民族事務治理體系的現(xiàn)代化：標準、困境及路徑

王永明

習近平總書記在黨的十九報告中強調指出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。作為統(tǒng)一的多民族國家，民族事務因其紛繁復雜且具有較強的政治敏感性、政策性和廣泛的社會性，民族事務治理已成為我國國家治理無法繞開的重大議題。因此，在推進全面深化改革進程中，堅定不移走具有中國特色的解決民族問題道路，需不斷推進民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以適應和應對不斷變化的民族事務。基于此，本文在梳理國家治理、民族事務治理相關研究成果基礎上，嘗試對我國民族事務治理體系現(xiàn)代化的標準進行勾勒，結合我國民族事務治理實踐，分析我國民族事務治理體系現(xiàn)代化進程中可能遇到的困境，并提出相應的對策建議。

一、民族事務治理體系現(xiàn)代化的衡量標準

民族事務治理體系是規(guī)范民族事務治理中政府（包括各級民族事務管理機構）、社會、市場等多元治理主體的權力與行為，實現(xiàn)各民族共同繁榮發(fā)展和構建平等、團結、互助、和諧的社會主義新型民族關系為價值目標而形成的一系列制度和程序。民族事務治理體系現(xiàn)代化，就是要探討和分析如何使這一系列的制度和程序從傳統(tǒng)形態(tài)向現(xiàn)代化形態(tài)過度。作為國家治理體系的重要組成部分，民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出，不僅指導著民族事務領域綜合改革的實踐探索，同時也能推動民族事務治理理論研究的拓展、深化和創(chuàng)新?！懊褡迨聞罩卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化”這一概念一經提出，便引起學術界關注和研究。關于民族事務治理，學術界的研究成果大多集中于民族事務治理的法治化與制度設計、共同體構建及族際信任和民族事務治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實障礙與推進路徑等方面。而關于民族事務治理體系現(xiàn)代化的標準是什么？則尚未引起足夠關注。

近年來，學術界對于國家治理體系現(xiàn)代化價值目標和標準的研究較多。如，楊春福認為國家治理現(xiàn)代化應將善治作為其理想模式而進行追求并做相應的制度安排，提出善治有益于充分實現(xiàn)人的尊嚴和價值、權利的保障和調節(jié)公民與國家之間的良性關系并促進社會的良性發(fā)展①楊春福.善治：國家治理現(xiàn)代化的理想模式[J].法制與社會發(fā)展，2014（05）：25-27。。吳漢東認為國家治理是對舊式“統(tǒng)治”風格的一種根本性重構，構建一個成熟的現(xiàn)代治理體系，其核心是理順國家與社會、政府與市場、中央與地方、政治權力與公民權利四大關系，在此基礎上，認為國家治理方式的現(xiàn)代化構建須把握共治、善治與法治三個維度②吳漢東.國家治理現(xiàn)代化的三個維度：共治、善治與法治[J].法制與社會發(fā)展，2014（05）：14-16。。薛瀾等提出國家治理所包含的現(xiàn)代化理念要素包含法治精神、多元和寬容意識、公民參與三個方面③薛瀾，張帆，武沐瑤.國家治理體系與治理能力研究：回顧與前瞻[J].公共管理學報，2015（03）：1-12+155。。俞可平提出從公共權力運行的制度化和規(guī)范化、民主化、法治、效率、協(xié)調來衡量一個國家的治理體系是否現(xiàn)代化④俞可平.推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].前線，2014（01）：5-8+13。。而對于民族事務治理體系現(xiàn)代化標準的學術成果較少，如，高永久等從系統(tǒng)論的視角認識民族事務治理現(xiàn)代化，提出從三個維度來認識民族事務治理體系：既是一套規(guī)則程序系統(tǒng)，也是一個組織協(xié)調框架，還是一種資源與價值的集合⑤高永久，郝龍.系統(tǒng)論視角下民族事務治理現(xiàn)代化的邏輯[J].廣西民族大學學報（哲學社會科學版），2018（01）：62-68。。曹愛軍、楊鹍飛認為民族事務治理現(xiàn)代化作為國家治理現(xiàn)代化的重要要素過程，需準確把握民族事務治理過程中的治理對象、治理主體和治理方式各要素的變化及其轉向，才能為推進民族事務治理現(xiàn)代化厘定科學的發(fā)展框架⑥曹愛軍，楊鹍飛.論中國民族事務治理現(xiàn)代化：阻滯因素與破解思路[J].云南社會科學，2016（02）：90-95。。

借鑒學界既有成果，結合我國民族事務治理實踐，我們認為應從以下幾個方面衡量民族事務治理體系現(xiàn)代化形態(tài)：一是權力運行的制度化與規(guī)范化。治理理念在更深層的含義上還包含著制度的規(guī)范有序⑦高永久，郝龍.系統(tǒng)論視角下民族事務治理現(xiàn)代化的邏輯[J].廣西民族大學學報（哲學社會科學版），2018（01）：62-68。，因此該標準主要考察在民族事務治理中權力配置與運行的制度安排是否完善、合理，以使民族事務治理中各個治理主體權力和責任明確，并能夠合理、合法使用。二是過程民主化，主要指民族事務治理過程需要充分聽取和采納各個治理主體尤其是民族地區(qū)少數(shù)民族成員的意見和建議，平等協(xié)商、共同決策。平等是社會主義新型民族關系的基石，也是民族事務治理現(xiàn)代化的基本要求和重要體現(xiàn)⑧劉寶明.推進民族事務治理現(xiàn)代化的途徑[N].中國民族報，2014-03-28（005）。。該項標準主要考察在民族事務治理中，各種決策和制度安排是否彰顯和體現(xiàn)民族地區(qū)各族人民的意志，是否體現(xiàn)了人民的主體地位。三是運行法治化，主要是指民族事務治理應依據憲法、民族區(qū)域自治法等法律法規(guī)框架開展或進行。在實踐中依法治理民族事務，既是國家治理現(xiàn)代化的重要象征和重要實現(xiàn)途徑，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務之一。民族事務治理法治化的基本目標是全面運用法治思維和法治方式治理民族事務，實現(xiàn)民族事務治理從具體事務到治理全過程的法治化，保障民族事務治理在法律范圍內開展、在法治軌道上運行，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的民族事務治理新理念⑨劉寶明.推進民族事務治理現(xiàn)代化的途徑[N].中國民族報，2014-03-28（005）。。四是治理結構一體化。主要指民族事務治理結構中政府、市場、社會的“三位一體”。民族事務治理結構中的政府、市場、社會之間的整體協(xié)調狀態(tài)直接關涉民族事務治理體系的現(xiàn)代化水平?，F(xiàn)代治理論所強調的多中心治理是治理現(xiàn)代化的基本特征，從治理到善治（即民族事務治理體系現(xiàn)代化）所呈現(xiàn)的是一種多元治理主體互動、相互信任、整體協(xié)調的圖景。五是治理績效，主要指在既定時間段內取得良好的民族事務治理效果。在社會政治生活中，治理是一種偏重于工具性的政治行為⑩俞可平.推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].前線，2014（01）：5-8+13。。也就是說，追求治理績效是治理的內在要求和根本目標。在民族事務治理實踐中，能否有效促進民族事務健康、有序運行，是衡量民族事務治理體系現(xiàn)代化水平的主要標尺。

二、民族事務治理體系現(xiàn)代化面臨的困境

民族事務治理體系現(xiàn)代化對于民族事務領域全面深化改革的意義毋庸贅述。但在我國當下的民族事務治理實踐中，民族事務治理法治化的多重約束、治理結構孱弱、制度設計殘缺和治理無效的風險等都對民族事務治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn)形成某種阻滯。

（一）民族事務治理法治化的多重約束

法治是現(xiàn)代國家治理最為普遍的方式，法治和善治的前提是有法可依。依法治理民族事務已是大勢所趨，是多民族國家解決民族問題的必由之路。經過幾十年的探索和實踐，我國雖然初步搭建起一元多級的民族事務管理組織體系，有中國特色的民族法律法規(guī)體系基本形成，少數(shù)民族和民族地區(qū)的各項權益得到了有力保障①劉振宇.中國民族事務管理法治化的歷程、依據和創(chuàng)新[J].滿族研究，2012（02）：9-14。，但由于受到各種因素的制約，我國民族事務治理的法治化仍面臨諸多問題：一是民族法治體系缺漏。首先，缺乏與《民族區(qū)域自治法》配套的自治條例。雖然我國《憲法》《民族區(qū)域自治法》以國家根本大法和基本法的形式將我國民族政策核心價值和理念予以呈現(xiàn)，但仍缺乏更為細化和精準的自治條例來約束和規(guī)范民族事務治理。其次，從立法規(guī)制講，民族立法變通權與立法或基本法律原則存在規(guī)制上的沖突，造成我國民族法治體系難以形成②楊鹍飛.論我國民族事務治理法治化：理念轉變、現(xiàn)實困境與路徑選擇[J].廣西民族研究，2015（05）：33-42。。如我國憲法第116 條、民族區(qū)域自治法第19 條和立法法第75 條均對民族立法變通權有明確界定，但，“迄今為止沒有一個省級人大制定過在民族自治地方變通實施刑法的規(guī)定”③田釩平.民族自治地方刑法變通的理論困境與應對策略[J].甘肅理論學刊，2014（01）：46-49。。二是存在“重政策、輕法治和實施”現(xiàn)象，民族事務治理的法治化水平難以適應民族地區(qū)經濟社會發(fā)展的需要。如民族事務管理部門機構重疊、制度虛化、職能弱化、法治觀念淡薄、服務意識差、有法不依等現(xiàn)象嚴重，尤其是應對民族糾紛和涉及民族方面群體性事件有效機制尚未形成。三是民族事務治理過程中存在著民族習慣法與國家制定法之間的沖突。民族習慣法根植于特定的少數(shù)民族社會，是根據民族地區(qū)的社會組織而形成的具有民族性以及地域性的行為規(guī)范④楊鹍飛.論我國民族事務治理法治化：理念轉變、現(xiàn)實困境與路徑選擇[J].廣西民族研究，2015（05）：33-42。。這些行為規(guī)范多是通過民族傳統(tǒng)或宗教信仰來維系，具有十分深厚的社會群眾基礎。民族習慣法已成為民族地區(qū)規(guī)范引導個體行為、化解社會矛盾的有效方法，不僅能在司法活動中將“情理法”相結合，也有助于糾紛化解與判決的執(zhí)行和民族文化的保護與傳承⑤李圖仁，盧明威.民族習慣法司法適用現(xiàn)狀與問題解決[J].廣西社會科學，2018（04）：123-126。。但是，在民族事務治理實踐中，習慣法在某些方面與國家法的基本精神相背離。例如，在處理不同民族間事務時，由于標準不統(tǒng)一難以實現(xiàn)公平公正；民族地區(qū)刑事和解現(xiàn)象作為一種社會實踐活動在各少數(shù)民族地區(qū)大量存在，形成了紛繁復雜且風格迥異的民族地方習俗，并進而演化為一種獨具特色的地方民族法律文化，如藏族地區(qū)“賠命價”習俗。

（二）民族事務治理結構孱弱

民族事務治理結構孱弱主要表現(xiàn)為規(guī)范的市場、成熟的社會組織的缺位?，F(xiàn)代治理理論強調在“國家失靈”、“市場失靈”的情況下積極引入第三方力量，形成政府、市場和社會“三位一體”的社會治理結構，因此，完善的社會治理結構需要有成熟的多元主體的存在，即有較為發(fā)達的市場主體和發(fā)育成熟的社會組織。據此，考察我國民族事務治理實踐，可以發(fā)現(xiàn)民族事務治理結構仍存在以下幾個方面的問題：一是民族地區(qū)規(guī)范、成熟的市場主體缺位。一方面，民族地區(qū)經發(fā)展相對落后，以2016年為例，東部沿海11 個省市（包括北京、天津、河北、遼寧、山東、上海、浙江、福建、廣東、海南）國內地區(qū)生產總值平均值為39312.12億元，是西部民族地區(qū)（包括內蒙古、新疆、西藏、四川、貴州、云南、廣西、甘肅、青海、寧夏）11968.8 億元的3.28 倍；財政收入平均值為4747.94 億元，是西部民族地區(qū)1320.33 億元的3.6 倍；城鎮(zhèn)居民可支配收入平均值為31183.26 元，是西部民族地區(qū)22398.08 元的1.39 倍；農村居民人均可支配收入平均值為13089.76 元，是西部民族地區(qū)7182.92 元的1.82 倍⑥根據《中國統(tǒng)計年鑒2017》相關數(shù)據計算得出。。另一方面，從民族地區(qū)市場發(fā)育程度來看，2014年，東部沿海地區(qū)11 省市市場化指數(shù)平均值為8.349 分，是西部民族地區(qū)10 省區(qū)的市場化指數(shù)平均值4.396 分的1.9 倍，且西部民族地區(qū)明顯低于全國分省平均得分的6.56 分⑦王小魯.中國分省份市場化指數(shù)報告（2016）[M].北京：社會科學文獻出版社，2017：264。。經濟發(fā)展相對落后和市場化程度偏低制約著市場機制在民族事務治理中作用的發(fā)揮。二是民族地區(qū)社會組織發(fā)育不成熟。治理理論的一個重要預設就是有發(fā)育較為成熟的非營利組織的存在，這是治理理論得以產生、發(fā)展并應用于公共管理實踐的一個必不可少的社會條件⑧沈承誠，左兵團.西方治理理論引入的社會條件分析[J].行政論壇，2005（05）：92-94。。在我國，民族事務治理體系中成熟、相對獨立的社會組織的“缺位”問題主要表現(xiàn)為：一方面，民族地區(qū)社會組織發(fā)展相對滯后。截至2017年底，全國共有社會組織76.2萬個，民族地區(qū)社會組織共計約7.02 萬個，全國每萬人擁有的社會組織數(shù)約為3.55 個，而民族地區(qū)每萬人擁有社會組織數(shù)約為3.21 個；民族地區(qū)社會組織的年均增長率為9.79%，低于全國平均水平10.19%；民族地區(qū)社會組織吸納社會各類人員就業(yè)107.78 萬人，社會組織增加值占第三產業(yè)增加值比重的0.42%①根據民政部發(fā)布的《2017年社會服務發(fā)展統(tǒng)計報告》相關數(shù)據計算得出。。從整體上看，我國民族地區(qū)的社會組織普遍存在結構不平衡、組織規(guī)模小、發(fā)展步伐相對遲緩等問題②黨秀云，譚偉.民族地區(qū)社會組織參與基層社會治理的路徑選擇[J].新視野，2016（01）：48-53。。這些問題的存在勢必會影響和制約民族地區(qū)社會組織參與民族事務治理的深度和廣度。另一方面，民族地區(qū)社會組織參與民族事務治理的能力不足。由于受到資金、人才、內部治理結構、制度環(huán)境及體制機制的影響和制約，再加上民族地區(qū)公民社會不發(fā)達，等等，這些因素都不同程度地制約和影響民族地區(qū)社會組織參與民族事務的能力。三是民族事務治理中政府向“治理者”角色轉變不到位。民族事務治理體系現(xiàn)代化不僅僅要求制度實現(xiàn)現(xiàn)代化，更需要治理主體的現(xiàn)代化。新中國成立以來，我國民族事務治理仍是以政府為中心的“一元主導”治理模式，這種模式不僅能夠滿足計劃經濟時期民族事務治理需求，而且還能有效發(fā)揮邊疆民族地區(qū)政府在提供公共服務、促進生產、改善民生等方面的積極作用。但從我國民族事務治理體系中核心主體的政府的目前表現(xiàn)來看，其主體角色意識、行為方式、合作能力等都沒有達到民族事務治理時代的應有狀態(tài)，仍然是“政府主導”的管制模式。

基于以上分析，在現(xiàn)代治理理論范式下由于成熟、規(guī)范的市場和發(fā)達的公民社會的缺位，政府角色轉變不到位，使得民族事務治理中政府—市場—社會的三元治理結構孱弱，現(xiàn)代治理最為核心的價值——多元合作共治難以呈現(xiàn)。

（三）民族事務治理中規(guī)范性、文化-認知性制度與規(guī)制性制度間的角力

所謂規(guī)范性制度是指人們就制度達成的一些共識性規(guī)范，如社會共同認可的行為規(guī)范、社會期望等，它告訴我們應該怎么做能夠引導行動者的行為；文化-認知性制度是指人們形成的與制度相符合的文化-認知模式；規(guī)制性是指與制度相關的各種規(guī)則，它明確必須做什么，對行動者具有清晰的約束效力③（美）理查德.斯科特，姚偉、王黎芳譯.制度與組織——思想觀念與物質利益（第三版）[M].北京：中國人民大學出版社，2010：58-67。。民族事務治理體系現(xiàn)代化進程的本質是新制度的生成與創(chuàng)新的過程，如前所述，考察民族事務治理體系現(xiàn)代化的一個重要方面就有制度建設狀況。就我國民族事務治理實踐而言，自改革開放以來我國在民族事務治理方面出臺和建立了一系列制度，如保障各民族平等權利、共同繁榮發(fā)展和促進民族關系和諧發(fā)展等制度④劉寶明.改革開放以來民族事務治理現(xiàn)代化的實踐路徑[J].中央社會主義學院學報，2018（02）：76-86。。從這些制度供給過程來看，民族事務治理體系現(xiàn)代化其實就是由政府主導的自上而下的制度安排，這種制度本身是一種兼具強制性和權威性的行為規(guī)則，規(guī)范并協(xié)調各治理主體的行為活動。這些由政府制定的規(guī)制性制度的優(yōu)勢在于能夠有效聚合民族事務治理所需資源，且在政府主導下多元合作治理實踐能夠迅速展開；但作為民族事務治理的核心主體，政府關注的重點在規(guī)制性制度的供給和設計，往往忽略了民族事務治理中規(guī)范性制度、文化—認知性制度的合理引導和設計，其結果是具有強制性和權威性的規(guī)制性制度能夠較快得到貫徹落實，而具有社會性、內隱性的市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、風俗習慣、認知觀念等規(guī)范性、文化—認知性制度因素在短時間內難以轉變，從而會對民族事務治理的制度執(zhí)行產生阻滯，更使得民族事務治理的預期目標難以達成。例如，這種角力在關于北方草原政策執(zhí)行中表現(xiàn)的較為顯著⑤楊騰原，樊一博.國家治理的地方視角——以圍繞草原政策存在的辯論為分析對象[J].甘肅行政學院學報，2017（04）：43-51+128。。

（四）民族事務治理存在無效的風險

民族事務因其政策性較強、極具敏感性和社會涉及面較廣，已經成為國家治理必須面對的較為棘手和復雜的公共事務。復雜性意味著社會系統(tǒng)的各組成各要素、各子系統(tǒng)之間存著高度的相互依賴性，其中，任何一個要素或子系統(tǒng)的變化可能給整個社會系統(tǒng)帶來翻天覆地的改變⑥（美）米勒、佩奇，隆云淘譯.復雜適應系統(tǒng)[M].上海：上海人民出版社，2012：49。。因此，在民族事務治理中，由于治理過程中某一局部環(huán)節(jié)的受損或某一要素的變化，會對治理效果產生影響，甚至會導致民族事務治理無效的可能。一方面，治理主體間存在的目標和利益分歧，會導致民族事務治理主體間協(xié)作關系難以建立。美國治理理論專家羅西瑙認為，治理是由共同的目標所支持的，這個目標未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責，治理只有被多數(shù)人接受（或者至少被它所影響的那些最有權勢的人接受）才會生效的規(guī)則體系①（美）羅西瑙，張勝軍譯.沒有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，2001：4-5。。在民族事務治理過程中，各主體在目標預設上能夠達成共識，是建立協(xié)作關系的前提?，F(xiàn)代治理理論認為，各主體的治理行動不再是對政府設定的政治目標的照本宣科，而是指向大家共同關心的公共事務②CommissiononGlobalGovernance.OurGlobalNeighborhood[M].Oxford：OxfordUniversityPress，1995：2.。民族事務治理中“大家共同關心的公共事務”的形成，涉及到民族事務（民族問題）識別上和治理目標上能夠達成協(xié)調一致。在現(xiàn)實中，由于民族事務治理主體的認知能力、認知偏好（意愿）和結構屬性等的差異，會導致協(xié)作治理缺乏必要的“共識”基礎和目標預設上的分歧，進而會影響到民族事務治理績效。世界銀行在闡述治理定義時指出，各治理主體只有在確保沖突或利益分歧能夠得到調和的基礎上，才能建立起相互協(xié)調的共同行動③CommissiononGlobalGovernance.OurGlobalNeighborhood[M].Oxford：OxfordUniversityPress，1995：2.。因此，除了目標分歧外，民族事務治理主體間的利益分歧也會導致同樣的后果。另一方面，民族事務治理體系中科層系普遍存在的效率低下、體制僵化、應變能力差等問題，導致缺乏科學和民主精神，甚至科層體系的自我膨脹和行政管理體制自身的缺陷使得決策者對民族問題的感知靈敏度不夠，對突發(fā)性危機事件應變不力，這種官僚制體系的“體制性遲鈍”難以滿足民族政治過程的“效率需求”，也會造成民族事務治理的無效可能。

三、當代中國民族事務治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑

在“如何實現(xiàn)民族事務治理體系現(xiàn)代化”這一問題上，不僅需要獲取法制的支持和制度的完善，還需完成治理結構的構建和治理績效的提升，以擺脫其面臨的困境，朝著民族事務治理體系的現(xiàn)代化圖景邁進。

（一）構建民族事務治理體系的法治基礎

健全、完善的民族事務法律制度，是推進和實現(xiàn)民族事務治理體系現(xiàn)代化的前提或基礎。因為其不僅能為民族事務治理的實踐探索提供合法性基礎，也能為多元治理主體能動性的發(fā)揮提供必要的制度保證?；诖?，為了實現(xiàn)民族事務治理體系的現(xiàn)代化，需適時進行民族事務治理法制的“立”與“破”，為其提供法治基礎。

第一，加快民族立法進程，完善民族法治體系。雖然我國已形成以《憲法》和《民族區(qū)域自治法》為核心的民族法律體系，但在民族事務治理過程中仍缺乏配套的、可操作的法律法規(guī)。因此，首先，在憲法的統(tǒng)一框架下充分行使自治立法權，盡快探索出臺規(guī)范民族事務治理的自治條例，以適應民族地區(qū)社會發(fā)展需求。在此過程中需充分考慮各民族的風俗習慣、宗教信仰、地域環(huán)境、經濟社會等情況，盡量做到自治條例的制定既能反映各民族的根本利益、完善我國民族法治體系，又能祛除民族法與憲法、民族區(qū)域自治法及其他部門法之間的法律沖突。其次，突出民族事務重點領域的立法，以規(guī)范其治理行為。為此，需要增強民族地區(qū)政府規(guī)章的可操作性，針對民族事務治理中的重點領域如民族教育、文化傳承與保護、生態(tài)環(huán)境、民族團結等制定相應的政府規(guī)章。

第二，構建民族事務治理的問責機制。完善我國民族事務治理體系，必須高度重視對民族事務治理問責機制的建構，這既是中央整合問責制度的題中應有之義，也是推進民族事務治理體系現(xiàn)代化的必然要求④胡洪彬.論我國民族事務治理問責機制的重構：一個整體性分析框架[J].寧夏社會科學，2017（01）:44-51。。通過構建問責機制，強化民族事務治理中基層管理的法治和服務意識，規(guī)范其行政行為，避免其處理民族問題的非制度化方式。完善的民族事務治理問責機制應包括問責主體、問責客體、問責范圍和問責程序四個基本要素。只有把握住這四個問責機制的核心要素，才能真正建立起行之有效的民族事務治理的問責體系。

（二）促進民族事務治理體系的制度創(chuàng)新

制度建設在民族事務治理中具有根本性、全局性、長遠性作用，深入推進民族事務治理現(xiàn)代化，必須深入推進民族事務治理制度化①劉寶明.推進民族事務治理現(xiàn)代化的途徑[N].中國民族報，2014-03-28（005）。。因此，民族事務治理體系的制度完善，需要從以下幾個方面努力：一是從宏觀視角整體考慮規(guī)制性、規(guī)范性、文化—認知性三種制度要素，實現(xiàn)三者之間的協(xié)調發(fā)展。規(guī)制性制度注重在技術層面、價值層面和運行層面的科學性、合理性；對于后兩者來說，則需要合理設計和引導，通過顯性化、通俗化和生活化的語言表達方式，調動鄉(xiāng)規(guī)民約、風俗習慣、認知觀念等規(guī)范性、文化—認知性制度的積極作用，以提升民族事務治理行動者及社會成員對新制度的理解認同，進而減少來自規(guī)范性、文化—認知性制度可能帶來的心理抗拒和行動阻滯。二是推進民族事務治理實踐的制度探索。例如，為了盡可能凝聚各方面智慧和充分聽取各方面的意見建議，實現(xiàn)民族事務治理重大決策科學化、民主化，可探索建立民族事務治理決策咨詢制度和社會聽證制度；為了增強民族政策的靈活性和實效性，在不違反《民族區(qū)域自治法》的前提下可探索建立民族政策分級制定實施制度；探索建立民族關系預警分析制度、民族事務治理民主監(jiān)督制度，等等。三是完善治理范式下民族事務治理行為規(guī)范制度體系，以發(fā)揮各類微觀制度的目標導向、激勵與約束功能。

（三）完善民族事務治理結構

由于人類事務的復雜性不斷增加，政府已不可能通過自己的行動解決所有問題，因此，推進國家治理體系現(xiàn)代化，必須強調多元主體在公共事務治理中的互補與互動，從而對國家與社會的關系做出進一步調整，促進政府-市場-社會之間的合理分工與有效協(xié)作，實現(xiàn)國家多元治理②薛瀾，張帆，武沐瑤.國家治理體系與治理能力研究:回顧與前瞻[J].公共管理學報，2015，12（03）:1-12+155。?；诖?，完善的民族事務治理結構不僅要有成熟完善的市場和社會組織，還需要角色定位準確的政府。

首先，民族事務治理中的政府要從“管制者”角色向“治理者”角色轉換。現(xiàn)代治理理論特別強調多元治理中的國家（政府）責任。政府作為國家治理體系中的重要組成部分，在整個國家治理系統(tǒng)中處于核心位置，對國家治理現(xiàn)代化的成效起到總體性推動作用③潘照新.國家治理現(xiàn)代化中的政府責任:基本結構與保障機制[J].上海行政學院學報，2018（03）:28-35。。由此可見，政府作用如何發(fā)揮會直接影響民族事務治理的成效。過去民族事務治理中“政府主導”的管制模式已經不適應民族地區(qū)經濟社會發(fā)展。這就應該：一方面，各級政府應積極轉變職能定位，從“管制者”向“治理者”、從“劃槳者”向“掌舵者”，實現(xiàn)角色轉換，發(fā)揮其在民族事務治理中的宏觀指導、監(jiān)督、協(xié)調作用。另一方面，構建合理、有效的民族事務治理主體間權力分配與制衡機制?，F(xiàn)代治理理論強調的基本原則之一就是授權。授權是多元主體參與公共事務治理的前提，沒有充分的授權，任何參與都意味著非法，而非法的參與并不能帶來良性互動，卻可能導致對抗和壓制。這一原則給我們的啟示則是，民族事務治理體系現(xiàn)代化的關鍵在于民族事務治理權力在政府部門、市場主體、社會組織等不同主體間的確權、分權、放權和讓權，形成合理的民族事務治理權力制衡機制。為此，需要把分散于不同職能部門涉及民族事務的權力進行科學分類與整合，在此基礎上根據其類別和性質分配給相應的組織或主體，如市場機制或社會組織能夠調節(jié)或參與的，創(chuàng)造制度條件讓其參與進來，使民族事務治理主體依靠互相依賴的權力和資源關系實現(xiàn)互相促進，形成協(xié)作性的伙伴關系。

其次，促進民族地區(qū)市場體制機制的創(chuàng)新。體制機制建設相對滯后，是制約西部民族地區(qū)經濟社會發(fā)展的一個極其重要的制度性因素④鄧大才.東西部制度安排的非均衡性與西部的制度創(chuàng)新[J].探索，2001（01）:100-104。。因此，一方面，民族地區(qū)可借助深入西部大開發(fā)尤其是西部大開發(fā)十三五規(guī)劃和十九大所提出的“實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略”之機，緊緊圍繞西部大開發(fā)十三五規(guī)劃綱要提出的十大重點建設任務，抓住中央賦予的在制度安排方面的權力，創(chuàng)新民族地區(qū)的體制機制，縮小與東部沿海地區(qū)在體制機制上的差距。另一方面，體制機制創(chuàng)新還需引入外部力量。對于民族地區(qū)而言，這種外部力量主要是國家、東部沿海地區(qū)和中部地區(qū)。從國家層面講，中央應積極鼓勵民族地區(qū)進行體制機制創(chuàng)新并承擔一定的創(chuàng)新成本，減少西部民族地區(qū)各級政府的負擔；東部沿海地區(qū)和中部地區(qū)的參與和合作也是制度創(chuàng)新的重要力量，因此，東部沿海地區(qū)和中部地區(qū)有責任和義務通過對口支援等國家政策積極幫扶民族地區(qū)，在人才、資金、技術等方面援助西部民族地區(qū)，形成國家、東中部、西部民族地區(qū)良性互動的市場體制機制創(chuàng)新體系。

再次，培育和促進民族地區(qū)社會組織發(fā)展。一方面，應為社會組織的發(fā)展營造良好的外部環(huán)境，在制度條件、資金、人才、信息等方面給予政治和政策方面扶持和傾斜；另一方面，通過制度設計將社會組織納入民族事務治理的主體范疇，為社會組織參與民族事務治理創(chuàng)造條件；還有就是要強化對境外社會組織的監(jiān)控，嚴厲打擊境外社會組織的非法活動。

（四）提升民族事務治理績效

預防民族事務治理無效的可能，提升我族事務治理績效，不僅需要較好的法制基礎、均衡的制度供給、完善的治理結構，更需要構建平衡與彌合不同目標和利益間的協(xié)商、協(xié)調機制，以此來對民族事務治理各主體的不同目標間的分歧、利益差異進行有效平衡與彌合，以消除民族事務治理無效的隱患。

首先，加強中國共產黨在民族事務治理中的領導地位，尤其是強化黨在民族事務治理和民族權益維護中總攬全局、協(xié)調各方的核心領導地位。堅持中國共產黨的領導、堅持民族平等團結、堅持各民族共同繁榮發(fā)展、堅持民族區(qū)域自治制度、大力培養(yǎng)和任用少數(shù)民族干部等一系列制度安排和政策措施都是新中國民族工作長期堅持和貫徹下來的。中國共產黨在領導中華民族革命、建設和改革的各個歷史時期，始終堅持馬克思主義民族理論的基本原則、基本立場，從中國民族問題的實際出發(fā)，將理論與實踐相結合，形成并不斷發(fā)展適合國情、適合時代發(fā)展的中國特色解決民族問題的正確道路。黨的十八大以來，黨中央強調民族工作關乎大局，做好新形勢下民族工作必須牢牢把握堅持中國特色社會主義道路這一正確方向，堅定不移貫徹黨的民族理論政策。堅定道路自信，最根本的要求是做到“八個堅持”，其中第一個堅持就是要“堅持中國共產黨的領導”。為此，一是進一步強化中國共產黨在民族事務多元治理格局中總攬全局、協(xié)調各方的核心領導作用，不斷加大黨的各級組織尤其是黨中央對少數(shù)民族正當權益的維護力度；二是要優(yōu)化政府自身的組織結構，完善工作流程與方式，提高政府管理的科學性、有效性與合法性，提升政府的制度執(zhí)行力。同時，完善政府內部涉及民族事務的相關決策部門、組織機構協(xié)調合作的工作機制，明確各職能部門的職責與分工，把高層形成的“認知一致、行動一致、協(xié)調一致”通過部門系統(tǒng)高效地貫徹到基層；三是強化政府的資源再分配能力，各級政府作為社會資源的再分配者，在縮小區(qū)域間發(fā)展差距、促進民族地區(qū)高質量發(fā)展中發(fā)揮著至關重要的作用。第四次中央民族工作會議強調要發(fā)揮好中央、發(fā)達地區(qū)、民族地區(qū)三個積極性，對邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、生態(tài)保護區(qū)實行差別化的區(qū)域政策，優(yōu)化財政轉移支付和對口支援機制，以民族地區(qū)、基層特別是農牧區(qū)為重點實施對象。政府可通過在基礎設施建設、產業(yè)結構調整、市場發(fā)育與規(guī)范運行、城鎮(zhèn)化建設、扶貧攻堅、基本公共服務供給、生態(tài)環(huán)境保護等領域發(fā)揮職能，從而解決地區(qū)之間、群體之間、經濟與社會、生態(tài)之間諸多領域發(fā)展不平衡問題。

其次，健全和完善少數(shù)民族國家事務參與權行使的制度與機制，不斷健全和完善人民代表大會制度、社會主義協(xié)商民主制度和基層民主制度，使選舉民主和協(xié)商民主充分融合發(fā)展，在保障少數(shù)民族國家事務參與權方面發(fā)揮更大作用。

最后，應著重完善少數(shù)民族國家事務參與權的救濟機制，建立符合我國國情的憲法法院制度，逐步加大國家最高司法機關對少數(shù)民族國家事務參與權的救濟力度①銀福成.少數(shù)民族國家事務參與權研究[D].內蒙古大學，2018。。