我國住房公積金制度的發(fā)展現(xiàn)狀、問題及對策研究

黃萍

摘 要：住房公積金制度是在中國特殊的社會背景下建立的，其目的是發(fā)揮住房保障功能。本文從我國住房公積金制度發(fā)展現(xiàn)狀著手，探討其存在的“限高保低”的繳存原則難以縮小收入差距、對低收入群體的住房需求支持力度較小、提高覆蓋率存在的局限性、提高管理效率存在的局限性等方面的問題，并提出設(shè)置科學(xué)合理的繳存基數(shù)與繳存比例、加大對中低收入群體住房需求的支持力度、加強法律建設(shè)、改革管理模式、大力宣傳住房公積金制度等改進措施。

關(guān)鍵詞：住房公積金 住房保障 住房需求

一、前言

2015年11月，國務(wù)院公布《住房公積金管理條例（修訂送審稿）》（以下簡稱修訂送審稿）并面向全社會公開征求意見，這一舉動引起了社會各界群眾的廣泛討論，也重新將住房公積金制度的改革問題引入眾人的視野。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，我國的住房公積金制度越來越完善，但在接下來的發(fā)展階段中，住房公積金制度的發(fā)展依舊存在各種亟待解決的問題。

二、我國住房公積金制度的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）繳存基數(shù)和繳存比例不公平

我國公積金繳存基數(shù)一直被簡單地規(guī)定為職工本人上一年度的月平均工資，直到2005年才在建金管[2005]號中補充規(guī)定繳存基數(shù)在原則上不能超過當?shù)卦缕骄べY的2倍或者3倍，但是實際上只有少數(shù)城市明確限定了其上限。由于不同的單位與行業(yè)之間，職工的實際工資差距較大，由此導(dǎo)致公積金繳存基數(shù)的差距也十分巨大。

2002年《住房公積金管理條例（修訂版）》（以下簡稱修訂版）一直沒有限定公積金繳存比例上限，只限定了5%的下限。在建金管[2005]號中規(guī)定了5%—12%的繳存比例，但這個規(guī)定只是一個指導(dǎo)意見，并不具有很強的法律強制力，很多城市規(guī)定的上限仍然高于12%繳存基數(shù)和繳存比例，差異巨大直接導(dǎo)致的后果是住房公積金個人賬戶積累額差距較大，這對于職工來說是極其不公平的。

（二）住房公積金制度的覆蓋率較低

據(jù)報道，到2017年末，實際繳納公積金的職工人數(shù)為13737.22萬人；2017年末全國城鎮(zhèn)就業(yè)人員為42462.0萬人，其中個體城鎮(zhèn)就業(yè)人員為9348.0萬人。根據(jù)2002年《修訂版》規(guī)定的公積金制度的覆蓋人群可知2017年全國應(yīng)繳公積金的人數(shù)為33114萬人。因此，依據(jù)應(yīng)繳人數(shù)33114萬和實繳人數(shù)13737.22萬兩個數(shù)據(jù)可以測算得到截至2017年年末我國住房公積金制度的覆蓋率為41.48%。這一比例仍舊較低，實繳人數(shù)未達到一半。從理論上來說，我國的住房公積金制度是具有強制性的，但現(xiàn)實情況卻不容樂觀，全國各地存在很多應(yīng)繳未繳的情況，這會阻礙該制度規(guī)模效應(yīng)的發(fā)揮，從而限制該制度效率的提高。

（三）住房公積金的管理效率不高

我國住房公積金管理中心帶有準政府部門的性質(zhì)，在其行使權(quán)力的過程中很有可能就成為了尋租的對象，管理效率也會因為尋租行為而受到影響。此外，管理中心和商業(yè)銀行之間存在著委托代理關(guān)系，但由于管理中心自身資源的限制和非金融機構(gòu)的性質(zhì)，它們之間的委托代理關(guān)系存在一些問題，導(dǎo)致委托效率低下。商業(yè)銀行受管理中心的委托代其歸集資金、發(fā)放貸款和進行財務(wù)核算。在進行實際委托時，由于交易環(huán)節(jié)的增多，會導(dǎo)致管理中心對受委托銀行的監(jiān)督不到位，從而造成環(huán)節(jié)中存在效率的損失。

三、我國住房公積金制度存在的問題

（一）“限高保低”的繳存原則，難以縮小收入差距

“上限12%下限5%”的住房公積金繳存比例限制并不是什么新的規(guī)定，早在建金管[2005]號文件中就有規(guī)定。并且，有關(guān)繳存基數(shù)“2倍或3倍”的上限和“不低于60%”的下限也存在一定的問題。事實上，這一限制的作用并不明顯。比如，假定某個地區(qū)的平均工資為5000元，某位職工的月薪為3000元，按5%比例，每月公積金只有300元，而一個月薪1.5萬的企業(yè)管理人員，按12%比例，公積金則可以高達3600元，兩者的懸殊仍可以達到12倍。雖然設(shè)定了繳存比例及基數(shù)的上限，但差距依舊比較大。

（二）對低收入群體的住房需求支持力度較小

2016年之前，我國公積金存貸款利率一直遵循的是“低存低貸”的原則。由于不合理的繳存原則，很有可能造成住房公積金的繳存者和使用者之間出現(xiàn)資金錯配的情況。具體來講就是部分公積金繳存人可能一直都沒有資格申請公積金貸款，這樣他就遭受了低于同期市場利率的損失，而又無法享受到“低貸”所帶來的對于“低存”的損失補貼，他的付出與收獲并沒有對等，是一種結(jié)果不公平的表現(xiàn)，缺乏對低收入群體住房需求的支持，且會降低住房公積金對低收入群體的吸引力，阻礙住房公積金覆蓋率的提高。

（三）提高覆蓋率存在的局限性

2002年修訂版施行期間，我國住房公積金制度在公共部門的覆蓋率是比較高的，而在私營部門的建立狀況卻不容樂觀。這種分化情況在2002年修訂版大修之后可能依舊存在。從法律角度來說，這種分化是由于相關(guān)法律規(guī)定存在相互制約的情況，如今這個問題并沒有得到解決。企業(yè)在繳存住房公積金存在困難時可以申請降低繳存比例或緩繳，這表明繳納公積金與企業(yè)的經(jīng)營狀況是相聯(lián)系的，并不是強制性的。這一條規(guī)定實際上將繳納公積金這一法定義務(wù)降低為了企業(yè)可以量力而行的情況，這也弱化了繳納公積金義務(wù)的強制性，因此管理中心在實際執(zhí)法中存在困難，也會阻礙住房公積金覆蓋率的提高。

（四）提高管理效率存在的局限性

我國公積金制度以管理中心為中心，采用了類似于公司治理的管理結(jié)構(gòu)，但其所采用的公司式管理并不完善，其內(nèi)部的決策執(zhí)行體系趨于行政化；另外，我國公積金的統(tǒng)籌層次過低，委托—代理鏈過長，這樣一來就容易產(chǎn)生監(jiān)管上的問題；同時，審計監(jiān)督和社會監(jiān)督方式也沒有被充分運用起來。這些管理缺陷無疑會降低管理中心的運行效率。

四、完善我國住房公積金制度的政策建議

住房公積金制度的發(fā)展既要注重公平，也要重視效率。公平與效率的改進將會對該制度的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生無法替代的作用。接下來結(jié)合上面的分析，提出進一步完善該制度的政策建議。