廣東省農(nóng)地“三權(quán)分置”可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)*

陳石清

(廣州工商學(xué)院，廣東廣州 510850)

0 引言

“三權(quán)分置”思想指的是將所有權(quán)，承包權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行“三權(quán)分置”，經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)，所有權(quán)，承包權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)是作為整體發(fā)揮效用，同時(shí)每種權(quán)利又有其各自功能。從目前來(lái)看，開(kāi)展“三權(quán)分置”的重點(diǎn)就是要放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，核心要義是明確給予經(jīng)營(yíng)權(quán)享有的法律地位及權(quán)能。十八屆三中全會(huì)指明我國(guó)農(nóng)村改革重新出發(fā)的基調(diào)， 2014年1月“中央一號(hào)文件”開(kāi)始對(duì)農(nóng)村的改革實(shí)施了全面部署。國(guó)土資源部總規(guī)劃師嚴(yán)之堯提出，要加強(qiáng)農(nóng)村土地制度深化改革需要穩(wěn)定承包權(quán)，同時(shí)放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。具體地說(shuō)，就是在以農(nóng)村土地集體所有權(quán)為基礎(chǔ)，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，不斷強(qiáng)化并完善耕地保護(hù)制度，使農(nóng)民享有可以使用，收益，流轉(zhuǎn)承包地權(quán)利并具有抵押和擔(dān)保權(quán)能。2014年12月，農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，農(nóng)村土地改革三箭齊發(fā)，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化?！叭龣?quán)分置”這一政策成為繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村所出現(xiàn)的再一次重大制度創(chuàng)新，體現(xiàn)出農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的生機(jī)活力，明確了土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系及農(nóng)民的權(quán)益，合理利用土地資源，建設(shè)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。2017年10月中國(guó)土地承包法修正案提請(qǐng)草案明確指出國(guó)家會(huì)依法長(zhǎng)久維護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展，耕地承包期期滿后可以繼續(xù)延長(zhǎng)30年。

土地是人類(lèi)賴以生存和發(fā)展的重要自然資源，同時(shí)具有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的建立有利于土地資源的優(yōu)化配置、利用率提高以及可持續(xù)發(fā)展。相關(guān)部門(mén)必須加強(qiáng)對(duì)“三權(quán)分置”重要意義的認(rèn)識(shí)，合理規(guī)劃三權(quán)的相互關(guān)系，正確使用“三權(quán)分置”理論，不斷探究“三權(quán)分置”的具體實(shí)現(xiàn)模式。改革措施的順利實(shí)施，必須有正確的改革方針來(lái)指引，“三權(quán)分置”思想便是農(nóng)村土改的核心。孟令號(hào)[1]指出近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地制度的改革受到越來(lái)越多的重視，由于當(dāng)下制度的約束，侵害了很多農(nóng)民的利益，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展來(lái)看，農(nóng)民的利益對(duì)于社會(huì)的和諧穩(wěn)定，國(guó)家糧食安全及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展有著重要的作用。龐璐等[2]指出“三權(quán)分置”思想是對(duì)過(guò)去集體所有權(quán)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)二權(quán)分離土地改革深入研究發(fā)展的結(jié)果，是推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要因素，不過(guò)因?yàn)榇嬖谵r(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的問(wèn)題使土地資源配置非常低效，農(nóng)民切身權(quán)益缺少保障，土地權(quán)益受到危害，影響了“三權(quán)分置”改革的進(jìn)展。文章建議對(duì)農(nóng)民承包權(quán)，農(nóng)民補(bǔ)償?shù)确矫嬷攸c(diǎn)著手，充分保障農(nóng)民的權(quán)益，使農(nóng)地制度改革穩(wěn)定發(fā)展。李有群[3]指出了由兩權(quán)分置發(fā)展為所有權(quán)，承包權(quán)以及經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的歷史必然性，給出在以后發(fā)展過(guò)程中所面臨的問(wèn)題以及如何處理這些問(wèn)題的方法及建議。胡震等[4]重點(diǎn)探討了學(xué)界比較關(guān)注的“三權(quán)分置”與現(xiàn)行法律規(guī)定的符合性及農(nóng)村社會(huì)的自然需求情況等焦點(diǎn)問(wèn)題，提出農(nóng)地“三權(quán)分置”跨學(xué)科性的研究需掌握好土地改革同法律，理論與實(shí)踐，共性及個(gè)性之間的根本性關(guān)系。張燕純等[5]通過(guò)從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)分析農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度發(fā)展過(guò)程，結(jié)合各自所特有的權(quán)能特點(diǎn)，對(duì)現(xiàn)有的集體所有制主體不完整，土地承包權(quán)管理紊亂等問(wèn)題給出見(jiàn)解并提出合理解決方法。指出“三權(quán)分置”思想是處理農(nóng)業(yè)用地?zé)o人耕種，發(fā)展農(nóng)村土地合理經(jīng)營(yíng)的重要方法，通過(guò)規(guī)劃三權(quán)權(quán)能及經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)系，解除法律制度障礙是“三權(quán)分置”今后改革的重點(diǎn)及方向。

土地“三權(quán)分置”是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的新方向，適應(yīng)土地整理發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代要求，為土地可持續(xù)發(fā)展提供理論支撐。廣東省政府結(jié)合國(guó)家的土地改革政策發(fā)布了該省“三權(quán)分置”實(shí)施意見(jiàn)，該意見(jiàn)將中央文件與廣東實(shí)際情況充分結(jié)合，提出探索農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的路線與舉措，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和全面建設(shè)小康社會(huì)的重要舉措，在廣東省全面開(kāi)展以來(lái)，取得了一定成績(jī)，但也面臨一些問(wèn)題和困難，因此需要在可持續(xù)發(fā)展要求下進(jìn)一步深化改革?！叭龣?quán)分置”可持續(xù)評(píng)價(jià)是土地改革的重要組成部分，因此文章重點(diǎn)評(píng)價(jià)了廣東省實(shí)行農(nóng)地“三權(quán)分置”可持續(xù)發(fā)展的情況，為廣東省今后更好地實(shí)施新的農(nóng)村土地改革提供一定的參考依據(jù)。

1 研究區(qū)域概括

廣東省會(huì)廣州，位于中國(guó)大陸最南部。廣東東靠福建，北臨江西與湖南，西接廣西，南靠南海，處于北緯20°13′～25°31′與東經(jīng)109°39′～117°19′之間。全省陸地總面積約為17.98萬(wàn)km2，為全國(guó)陸地面積的1.87%，其中島嶼面積約占1 592.7km2，為全省陸地面積的0.89%，沿海共有759個(gè)面積在500m2以上的島嶼，其數(shù)量在全國(guó)居第三位，適宜農(nóng)地面積為4.34萬(wàn)hm2。廣東省為亞熱帶及熱帶東亞季風(fēng)性氣候，是我國(guó)光、熱及水資源最為豐富的地區(qū)之一，全省年平均氣溫約為22.3℃。廣東人多地少，經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)良，根據(jù)廣東省統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，截止2017年，廣東人口數(shù)量共計(jì)1.043 205億人，其中城鎮(zhèn)人口約為6 986萬(wàn)人，鄉(xiāng)村人口數(shù)量為廣東省總?cè)丝诘?3.5%，廣東省全年GDP為8.99萬(wàn)億元，同比增加了7.5%。廣東省繼2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》后， 2017年9月份省委辦公廳、省政府辦公廳頒布了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的實(shí)施意見(jiàn)》，拉開(kāi)了廣東省農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的大幕。

表1 廣東省農(nóng)地“三權(quán)分置”可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)體系

表2 廣東省農(nóng)地“三權(quán)分置”可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

2 研究方法

為了合理地評(píng)價(jià)廣東省農(nóng)地“三權(quán)分置”可持續(xù)發(fā)展能力，該文采用層析分析法[6-7]，首先通過(guò)分析農(nóng)地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵，同時(shí)結(jié)合參考文獻(xiàn)和已有的研究結(jié)果[8-9]分析三權(quán)的影響因素，在客觀性、科學(xué)性、可操作性的原則下，參考2017年《廣東省統(tǒng)計(jì)年鑒》和《農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》等中的指標(biāo)構(gòu)建廣東省農(nóng)地“三權(quán)分置”可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，主要從農(nóng)村土地所有權(quán)、農(nóng)民土地承包權(quán)和農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)等3個(gè)方面選取評(píng)價(jià)指標(biāo)。農(nóng)村土地所有權(quán)包括所有權(quán)人均土地面積、土地所有權(quán)登記率、農(nóng)民產(chǎn)權(quán)認(rèn)知能力、政府惠農(nóng)政策性補(bǔ)貼等4個(gè)指標(biāo)； 農(nóng)民土地承包權(quán)包括土地承包權(quán)確權(quán)實(shí)測(cè)率、農(nóng)民人均非農(nóng)收入、非農(nóng)人口比例、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)完善性等4個(gè)指標(biāo)； 農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)包括農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)水平、農(nóng)民人均收入、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、土地股份合作社等4個(gè)指標(biāo)。其次通過(guò)在指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上對(duì)同一層指標(biāo)之間的重要性進(jìn)行兩兩比較，以1～9標(biāo)度法對(duì)結(jié)果進(jìn)行量化，構(gòu)造指標(biāo)兩兩判斷矩陣，然后歸一化處理并通過(guò)一致性檢驗(yàn)，最終得到各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重值，進(jìn)而通過(guò)加權(quán)平均法計(jì)算農(nóng)地“三權(quán)分置”可持續(xù)發(fā)展指數(shù)[10]，指標(biāo)體系詳見(jiàn)表1，權(quán)重值詳見(jiàn)表2。其中當(dāng)可持續(xù)指數(shù)介于0～0.2時(shí)，可持續(xù)發(fā)展水平低； 當(dāng)可持續(xù)指數(shù)介于0.2～0.4時(shí)，可持續(xù)發(fā)展水平較低； 當(dāng)可持續(xù)指數(shù)介于0.4～0.6時(shí)，可持續(xù)發(fā)展水平中等； 當(dāng)可持續(xù)指數(shù)介于0.6～0.8時(shí)，可持續(xù)發(fā)展水平較高； 當(dāng)可持續(xù)指數(shù)介于0.8～1時(shí)，可持續(xù)發(fā)展水平高。

3 結(jié)果與分析

結(jié)合表2的權(quán)重計(jì)算得出廣東省“三權(quán)分置”可持續(xù)發(fā)展指數(shù)(表3)。從表3可以看出，廣東省農(nóng)地“三權(quán)分置”可持續(xù)發(fā)展指數(shù)為0.41，處于中等發(fā)展水平，仍有發(fā)展的空間。雖然廣東省是經(jīng)濟(jì)大省，但“三農(nóng)”問(wèn)題仍很?chē)?yán)重，農(nóng)業(yè)發(fā)展受土地資源的制約，自2017年廣東省農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的實(shí)施，已形成“三權(quán)分置”的良好格局，但仍未全面落實(shí)土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)以及流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。從要素層來(lái)看，廣東省農(nóng)民土地承包權(quán)指數(shù)最高，而對(duì)應(yīng)指標(biāo)的指數(shù)相對(duì)也高，其中土地承包權(quán)確權(quán)實(shí)測(cè)率指數(shù)最高，據(jù)了解，目前廣東省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作進(jìn)入攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵階段，截止2017年確權(quán)實(shí)測(cè)率達(dá)到104.15%，頒證率達(dá)到76.17%，各地還依托確權(quán)工作累計(jì)化解歷史遺留和潛在涉地糾紛近5 000宗。農(nóng)民通過(guò)土地承包確權(quán)到戶，維持土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，為農(nóng)民提供長(zhǎng)久的生計(jì)保障和社會(huì)保障。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的目標(biāo)是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。而廣東省農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的指數(shù)介于所有權(quán)和承包權(quán)之間，因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)服務(wù)中心和土地股份合作社的實(shí)施，有利于提高土地的利用效率，而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)的專業(yè)化，現(xiàn)代化和集約化，且在農(nóng)民在獲得穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)收益有力轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，進(jìn)而直接或間接的增加農(nóng)民收入。廣東省的農(nóng)村土地所有權(quán)指數(shù)最低，因?yàn)閺V東省所有權(quán)人均土地面積較低，農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)認(rèn)知能力較弱，導(dǎo)致指數(shù)偏低。綜合來(lái)看，“三權(quán)分置”實(shí)施有利于避免兩極分化，維持基本的社會(huì)公平。

表3 廣東省農(nóng)地“三權(quán)分置”可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)指數(shù)

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

通過(guò)構(gòu)建廣東省農(nóng)地“三權(quán)分置”可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，分析廣東省所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的可持續(xù)發(fā)展指數(shù)，關(guān)系廣東省眾多農(nóng)民的切身利益、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的建議以及農(nóng)村改革的穩(wěn)步發(fā)展。

(1)在廣東省推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須加強(qiáng)落實(shí)農(nóng)村土地所有權(quán)，提高土地所有權(quán)人均面積和產(chǎn)權(quán)的認(rèn)知能力； 發(fā)展土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)土地利用率的提高； 穩(wěn)定土地承包權(quán)，增加農(nóng)民收入。

(2)三權(quán)相輔相成，有機(jī)結(jié)合，廣東省在落實(shí)土地“三權(quán)分置”的過(guò)程中，要細(xì)化改革的各個(gè)環(huán)節(jié)，因地制宜，合理規(guī)劃，奠定農(nóng)地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，探索多元的實(shí)踐模式，完善二級(jí)市場(chǎng)建設(shè)，進(jìn)一步推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，共同促進(jìn)“三權(quán)分置”工作的有序進(jìn)行。

4.2 建議

(1)農(nóng)地流轉(zhuǎn)顯著影響農(nóng)民收入，粵東和粵北兩個(gè)地區(qū)的農(nóng)戶對(duì)土地的依賴程度較大，廣東省應(yīng)建立多層次的土地流轉(zhuǎn)中心和合作社，嚴(yán)格制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)和用途管理制度，維護(hù)農(nóng)地的合理流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)地對(duì)該區(qū)域農(nóng)戶的社會(huì)保障。農(nóng)地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)土地的依賴程度較低，擴(kuò)大了從事非農(nóng)生產(chǎn)活動(dòng)的空間，提高了農(nóng)民的收入水平。同時(shí)應(yīng)嚴(yán)格保證1.2億hm2耕地不變的底線，鼓勵(lì)農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，將失地農(nóng)民納入新型城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系中，強(qiáng)化農(nóng)戶的利益，以確保土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行。

(2)加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保障?；浳?、粵東、粵北等欠發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保障水平較低，必須完善養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)和教育等方面的保障，逐漸削弱農(nóng)戶對(duì)土地的保障功能，政府鼓勵(lì)并推行土地承包權(quán)退出，實(shí)施退地補(bǔ)償，通過(guò)土地承包權(quán)退出釋放閑置農(nóng)地資源，在一定程度上提高農(nóng)地的利用效率。且從歷年來(lái)廣東省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的情況來(lái)看，土地流轉(zhuǎn)主體趨于多元化，廣東省應(yīng)配以政策輔助，使農(nóng)民充分享有土地使用權(quán)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)土地的有序流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地的高效利用。

(3)提高農(nóng)戶對(duì)土地所有權(quán)的認(rèn)知。珠三角地區(qū)的農(nóng)戶受省中心的輻射，農(nóng)戶對(duì)土地所有權(quán)的認(rèn)知能力較高，而粵西、粵北和粵東等地區(qū)農(nóng)戶的家庭人口較多，人均耕地面積較小，農(nóng)戶對(duì)土地的認(rèn)知能力有限，政府應(yīng)采取一定的措施調(diào)控土地，落實(shí)土地集體所有權(quán)，頒布土地所有權(quán)證件，建立農(nóng)地有償使用和有償退出機(jī)制，同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)村集體組織以合作、出租等方法充分利用農(nóng)地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。此外由于土地所有權(quán)在實(shí)際操作中缺乏明確的可執(zhí)行力，因此應(yīng)在遵循土地產(chǎn)權(quán)制度的規(guī)律和趨勢(shì)下，基于廣東省不同區(qū)域的實(shí)際情況，重點(diǎn)發(fā)展物化土地產(chǎn)權(quán)，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，解決農(nóng)民失地的安置問(wèn)題。