(xiàn)問責(zé)從而促使公職人員更好地履職；還可以系統(tǒng)整合民意并有序反映到政策議題上；還能在有關(guān)公共問題的討論中擴(kuò)散公益精神和強(qiáng)化公民教育等。但在村民自治中很難實(shí)現(xiàn)這些，這是村民自治難以克服的局限性。也就是說，村民自治并不能作為中國民主進(jìn)程的主要方向和模型，不能超出其局限性或適用范圍來過分?jǐn)U大其意義。實(shí)際上，村民參與可以扮演與現(xiàn)代社會中“社區(qū)參與”類似的角色。一方面，它屬于志愿、自治的“草根民主”范疇；另一方面，它又可以成為公民參與的基本細(xì)胞之一，自然村等原生紐帶可以為公民參與提供雖然有限但仍有其價(jià)值的部分組織基礎(chǔ)。

五、結(jié) 語

“民主監(jiān)督”是《中華人民共和國村民委員會組織法》（下文簡稱《村組法》）中的基本內(nèi)容，村民參與也能夠?qū)Υ甯刹柯穆毱鸬椒e極推動作用。還有，一些地方的村委會與村支部的主要負(fù)責(zé)人不得兼職的規(guī)定意味著，兩者之間可互相監(jiān)督、牽制，即至少在村民自治制度層面上可以防止權(quán)力壟斷和濫用（當(dāng)然，也有一些地方由于村委會難以有效履職而實(shí)行兼職），這也是村民自治所具有的另一種重要意義。但是，頻發(fā)的村官腐敗表明《村組法》并沒有達(dá)到所期許的目標(biāo)，村民參與本來具有的功能也沒有實(shí)現(xiàn)。其原因究竟何在？

從根上說，村民參與的當(dāng)代遭遇是由現(xiàn)代化導(dǎo)致的。但從現(xiàn)實(shí)的角度上看，還有如下重要原因，如《村組法》并不賦予村委會自主地位，它還改變了鄉(xiāng)村原有的權(quán)威生產(chǎn)方式，也不再以自然村為組織鏈條，這些破壞了村民參與機(jī)制，使參與所具有的監(jiān)督等基本功能都難以得到有效發(fā)揮。

村民自治的定性僅僅是作為基層生活政治的自主決策與自主管理。即便如此，從上述實(shí)證分析中我們也可以做出如下推斷：最理想的參與是自主型的，而動員型參與幾乎不太可能發(fā)揮參與所固有的各項(xiàng)功能。實(shí)際上，以從上而下的方式被動員起來的“參與”難以具備參與的性質(zhì)。自主意味著人格上的獨(dú)立和基本權(quán)利的法律保障，由此才能真正實(shí)現(xiàn)參與及其功能。因此，如果將村民自治當(dāng)作為了推行基層民主的實(shí)驗(yàn)，那么必須從村民自治的局限性中提取合乎邏輯以及與中國實(shí)際情況相關(guān)的“養(yǎng)分”。

如上所述，由于村民參與存在諸多不足，基層民主的發(fā)展需主要依靠公民參與。公民參與的內(nèi)在機(jī)制與村民參與存在顯著差異，它主要依賴?yán)媛?lián)結(jié)、（正式）組織紐帶、制度與法律保障等機(jī)制運(yùn)作。當(dāng)前的村民自治與狹小區(qū)域、熟人關(guān)系與累積慣例等緊密相關(guān)，這對上述機(jī)制構(gòu)成較強(qiáng)排斥。因此，需要創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體制以建構(gòu)和激活公民參與的內(nèi)在機(jī)制。根據(jù)中國的歷史與現(xiàn)實(shí)國情，可以考慮實(shí)行縣域地方自治[35]?？h域地方自治，即在縣及以下實(shí)施地方自治。具體而言，在縣一級，國家通過法律賦予縣級政府轄區(qū)事務(wù)自主管理權(quán)，并實(shí)行縣長以及常任制的縣人大代表直選；縣以下集鎮(zhèn)、村莊則實(shí)行社區(qū)自治。在縣域地方政治中，由于地域規(guī)模適宜，孕育了競爭性的多元利益，各種縣域范圍內(nèi)的公民組織因此得以產(chǎn)生。公民參與的內(nèi)在機(jī)制也因此得以建構(gòu)和激發(fā)。至于村民參與，由于地方自治體制的保障，村民能夠自主選擇參與的范圍、渠道和方式等，村民參與機(jī)制也會因此得到激發(fā)。

實(shí)施縣域地方自治意味著責(zé)任政治成為可能。在縣域自治之中，（民選）干部需要對選民負(fù)責(zé)，他們將通過競爭性選舉走上崗位；由于干部們享有實(shí)際的“治權(quán)”，會直接影響當(dāng)?shù)馗ｌ恚麄兊男袨閷涫芄耜P(guān)注；由于公民廣泛參與公共事務(wù)，且得到有效組織，干部們受到的監(jiān)督是直接而強(qiáng)大的。在地方自治體制中，基層干部（包括村干部）履職行為將受到有效監(jiān)督，這為責(zé)任政治的實(shí)現(xiàn)提供了可能。

實(shí)際上，在前面討論過的村民自治、公民參與、基層民主、干部監(jiān)督等問題上存在兩個非常重要的關(guān)鍵支點(diǎn)，那就是具體而實(shí)在的公共利益和無差別的公民參與，這兩個支點(diǎn)能夠最終促成實(shí)質(zhì)性與常態(tài)化的干部問責(zé)[8]。換言之，具體的公共利益是縣域及其以下問責(zé)制的核心內(nèi)容，而切實(shí)的公民參與權(quán)則是基層問責(zé)制成功運(yùn)行的有力保障。這種問責(zé)制的成功意味著我國基層政府將打破官僚制“對上負(fù)責(zé)”的常規(guī)問責(zé)范式并轉(zhuǎn)向“對民負(fù)責(zé)”。

在公共問題上，公職人員必須承擔(dān)與自己行為后果相關(guān)的責(zé)任。反過來說，不負(fù)責(zé)任不僅說明他沒有履行職責(zé)，甚至還意味著他可能會采用不當(dāng)手段來“平息”不負(fù)責(zé)任的負(fù)面影響[2]。因此，不負(fù)責(zé)任不僅會在客觀上體現(xiàn)為公職人員的能力不佳，而且還會帶來其他更多的社會問題。因此，從“善治”的角度上看，打造健全的問責(zé)制及其所需的體制機(jī)制應(yīng)是“善治”基層的主要途徑。

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