玉溪市城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀、問題與對策

(玉溪市經(jīng)濟(jì)信息研究中心，云南 玉溪 653100)

玉溪市位于云南省中部，距省會(huì)昆明約88公里，是滇中城市群的重要組成部分，也是中國內(nèi)地通往東南亞的昆河、昆曼高速公路以及泛亞鐵路東線、中線等區(qū)域性國際大通道交匯之地。區(qū)位優(yōu)勢成為玉溪發(fā)展的重要助力，加速了玉溪的城鎮(zhèn)化步伐。2018年，玉溪市常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.88%(1)玉溪市統(tǒng)計(jì)局.玉溪市2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[R/OL].玉溪市統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，(2019-03-12)[2019-05-06].http://xxgk.yuxi.gov.cn/yxszfxxgk/tjgb/20190312/1025161.html.本文相關(guān)數(shù)據(jù)多次出現(xiàn)時(shí)，僅在第一次進(jìn)行標(biāo)注，特此說明。，已跨越城鎮(zhèn)化由量增到質(zhì)變的重要臨界點(diǎn)(即城鎮(zhèn)化率50%)。在此形勢下，對玉溪市城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀與問題進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的對策，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、玉溪市城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀

第一，城鎮(zhèn)化水平不斷提升。從2013年到2018年，玉溪市常住人口城鎮(zhèn)化率由44.1%提高到51.88%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率由33.8%提高到40%，城鎮(zhèn)人口由103.2萬人提高到123.8萬人(2)以上數(shù)據(jù)分別參見：玉溪市統(tǒng)計(jì)局.玉溪統(tǒng)計(jì)年鑒2013[R].玉溪市統(tǒng)計(jì)局，2014；玉溪市統(tǒng)計(jì)局.玉溪市2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[R/OL].溪市統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，(2019-03-12)[2019-05-06].http://xxgk.yuxi.gov.cn/yxszfxxgk/tjgb/20190312/1025161.html.。

第二，城鎮(zhèn)空間格局基本確立。城市北進(jìn)東拓、產(chǎn)業(yè)軸帶聚集，初步構(gòu)建了以紅塔區(qū)、江川區(qū)為核心，以易門縣—峨山縣—紅塔區(qū)—江川區(qū)—通?？h—華寧縣為東西發(fā)展軸，紅塔區(qū)—峨山縣—新平縣—元江縣為南北發(fā)展軸，特色鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)的“一核兩軸、多節(jié)點(diǎn)”城鎮(zhèn)空間格局。江川完成撤縣設(shè)區(qū)，澄江、通海正積極推進(jìn)撤縣設(shè)市(區(qū))，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大。

第三，農(nóng)業(yè)人口市民化深入推進(jìn)。深化戶籍制度改革，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及其他常住人口落戶城鎮(zhèn)“零門檻”，從2011年至2017年累計(jì)轉(zhuǎn)戶45.8萬人(3)45.8萬人為根據(jù)玉溪市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2011～2017年《玉溪市統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)累加值。。推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，公共服務(wù)保障不斷完善，轉(zhuǎn)戶居民基本公共服務(wù)全面落實(shí)，居住證制度全面推進(jìn)，持居住證者享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊膭趧?dòng)就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化等14項(xiàng)基本公共服務(wù)，與居住年限等條件相掛鉤的公共服務(wù)機(jī)制基本建立。

第四，城市建設(shè)不斷加快。昆玉電氣化鐵路建成通車，玉磨鐵路建設(shè)順利推進(jìn)，軌道交通覆蓋率進(jìn)一步提高。武易高速玉溪段、晉紅高速、昆明東南繞城高速宜良至澄江段建成通車，江通、澄川、大戛、元蔓、彌玉、玉楚等高速公路快速推進(jìn)建設(shè)，高速公路網(wǎng)覆蓋更加廣泛。航空網(wǎng)建設(shè)取得新突破，江川森林防火直升機(jī)場投入使用，江川通用機(jī)場啟動(dòng)建設(shè)。到2018年，建成投產(chǎn)風(fēng)電場6座、太陽能光伏電站7座，新建和改造220千伏變電站3座，建成投產(chǎn)110千伏變電站10座，建成成品油輸送管道178公里，天然氣管網(wǎng)覆蓋6個(gè)縣區(qū)，建成投產(chǎn)電動(dòng)汽車充電站6座，水源工程網(wǎng)、城鎮(zhèn)供水網(wǎng)和污水處理網(wǎng)不斷完善，移動(dòng)通信基站增加到1.4萬座，通信光纜線路發(fā)展到5.4萬公里，全市267個(gè)社區(qū)和435個(gè)行政村實(shí)現(xiàn)光纖寬帶和4G網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，基礎(chǔ)設(shè)施更加完善(4)玉溪市發(fā)展和改革委員會(huì)：《〈玉溪市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要〉實(shí)施情況中期評估報(bào)告》(文件尚未發(fā)布)，2018年12月。。

第五，城市功能和形象不斷提升。獲得中國十佳休閑生態(tài)宜居城市、國家衛(wèi)生城市、國家園林城市、國家節(jié)水型城市稱號(hào)，被列為全國城市設(shè)計(jì)和“城市雙修”試點(diǎn)城市，爭創(chuàng)文明城市，科教創(chuàng)新城建設(shè)順利推進(jìn)，醫(yī)養(yǎng)中心、體育運(yùn)動(dòng)中心項(xiàng)目快速推進(jìn)，城市功能日益完善，城鄉(xiāng)環(huán)境持續(xù)改善，市民素質(zhì)大幅提高，城市形象不斷提升。

二、玉溪市城鎮(zhèn)化面臨的問題

第一，城鎮(zhèn)化整體水平偏低。2018年，玉溪市常住人口城鎮(zhèn)化率(51.88%)低于全國水平(59.58%(5)國家統(tǒng)計(jì)局.中華人民共和國2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[R].國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，(2019-02-29)[2019-04-26].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html.)7.7個(gè)百分點(diǎn)，低于昆明(65.6%(6)昆明市統(tǒng)計(jì)局.2018昆明市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[R].昆明市統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，(2019-05-10)[2019-05-18].http://tjj.km.gov.cn/c/2019-05-10/3005977.shtml.)13.72個(gè)百分點(diǎn)，高于全省平均水平(48.04%(7)云南省發(fā)展和改革委員會(huì)：《云南省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要中期評估報(bào)告》(文件尚未發(fā)布)，2018年12月。)3.84個(gè)百分點(diǎn)，從總體規(guī)模來看，全市城鎮(zhèn)人口123.8萬人，城鎮(zhèn)人口規(guī)?？傮w偏小，城鎮(zhèn)吸納人口能力偏弱，城市發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不協(xié)調(diào)。

第二，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐能力不足。2018年玉溪市實(shí)現(xiàn)國民生產(chǎn)總值1 493.0億元，第一、二、三產(chǎn)業(yè)增加值分別為149.5億元、766.4億元、577.2億元，三次產(chǎn)業(yè)比重為10.0∶51.3∶38.7(8)玉溪市統(tǒng)計(jì)局.玉溪市2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[R/OL].玉溪市統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，(2019-03-12)[2019-05-06].http://xxgk.yuxi.gov.cn/yxszfxxgk/tjgb/20190312/1025161.html.，吸納勞動(dòng)力較多的三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后于二產(chǎn)業(yè)，加之園區(qū)分布零散，規(guī)模面積偏小，企業(yè)的集中度不高，產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)發(fā)揮不夠，產(chǎn)城融合發(fā)展較弱，導(dǎo)致城鎮(zhèn)對農(nóng)村富余勞動(dòng)力的吸納能力不強(qiáng)。

第三，進(jìn)城務(wù)工人員市民化難度大。2018年玉溪市戶籍人口城鎮(zhèn)化率40%，低于常住人口城鎮(zhèn)化率(51.88%)11.88個(gè)百分點(diǎn)，進(jìn)城務(wù)工人員難以落戶扎根城市。眾多進(jìn)城務(wù)工人員就業(yè)狀況、收入水平和受教育水準(zhǔn)等，與現(xiàn)在城市發(fā)展的實(shí)際要求還較大的差距，而傳統(tǒng)的城市建設(shè)方式在向發(fā)達(dá)城市看齊和趕超的心理驅(qū)使下，對城市面貌高度重視，城市面貌上幾乎可以和發(fā)達(dá)城市相媲美，公共服務(wù)供給水平也大幅度提高，對城市的形象在各方面提出了更高要求，城市包容性也就越來越差，進(jìn)城務(wù)工人員尋找生存和居住空間的成本加大，造成了城市難以吸納農(nóng)業(yè)人口落戶。

第四，城鎮(zhèn)管理效應(yīng)不高。城市精細(xì)管理和服務(wù)弱于城市建設(shè)，城市管理理念滯后，城市治理偏重集中整治，而忽視引導(dǎo)、疏導(dǎo)和服務(wù)的長效機(jī)制，交通擁堵、環(huán)境污染問題加劇，基本公共服務(wù)總體供給能力不足，城市管理運(yùn)行效率不高。

第五，配套體制機(jī)制不完善。土地財(cái)政和負(fù)債擴(kuò)張的政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)投資模式難以持續(xù)，現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理、土地管理、社會(huì)保障制度，以及財(cái)稅金融、行政管理等制度，固化了已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，阻礙著城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

三、推進(jìn)高質(zhì)量新型城鎮(zhèn)化

玉溪市城鎮(zhèn)化已進(jìn)入由速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變的重要發(fā)展階段，應(yīng)當(dāng)抓住這一關(guān)鍵時(shí)期，清醒認(rèn)識(shí)玉溪實(shí)際市情和未來發(fā)展趨勢，站在以人民為本、以發(fā)展為中心的角度，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化的集聚效應(yīng)，推動(dòng)增長方式的轉(zhuǎn)變，增加就業(yè)崗位，完善公共服務(wù)體系，推進(jìn)高質(zhì)量新型城鎮(zhèn)化。

第一，以大帶小，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局形態(tài)。不斷優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，通過不同規(guī)模和不同發(fā)展水平的城鎮(zhèn)格局，來適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)的變化及城市空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

一是強(qiáng)化紅塔區(qū)的中心地位。紅塔區(qū)作為中心城區(qū)，人口密度高，有更多的服務(wù)業(yè)需求，服務(wù)業(yè)有強(qiáng)大的規(guī)模效益。提升紅塔區(qū)高端城市綜合服務(wù)功能，建設(shè)區(qū)域性交通樞紐和物流體系，同時(shí)培育工業(yè)結(jié)構(gòu)的高新化和擴(kuò)散能力，有利于完善城市功能，增強(qiáng)紅塔區(qū)中心城市輻射帶動(dòng)力，形成玉溪發(fā)展的強(qiáng)大引擎。

二是構(gòu)建核心區(qū)域。以紅塔區(qū)為中心，先行先試推進(jìn)江川區(qū)、澄江縣與紅塔區(qū)的融合發(fā)展，共同構(gòu)成核心區(qū)域。紅塔區(qū)作為玉溪的中心城市，已經(jīng)成長得足夠強(qiáng)大，有能力帶動(dòng)周邊縣區(qū)發(fā)展，而江川縣地緣接近，澄江縣城及特色小鎮(zhèn)成長迅速，也有足夠的能力與紅塔區(qū)融合發(fā)展。以上三縣區(qū)融合發(fā)展的條件成熟，建立以紅塔區(qū)為中心城市的發(fā)展協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，形成玉溪的核心區(qū)域，增強(qiáng)要素集聚、高端服務(wù)和科技創(chuàng)新能力，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)和輻射帶動(dòng)作用。

三是加快縣城發(fā)展。充分發(fā)揮縣城在溝通城鄉(xiāng)中的橋梁和紐帶作用，依托處于全縣中心區(qū)域、生活成本和就業(yè)成本相對較低的優(yōu)勢，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，加強(qiáng)與周邊城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，提高產(chǎn)業(yè)支撐能力。發(fā)揮好縣城在吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用，提高公共服務(wù)品質(zhì)，加快縣域中心城鎮(zhèn)發(fā)展為小城市，促進(jìn)人口就地就近城鎮(zhèn)化。

四是推進(jìn)特色小鎮(zhèn)發(fā)展。逐年挖掘精品特色小鎮(zhèn)，強(qiáng)化特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)培育，構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)支撐體系，完善公共服務(wù)設(shè)施，優(yōu)化功能結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)集約化發(fā)展，促進(jìn)人口和產(chǎn)業(yè)集聚，形成農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化的重要空間載體。特色小鎮(zhèn)以外的集鎮(zhèn)，加強(qiáng)基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、商貿(mào)流通服務(wù)和支農(nóng)服務(wù)等功能完善，加強(qiáng)與縣城和周邊鎮(zhèn)、村之間的設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，吸引農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)。

第二，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，增加就業(yè)崗位。把握新一輪產(chǎn)業(yè)革命、數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶來的重大機(jī)遇，分類引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局，引導(dǎo)中心城市及核心區(qū)域產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，發(fā)揮在產(chǎn)業(yè)選擇和人才引進(jìn)上的優(yōu)勢，提升經(jīng)濟(jì)密度，強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，做優(yōu)產(chǎn)業(yè)集群，拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展新空間，形成以高端制造業(yè)、生活性服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。引導(dǎo)縣城、集鎮(zhèn)發(fā)揮要素成本低的優(yōu)勢，夯實(shí)制造業(yè)基礎(chǔ)，增強(qiáng)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能力，推動(dòng)制造業(yè)特色化、差異化發(fā)展。引導(dǎo)資金等各項(xiàng)要素流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，加大財(cái)政稅收補(bǔ)貼對企業(yè)創(chuàng)新的激勵(lì)，發(fā)展多層次金融服務(wù)體系，讓資金能有效地配置到激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新的需求上，服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)，著力壯大實(shí)體經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)工業(yè)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)，提升產(chǎn)業(yè)競爭力。供需兩側(cè)同時(shí)發(fā)力，著力解決好培育促進(jìn)消費(fèi)、擴(kuò)大有效產(chǎn)品供給等問題，提高全要素生產(chǎn)率和潛在增長率，不斷增加就業(yè)崗位。

第三，降低成本，加速人口城市化。降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本，認(rèn)清當(dāng)前城市存量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)狀況、收入水平和受教育水準(zhǔn)等與現(xiàn)在的城市發(fā)展的實(shí)際要求還有較大的差距的實(shí)際，發(fā)揮城市的優(yōu)勢，加大投入力度，創(chuàng)造和規(guī)劃出與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口收入和生活實(shí)際狀況相對契合的城鎮(zhèn)發(fā)展空間，配置適合他們收入能力能夠承擔(dān)的教育、醫(yī)療、住房環(huán)境，解決他們的就業(yè)問題、居住問題和公共服務(wù)問題。完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本分擔(dān)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，全面深化戶籍制度及配套改革，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、人地錢掛鉤機(jī)制及相關(guān)配套政策，加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，并逐步與戶籍制度并軌，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋，使他們能把根逐步落在城市，從農(nóng)村徹底轉(zhuǎn)移出來。降低資源成本，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化與資源環(huán)境的關(guān)系，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，全面推進(jìn)節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材工作，大幅降低城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的資源消耗和“三廢”排放，提高資源配置和土地利用效率。

第四，堅(jiān)持以人為中心，創(chuàng)新社會(huì)治理。堅(jiān)持以人為中心的城市治理思想，創(chuàng)新城市治理理念，增加城市包容性，從有利于方便群眾生產(chǎn)生活，有利于增加就業(yè)崗位的角度，變集中整治轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄈ?、疏?dǎo)的長效機(jī)制，制定多元化的更符合玉溪實(shí)際的城市治理措施辦法。注重城市治理的科學(xué)化、精細(xì)化、智能化，把精細(xì)化要求貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、執(zhí)法等城市工作各個(gè)環(huán)節(jié)，覆蓋城市空間的各個(gè)區(qū)域，體現(xiàn)在時(shí)時(shí)刻刻，涵蓋游客、就業(yè)人口等各類人群。善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段治理城市，提高城市治理智能化水平，不斷完善城市綜合管理體系。

第五，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制。實(shí)行新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興聯(lián)動(dòng)，加快農(nóng)村承包土地和宅基地“三權(quán)分置”改革，完善進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村“三權(quán)”自愿有償退出機(jī)制和資本化途徑，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記、土地管理、就業(yè)管理、社會(huì)保障制度等社會(huì)治理體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素、產(chǎn)業(yè)、居民、社會(huì)和生態(tài)全面融合，使城市與鄉(xiāng)村成為一個(gè)相互依存、相互融合、互促共榮的共同體。