撤回起訴濫用現(xiàn)象的實證分析與制度完善

胡 萍

(西南政法大學法學院，重慶401120)

撤回起訴是指檢察機關(guān)對被告人提起公訴后，在法院宣告判決前，依照一定的條件和程序，向法院要求撤回并由法院裁定是否準許的一種訴訟行為。賦予檢察機關(guān)撤回起訴權(quán)的初衷，旨在及時糾正已經(jīng)發(fā)生的不當起訴或者根據(jù)證據(jù)、案件事實的變化調(diào)整起訴。從某種意義上說，是為了避免司法資源的浪費以及被告人權(quán)利受到進一步侵犯而采取的補救措施。然而，司法實踐中撤回起訴權(quán)幾乎背離了其設(shè)置初衷，異化為檢察機關(guān)任意起訴、逃避不起訴、替代無罪判決的出路，不僅造成了司法資源的浪費，更增加了無辜被告人被錯誤定罪的風險。因此，完善撤回起訴制度，制約不正當?shù)钠鹪V行為，已成為當務之急。

一、 公訴案件撤回起訴運行狀況

本文的主要數(shù)據(jù)來源為無訟案例數(shù)據(jù)庫，檢索詞為“撤回起訴決定書”“裁定書”“2017”①，檢索結(jié)果為286條記錄。筆者通過逐份研讀此286份裁定書，發(fā)現(xiàn)其中有兩起重復案件、一起自訴案件、一起二審法院裁定撤銷一審法院準許撤回起訴的案件、一起未準許檢察機關(guān)撤回起訴的案件，因此，有效數(shù)據(jù)為281件，涉案人數(shù)共計361人。

(一)撤回起訴的事由及相應案件數(shù)量

表1 撤回起訴的事由及相應案件數(shù)量

從表1可以看出，在2012年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》(以下簡稱《高檢規(guī)則》)第459條所規(guī)定的7種事由中②，檢察機關(guān)主要是以“證據(jù)不足或證據(jù)發(fā)生變化，不符合起訴條件”“法律、司法解釋發(fā)生變化導致不應當追究被告人刑事責任”為由而撤回起訴。但同時也可看出，除法定的7種事由外，還存在著檢察機關(guān)以非法定事由撤回起訴的情形。

(二)撤回起訴的時間點與案件數(shù)量

在281份樣本案例中，經(jīng)過補充偵查后撤回起訴的案件共有53起，占比18.86%，且大部分補充偵查發(fā)生在發(fā)回重新審判期間內(nèi)；在一審期間撤回起訴的案件共有280起，占比99.64%，其中有8起案件因被告人不服一審法院準許檢察機關(guān)撤回起訴，要求改判其無罪而上訴到二審法院，被二審法院維持原判；有55起案件，一審法院在初次審判時認定被告人有罪并判處刑罰，有的甚至被判處十年有期徒刑，但因被告人不服上訴，被二審法院發(fā)回重新審判后，以檢察機關(guān)撤回起訴結(jié)案；在二審期間，二審法院通常以“事實不清”為由將案件發(fā)回一審法院重新審判，因此，二審期間沒有撤回起訴的案件；再審期間撤訴的案件只有1起，詳情見表2。

表2 撤回起訴的時間點與案件數(shù)量

(三)對被告人采取強制措施的情況與人數(shù)

在281份樣本案例中，共涉及被告人361人，其中有25人，在裁定書中未交待其被采取的強制措施情況；有166人被取保候?qū)?；?5人被監(jiān)視居住，其中2人被指定居所監(jiān)視居?。挥?55人被逮捕，詳情見表3。

表3 對被告人采取強制措施情況

二、 公訴案件撤回起訴存在的問題及其危害

基于上述樣本案例分析可以看出，撤回起訴制度在實踐中并未完全依法運行，且相關(guān)法律規(guī)定也存在諸多不當之處，權(quán)力的不當行使必然會造成權(quán)利被侵犯，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)撤訴事由規(guī)定不合理且呈擴張之勢

目前，撤回起訴制度僅規(guī)定在“兩高”的司法解釋中，并未通過《刑事訴訟法》加以規(guī)定，而《高檢規(guī)則》中規(guī)定的7種撤訴事由，概括來講主要是不應當追究刑事責任的情形和因證據(jù)問題不符合起訴條件的情形，筆者認為，這兩類情形與《刑事訴訟法》相關(guān)規(guī)定抵觸，均不應當成為檢察機關(guān)撤回起訴的理由。對于不應當追究刑事責任的情形，《刑事訴訟法》第15條明確規(guī)定，此類情形若已經(jīng)被追究進入審判程序的，法院要么終止審理，要么宣告無罪，并沒有撤回起訴的規(guī)定；對于因證據(jù)問題不符合起訴條件的情形，《刑事訴訟法》第195條亦有明確規(guī)定，應當作出證據(jù)不足，指控的犯罪不能成立的無罪判決。顯然《刑事訴訟法》作為基本法律，其效力自然高于司法解釋，因此，《高檢規(guī)則》將上述兩類情形作為檢察機關(guān)撤回起訴的事由明顯屬于越權(quán)行為，不具有合理性。此外，實踐中，檢察機關(guān)突破上述事由撤回起訴的情形也普遍存在，且呈現(xiàn)出擴張之勢。例如，以“被告人未到案無法接受審判”“改變管轄”“需要并案處理”等應當退回檢察院的情形作為撤回起訴的事由；再如，檢察機關(guān)為避免不利判決，根據(jù)情勢所需以“對法律認識不同”“存在法律上的爭議”，甚至是極其含糊的“其他原因”作為撤回起訴的事由。撤訴事由的不斷擴張必然會帶來濫用的風險，在我國以形式審查為主的公訴審查模式下，基本上形成了有訴必審的格局，若不對撤回起訴事由加以規(guī)制，勢必會造成檢察機關(guān)在偵查機關(guān)等因素的影響下，對移送審查起訴的案件放寬審查條件，抱著“先起訴到法院，判不了在撤訴”的心理[1]1，將本不應當起訴的案件，輕易提起公訴，再任由檢察機關(guān)以冠冕堂皇的理由撤回起訴，不僅會造成司法資源的浪費，更是侵犯了公民“免受不當起訴的權(quán)利”[2]170和剝奪了刑事被追訴人獲得無罪判決的權(quán)利。因此，撤回起訴的事由亟待加以規(guī)范。

(二)撤訴的時間點不明確且缺少限制

按照“兩高”的司法解釋，在判決宣告前，人民檢察院均可以要求撤回起訴。然而“判決宣告前”指代并不明確：其一，并未明確何種程序作出的判決；其二，原審判決效力猶在，再審判決宣告前是否允許撤回起訴并未明確，這就使得檢察機關(guān)可以不受限制地在任一審判程序中行使撤回起訴權(quán)。在樣本案例中，盡管大部分案件是在初次審判時撤回起訴的，但仍有55起案件69人經(jīng)歷兩次甚至三次審判后才被撤回起訴。對于刑事被追訴人而言，庭審、判決是一次重大的人生經(jīng)歷，關(guān)乎財產(chǎn)、名譽、自由甚至生死，程序持續(xù)越久給被告人造成的心理負擔也就越重。正如貝卡利亞所言：“訴訟及時性的公正性在于它減輕了捉摸不定給犯人帶來的無益而殘酷的折磨，犯人越富有想象力，越感到自己軟弱，就越感受到這種折磨……所以持續(xù)的時間應該盡量短暫”。對于法院而言，案件經(jīng)過法定調(diào)查、法庭辯論，甚至是多次審判后，再允許檢察機關(guān)撤回起訴，便意味著已經(jīng)過的審判程序?qū)⒑翢o價值，有公訴權(quán)僭越審判權(quán)之嫌。對于再審期間的案件，原審判決依然具有法律效力的情況下，檢察機關(guān)撤回原審公訴，不僅違反了起訴效力之法理，更損害了裁判的穩(wěn)定性和權(quán)威性，同時也帶來了實踐中的難題。因為在訴審分離的制度中，法院不得自訴自審或不訴而審，這是訴訟之基本法理。檢察機關(guān)撤回原審公訴即意味著沒有了訴，那么法院也就喪失了審判的前提，舉證、質(zhì)證、辯論都沒有了對象，再審程序便無法展開[3]。綜上所述，檢察機關(guān)不受限制的行使撤回起訴權(quán)造成了諸多弊端，必須加以明確和制約。

(三)以撤回起訴替代無罪判決現(xiàn)象突出

在160起因“證據(jù)不足”被檢察機關(guān)撤訴的案件中，只有韋玉山故意毀壞財物一案在一審期間被判無罪，但不幸的是，檢察機關(guān)提出抗訴，案件被二審法院以“事實不清，證據(jù)不足”為由發(fā)回重新審判，最終還是以法院裁定準許撤回起訴結(jié)案。由此可見，檢察機關(guān)對無罪判決持有強烈的排斥心理，另一方面，法院為檢察機關(guān)回避無罪判決大開方便之門，不僅“逢撤必準”，甚至在擬作無罪判決前與檢察機關(guān)溝通，建議撤回起訴。這一結(jié)論也為實務部門的一些研究報告進一步印證，如廣州市人民檢察院的研究報告指出：“大部分撤訴案件是法院認為可能判決無罪并建議檢察機關(guān)撤訴的?！盵4]從表面上看，以撤訴的方式結(jié)案與無罪判決產(chǎn)生的效果相同，均未認定被告人有罪和給予刑罰，但實質(zhì)上，這種做法恰恰侵犯了被告人的合法權(quán)益。

首先，被撤回起訴的被告人難以獲得國家賠償。在樣本案例中，有155人在審前被逮捕羈押，按照《國家賠償法》的規(guī)定，“對公民采取逮捕措施后，決定撤銷案件、不起訴或判決宣告無罪終止追究刑事責任的”，應給予刑事賠償。而被撤回起訴并不意味著終止追究刑事責任，而是處于懸而未決的狀態(tài)，有可能面臨重新偵查。正因如此，有的被撤回起訴的被告人只能是“關(guān)了算白關(guān)”。其次，接受公正、及時而不拖延的審判，是被告人的一項基本訴訟權(quán)利。人民法院有責任和義務遵循“有罪判刑、無罪放人”的司法原則，及時居中公斷，以維護法律的嚴肅性和司法的權(quán)威性，還被告人清白。然而，撤訴所帶來的不確定狀態(tài)并不能還被告人清白，實踐中也不乏被告人對人民法院準予撤訴的裁定提起上訴，在研究樣本中便有8起案件的被告人要求二審法院撤銷一審裁定宣告其無罪，但無一例外地被駁回。刑事訴訟法被譽為“被告人的大憲章”，理應對此種行為加以規(guī)制，保障被告人的合法權(quán)益。

三、 撤回起訴濫用的原因

從上述分析可以看出，撤回起訴制度在運行中存在被濫用的現(xiàn)象，也嚴重損害了被追訴人的合法權(quán)益，那么為何撤回起訴在司法實踐中頻頻出現(xiàn)甚至愈演愈烈？除司法解釋對撤回起訴制度規(guī)定的粗疏與不合理之外，筆者認為主要還有以下五個方面的原因：

(一)行使酌定不起訴權(quán)過分謹慎

在起訴原則上，我國采用起訴法定主義為主，兼采起訴便宜主義，檢察官擁有不起訴的裁量權(quán)。但是司法實踐中，檢察官的不起訴裁量權(quán)受到嚴重的制約，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：其一，不起訴率的控制。檢察院作為追訴機關(guān)，承擔著打擊犯罪的職能，若頻繁的運用不起訴尤其是相對不起訴，可能會引起被害人乃至公眾的不滿，指責其放縱犯罪。出于這方面的擔憂，檢察機關(guān)內(nèi)部通常將不起訴率作為一項重要的考核內(nèi)容。根據(jù)最高人民檢察院2005年頒布的《檢察機關(guān)辦理公訴案件考評辦法(試行)》的規(guī)定，普通刑事案件酌定不起訴率不能超過2%，每超0.5%減1分。其二，審批程序的制約。酌定不起訴的適用程序極其繁瑣，承辦人提出不起訴意見后由公訴部門負責人進行審批，再逐級報分管檢察長審批，并由檢察委員會討論決定，同時報上級檢察院備案。面對層層的內(nèi)部審批程序，也會使檢察官望而卻步，但是提起公訴不僅省時省力，還可以避免公安機關(guān)可能對不起訴提出異議，以及社會上對承辦人司法腐敗的嫌疑和打擊不利的指責[5]。在這兩方面的影響下，公訴機關(guān)行使酌定不起訴極為謹慎，幾乎是能訴則訴。但是，由于酌定不起訴適用標準模糊，何為“犯罪情節(jié)輕微”在實踐操作中并沒有一個相對確定的標準，并且其與何為“情節(jié)顯著輕微”更是難以區(qū)分，難免會使一些本應法定不起訴的案件，被提起公訴。

(二)證據(jù)不足不起訴運行艱難

基于我國追求實體正義的傳統(tǒng)，實踐中有的案件經(jīng)歷了偵查甚至審查起訴階段，沒有達到證據(jù)確實、充分的標準，但又確實有部分證據(jù)指向犯罪嫌疑人實施了犯罪，司法人員、民眾，尤其是被害人都不能接受將此類案件作不起訴處理的決定。但是按照《高檢規(guī)則》的規(guī)定：“經(jīng)過兩次退回補充偵查的案件，仍然認為證據(jù)不足，不符合起訴條件的，應當作出不起訴決定”，而不起訴往往意味著逮捕質(zhì)量不高或是對偵查機關(guān)工作的否定。因此，實踐中為了回避這一規(guī)定，檢察機關(guān)通常抱著僥幸心理，先將案件提起公訴，再到審判階段申請補充偵查，實在判不了的情況下再撤回起訴，作不起訴處理。在樣本案例中的55起經(jīng)過補充偵查的案例中，便有38起是因證據(jù)不足而撤回起訴的，占比69.09%。甚至有學者指出，案件是否經(jīng)過撤回起訴已經(jīng)異化為證據(jù)不足不起訴的標準[6]73。另外，案外因素也在一定程度上影響起訴決定。例如，在某些社會影響重大的敏感案件中檢察機關(guān)需要考慮地方黨委與政府的意志。以李莊案為例，檢察機關(guān)在李莊以前被判決有罪的情況下，又決定追訴新的犯罪事實，將之提起公訴，之后又由于證據(jù)不足而撤回起訴，其中司法程序之外的因素的影響恐怕在所難免[6]97。再如，謝小劍學者指出，在就任檢察官時，其認為證據(jù)不足的案件交領(lǐng)導審查后也認為證據(jù)不足，但領(lǐng)導認為為了緩解案件壓力，“應當先起訴過去，如果法院判不了就撤回起訴”[1]120。實際上，大多數(shù)因證據(jù)不足而被撤回起訴的案件并非檢察官未能發(fā)現(xiàn)，而是在審查起訴時受到了外部因素的干預而不得不起訴。

(三)公訴審查程序難以發(fā)揮真正作用

刑事公訴審查程序一般是指法院在正式開庭審理前對檢察機關(guān)或其他授權(quán)機關(guān)提起公訴的案件進行庭前審查，以決定是否交付法庭審判的法律制度。法院進行公訴審查的任務是通過審查解決公訴案件是否符合法定的開庭審判條件，其實質(zhì)是對公訴權(quán)的一種制約措施。然而，我國目前的公訴審查程序并不具有實質(zhì)性意義，根據(jù)現(xiàn)行《刑事訴訟法》第一百五十條規(guī)定，只要起訴書中有明確指控犯罪事實的，法院就應當開庭審判。換句話說，檢察機關(guān)一旦提起公訴，便具有了直接啟動審判程序的效力，法官及其他機關(guān)或人員根本起不到制約作用[7]106。盡管提起公訴需要將全部的案卷材料移送法院審查，但這種審查只是為了使開庭的程序要件具備，避免法官在一無所知的情況下審判，而且，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》又將公訴審查程序?qū)Π讣奶幚頉Q定進行了更為詳細的規(guī)定，根據(jù)這些規(guī)定，人民法院不能夠因為證據(jù)不足而作出駁回檢察機關(guān)的起訴，只能夠要求檢察機關(guān)在一定的期限之內(nèi)將材料補齊，不可以拒絕啟動審判程序。由此可見，我國公訴審查程序難以發(fā)揮真正作用，致使案件過濾不足，大量“不合格”案件能夠進入審判。這些“不合格”的案件在判不了的情況，撤回起訴便成了“疏解通道”。

(四)撤回起訴的制約機制不足

筆者在研讀286份裁定書中發(fā)現(xiàn)，僅有2起案件未被準許撤訴，并且其中一起是在準許后又被撤回的。可見，法院對于檢察機關(guān)撤回起訴的申請，幾乎無一例外地會裁定準許，撤回起訴的制約機制存在嚴重不足。首先，內(nèi)部制約虛設(shè)化?！陡邫z規(guī)則》第461條規(guī)定：“撤回起訴應報經(jīng)檢察長或者檢察委員會決定”，但公訴并非以公訴人的名義而是以檢察機關(guān)的名義提出，這樣一來，檢察機關(guān)作為利益當事人，而撤訴無疑是在判不了的情況下作出的最佳選擇，如何指望檢察長或檢委會制約不當?shù)某吩V呢？其次，外部制約形式化?！陡叻ń忉尅芬蠓ㄔ簯攲彶槌吩V理由，作出是否準許的裁定。但這種審查完全是一種形式化的，而且實踐中，通常是由法院建議檢察機關(guān)撤回起訴，又怎么會裁定不予準許呢？再次，被告人缺乏撤回起訴制約程序的參與權(quán)。案件進入審判程序后，檢察機關(guān)與被告人作為控辯雙方的當事人，享有同等的訴訟權(quán)利，因此，撤回起訴理應征求被告人的同意。然而，實踐中，撤訴與否基本上全憑檢察機關(guān)一家說了算，但是歷史經(jīng)驗告訴我們：權(quán)力無制約則無法治，權(quán)力無制約則無平等，權(quán)利無制約則自由無保障[8]324-332。

(五)無罪判決難以作出，撤回起訴成為出路

無罪判決是檢察機關(guān)和法院都難以承受之重，幾乎所有論者都明確指出，撤回起訴是為逃避無罪判決而采取的替代措施。對檢察機關(guān)而言，無罪判決是重要的考核指標。例如，某市基層檢察院考評實施細則中針對撤回起訴和無罪判決作出規(guī)定，“該考評項目權(quán)重為12%。撤回起訴人數(shù)占同期提起公訴人數(shù)比率，每出現(xiàn)0.1%，減1分；起訴到法院判無罪人數(shù)每出現(xiàn)一人，減1分?！笨梢?，一個無罪判決案件可以頂幾個甚至十幾個撤回起訴的案件。檢察機關(guān)對無罪判決的強烈排斥心理，除了考評指標外，還存在公訴隊伍本身的一些輿論壓力。比如，認為案件被判無罪是公訴人辦案水平不高的體現(xiàn)，甚至有些基層院領(lǐng)導存在“案件被判無罪就是錯案”的偏見。這種心理壓力使得一些公訴人不愿意堅持自己的觀點和立場，寧愿多幾個撤訴案也不要無罪案[9]。同樣，法院方面對于無罪判決表現(xiàn)得也不輕松，為無罪判決的作出規(guī)定了繁雜的匯報、討論、評議和通過程序。法院如果擬對移送起訴的案件作無罪判決，承辦案件的法官需要先向庭長匯報，再向主管院長匯報，而且需要經(jīng)本院審委會討論決定，并需事先和上一級法院溝通。繁雜的程序、巨大的壓力令法官視宣告無罪為畏途[10]。另外，由于同態(tài)復仇的觀念在我國根深蒂固，法院判決無罪將面臨來自被害人一方的壓力，被害方甚至采取極端的方式向法院施壓，法院迫于壓力也很難作出無罪判決[11]48。然而，準許甚至建議檢察機關(guān)撤回起訴，不僅可以回避自身將要面臨的各方壓力，還避免了檢察機關(guān)敗訴風險和公安機關(guān)錯誤偵查及采取強制措施帶來的責任追究?？梢哉f，撤回起訴的做法可謂是“一石三鳥”，也難怪司法實務部門人員高呼：“司法實踐離不開撤回起訴”[12]。

綜上所述，在撤回起訴制度自身制約機制不完備的情況下，撤回起訴權(quán)的濫用實際上是提起公訴權(quán)制約不足、無罪判決缺位所必然引發(fā)的惡性循環(huán)。

四、 撤回起訴制度的完善建議

盡管撤回起訴制度在運行中存在諸多問題，但我們不能否認撤回起訴制度存在有其合理之處。例如，在樣本案例中，有5起案件是因“犯罪情節(jié)輕微，認罪悔罪態(tài)度較好，響應刑事政策”而撤回起訴的。對于此類案件，檢察機關(guān)在審查起訴時便可以裁定不起訴，但是由于人類認識能力容易受到各種因素的限制，審查起訴階段未必可以掌握并證實全部的案件信息，也正因如此，檢察官在審查起訴階段對案件的性質(zhì)和情節(jié)輕重的把握并不一定準確。隨著程序的推進，證據(jù)的不斷補充以及控辯雙方的舉證質(zhì)證，案件的性質(zhì)與情節(jié)也會越來越清晰，而此時對于情節(jié)輕微的案件，檢察機關(guān)撤回起訴不僅可以避免法院對被告人作出“有罪但不處刑”的判決，使輕微犯罪行為人更好地回歸社會，還可以節(jié)約相關(guān)司法資源的投入。因此，筆者認為，對于“情節(jié)輕微”的刑事案件，確有必要賦予檢察機關(guān)撤回起訴的權(quán)力，將其作為審判階段檢察機關(guān)行使酌定不起訴權(quán)力的一種方式。故，建議從以下幾點進行完善。

(一)完善撤回起訴事由。目前《高檢規(guī)則》規(guī)定的撤訴事由，不僅與《刑事訴訟法》相抵觸，更是給公訴機關(guān)任意追訴提供了機會。結(jié)合上述撤回起訴的合理功能，筆者建議。

首先，將現(xiàn)有相關(guān)司法解釋及規(guī)范性文件中確立的撤回公訴的適用情形全部刪除。據(jù)此，在審判階段出現(xiàn)或發(fā)現(xiàn)存在上述情形的，檢察機關(guān)不再享有撤回起訴的權(quán)力，而應由法院根據(jù)具體情況作出無罪判決、不負刑事責任的判決或者終止審理的裁定，以避免檢察機關(guān)將撤回公訴作為避免不利裁判的工具，減輕自身應當承擔的相關(guān)責任，損害被告人的合法權(quán)益，并侵蝕法院的審判權(quán)。其次，將“犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的”情形納入撤回公訴的適用情形之中，充分發(fā)揮檢察機關(guān)的公訴裁量權(quán)，落實寬嚴相濟的刑事政策，使輕微犯罪行為人更好地回歸社會。

(二)明確撤回起訴的時間點。筆者認為，在合議庭或?qū)徟形瘑T會作出一審判決(決定)之前，發(fā)現(xiàn)具有“犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰”情形的，檢察機關(guān)可以根據(jù)被告人及其犯罪行為的具體情況斟酌考慮，如果撤回起訴更為適宜的，檢察機關(guān)可以作出撤回起訴的決定。理由是：(1)有利于加強審判權(quán)對公訴權(quán)的制約。一旦法院已作出判決，不管判決是否宣布，均不許撤訴，從而體現(xiàn)審判權(quán)對公訴權(quán)的有效制約,防止撤訴權(quán)的濫用。(2)有助于鼓勵被告人認罪悔罪。在一審判決前，給予被告人充足的時間，通過賠禮道歉、賠償損失，獲得被害人的諒解，從而使其案件達到“情節(jié)輕微”的程度，獲得檢察機關(guān)的認可，從而撤回起訴。(3)由于人類認識能力的局限性，我們不能強求檢察機關(guān)在審查起訴階段就能作出準確無誤的判斷，而隨著程序的推進，案件的性質(zhì)與情節(jié)也會越來越清晰，因此，將時間確定在一審作出判決前，不僅有利于檢察機關(guān)做出正確的決定，還有利于避免被追訴人被定罪，更好地回歸社會。

(三)明確撤回起訴的效力

根據(jù)我國現(xiàn)行的撤訴制度,撤訴實際上屬于效力未定的訴訟行為。但將撤訴視為效力未定的訴訟行為,容易為一些辦案單位將撤訴作為“下臺階”“掛案”甚至變相為超期羈押提供方便,不利于保障被告人的合法權(quán)益。筆者認為,為了更有效地保護被告人的合法權(quán)益,防止撤訴權(quán)的濫用,我國立法應當明確規(guī)定：撤訴與不起訴具有同等法律效力。檢察機關(guān)提請撤回起訴,法院作出準予撤訴的裁定后,對于在押的被告人應當立即釋放；對于被告人采取強制措施的,應當立即解除；對于扣押、凍結(jié)被告人的財物的,應當解除扣押、凍結(jié)。撤訴后,檢察機關(guān)無須再經(jīng)一系列審批程序后作不起訴決定[13]。同時應當限制檢察機關(guān)再次追訴的權(quán)利，若無明顯必要追究刑事責任的情形，法院應當不受理。

(四)健全撤回起訴制約機制

撤回起訴意味著檢察機關(guān)放棄了對被告人刑事責任的追究，這對被害人的權(quán)利具有重大影響，特別是在檢察機關(guān)濫用撤訴權(quán)的情況下，被害人的權(quán)利將因此受到“第二次侵害”。因此，對于檢察機關(guān)撤回公訴的，被害人應當享有事前提出異議以及事后進行救濟的權(quán)利[14]。另外，由于“犯罪情節(jié)輕微”在實踐中并沒有明確的可操作標準，在一定程度上依賴于人的主觀判斷，并且與“情節(jié)顯著輕微”難以區(qū)分，因此，一方面為防止檢察機關(guān)受案外因素的影響，借此放縱犯罪，法院有必要基于事實和證據(jù)審查后，對確屬“犯罪情節(jié)輕微”的案件，應準許撤回起訴。另一方面，為防止檢察機關(guān)回避無罪判決，對于屬于“情節(jié)顯著輕微”的案件，應判決無罪。

(五)擴大不起訴裁量權(quán)

公訴權(quán)作為開啟刑事審判程序的鑰匙，追訴犯罪是其天性，但隨著起訴便宜主義的興起和實行，對所有犯罪一律追訴的做法已經(jīng)極其少見。因此，提起公訴除應具備證據(jù)的充分性外，也應考慮公訴的必要性。而公訴的必要性主要體現(xiàn)在檢察官的不起訴裁量權(quán)上。但是，我國對不起訴案件的控制極大地限縮了檢察官的裁量權(quán)，使得有些本不應該起訴的案件，迫于指標的壓力被提起公訴。因此，筆者認為，在司法責任制度的推行下，完全可以由檢察官憑借自己的判斷，作出是否起訴的決定，無需繁瑣的審批手續(xù)，僅需報上級備案以備審查即可。同時，也應強化檢察官對公訴標準的審查，為檢察官獨立審查起訴營造良好的氛圍，防止案外因素的介入，影響起訴決定，樹立檢察官客觀、中立的司法形象。

(六)建立庭前公訴審查程序

公訴權(quán)是追訴犯罪的權(quán)力，公訴機關(guān)一旦提起公訴，將意味著國家對特定公民的刑事追訴程序正式啟動，被告人將面臨審判、自由、財產(chǎn)甚至生命被依法剝奪。提起公訴正確與否，關(guān)系到國家法律的正確實施以及公民基本人權(quán)的保障。因此，當今世界主要法治國家都設(shè)置了一定的程序由法官對公訴進行審查③。一方面可以阻止草率的、惡意的、不計成本的、迫害性的起訴，避免被指控人因濫用起訴而受到公開的起訴，避免被告人和國家審判費用的開支，避免被告人因為被起訴陷于羞辱和焦慮之境。另一方面，按照分權(quán)與制衡原則，也體現(xiàn)了國家審判權(quán)對公訴權(quán)的程序性監(jiān)督與制約。目前，我國的公訴審查依附于審判程序且不具有實質(zhì)性意義，根本起不到制約公訴的作用，因此，筆者建議借鑒域外法治國家的做法，在審前設(shè)置獨立的公訴審查程序。但是由于我國的公訴標準是建立在檢察機關(guān)認為“證據(jù)確實、充分”的基礎(chǔ)上的，所以，對證據(jù)充分性的審查不應過分苛刻，應將審查的重點放在公訴是否具有合理性和必要性上來，盡早將一些不應當或沒必要起訴的案件排除在外。

(七)樹立正確的起訴評價觀念

提起公訴畢竟不是判決有罪，即便按照定罪標準來掌握起訴的證明標準，也只是源自檢察官內(nèi)心的認識和判斷，只要檢察機關(guān)起訴時案件的實質(zhì)性訴訟條件能夠達到起訴的證據(jù)標準，即使因為庭審中證據(jù)發(fā)生變化以及新證據(jù)出現(xiàn)，或者因法官不同的法律觀點和證據(jù)標準，案件未作有罪判決，也不能因此認為檢察機關(guān)的起訴質(zhì)量不高，更不能因此認為案件被判無罪就是錯案。正如龍宗智學者所言：“檢察機關(guān)的公訴權(quán)是否成立不以法院的有罪判決為檢驗標準，而應以決定提起公訴時是否具備程序性訴訟條件和實體性訴訟條件來判斷”[15]。因此，對于起訴質(zhì)量的檢驗，應該多方面進行，庭審中影響判決的因素是來自多方面的，只要檢察官在審查起訴時已經(jīng)盡其所能，依法履行了職責和程序，就不能僅僅依據(jù)成敗論英雄[6]60。故筆者建議取消考核指標中的“無罪判決”項目，以檢察官在審查起訴時是否存在過錯為依據(jù)評價起訴質(zhì)量。當檢察機關(guān)不再以“無罪判決”作為評價起訴質(zhì)量標準時，法院方面也應正確看待無罪判決的產(chǎn)生，使有罪判決真正來源于法官的內(nèi)心確信。

結(jié)語

沒有任何一項制度在其產(chǎn)生時就盡善盡美的，撤回公訴制度亦是如此。盡管撤回公訴制度在司法實踐的運行過程中問題叢生，但撤回起訴權(quán)作為檢察機關(guān)公訴權(quán)裁量權(quán)性的體現(xiàn)，對于節(jié)約司法資源，保障被告人合法權(quán)益，落實寬嚴相濟的刑事政策具有重要意義。所以我們對待撤回公訴制度的正確態(tài)度應該是在發(fā)現(xiàn)其問題和漏洞的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國司法實踐的實際情況，對其進行完善和修正，讓撤回公訴制度發(fā)揮其應有的正能量。

注釋：

①每一個撤回起訴的案件中，檢察機關(guān)都必須向法院提交《撤回起訴決定書》。因此，本研究以“撤回起訴決定書”為關(guān)鍵詞進行檢索。無訟案例數(shù)據(jù)庫網(wǎng)址：http://www.itslaw.com，檢索日期為2018年6月5日。鑒于在中國裁判文書網(wǎng)檢索到222條記錄，相對較少，本文采用了無訟網(wǎng)的案例數(shù)據(jù)。

②2012年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(實行)》第四百五十九條：在人民法院宣告判決前，人民檢察院發(fā)現(xiàn)具有下列情形之一的，可以撤回起訴：(一)不存在犯罪事實的；(二)犯罪事實并非被告人所為的；(三)情節(jié)顯著輕微、危害不大，不認為是犯罪的；(四)證據(jù)不足或證據(jù)發(fā)生變化，不符合起訴條件的；(五)被告人因未達到刑事責任年齡，不負刑事責任的；(六)法律、司法解釋發(fā)生變化導致不應當追究被告人刑事責任的；(七)其他不應當追究被告人刑事責任的。

③主要表現(xiàn)為美國的預審程序、英國的起訴審程序、法國的二級審查程序、德國的中間程序。