農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理行政執(zhí)法的實(shí)踐與思考

徐壽堯

農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理行政執(zhí)法是農(nóng)機(jī)主管部門及其監(jiān)理機(jī)構(gòu)依照法律法規(guī)，對(duì)拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)等農(nóng)業(yè)機(jī)械及其駕駛員進(jìn)行安全監(jiān)督管理和行政執(zhí)法的行為，包括對(duì)拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)進(jìn)行注冊(cè)登記，對(duì)拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)及其駕駛員進(jìn)行駕駛資格管理，開展拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)年度審檢，對(duì)拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)等農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)檢查，道路外農(nóng)機(jī)事故的處理及認(rèn)定，對(duì)拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)的機(jī)主及駕駛?cè)诉`法行為的處罰等六個(gè)方面。本文探討的農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理行政執(zhí)法，主要指農(nóng)機(jī)主管部門及其監(jiān)理機(jī)構(gòu)對(duì)拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)的機(jī)主及其駕駛?cè)诉`法行為進(jìn)行行政處罰的活動(dòng)。

1 農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理行政執(zhí)法的必要性

1.1 農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理的現(xiàn)狀

一直以來，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作主要側(cè)重于拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)注冊(cè)登記，駕駛?cè)藛T考試，證件管理，安全檢查，安全檢驗(yàn)，安全宣傳，事故處理等方面，這是法律法規(guī)賦予農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理部門的職責(zé)，這樣做可以最大限度地提高駕駛操作人員的技術(shù)水平和安全生產(chǎn)意識(shí)，改善拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)安全技術(shù)狀況，預(yù)防和減少事故，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全。然而，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，盡管農(nóng)機(jī)監(jiān)理部門采取許可、檢查、教育、管理等一整套柔性監(jiān)管措施，農(nóng)機(jī)事故仍時(shí)有發(fā)生。

1.2 農(nóng)機(jī)事故禁而不止的原因

主要原因是一些機(jī)主和機(jī)手法制意識(shí)淡薄、安全意識(shí)缺失，無視農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)對(duì)其違法行為的警告、整改乃至停運(yùn)的要求。此外，在日常管理中，由于農(nóng)機(jī)作業(yè)違法多發(fā)生于農(nóng)忙期間，一些基層農(nóng)機(jī)主管部門及其監(jiān)理機(jī)構(gòu)擔(dān)心強(qiáng)制措施實(shí)施不當(dāng)會(huì)激化社會(huì)矛盾，習(xí)慣于教育為主、處罰為輔的管理模式，對(duì)農(nóng)機(jī)手違法違章行為沒有用、不會(huì)用、不善用行政處罰的懲戒手段，對(duì)于農(nóng)機(jī)安全檢查發(fā)現(xiàn)的違法行為多處以責(zé)令整改，對(duì)再次發(fā)現(xiàn)的同樣違法行為仍處以責(zé)令整改，循環(huán)往復(fù)，違法成本低，懲戒效果差，造成事故隱患反復(fù)發(fā)生。

1.3 農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理行政執(zhí)法的依據(jù)

國(guó)務(wù)院《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》《江蘇省農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》《江蘇省農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》明確了農(nóng)機(jī)主管部門及其監(jiān)理機(jī)構(gòu)管理農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)的職責(zé)，并賦予其對(duì)違法行為的行政處罰的法定權(quán)力。行政處罰的作用主要表現(xiàn)在：第一，可提高農(nóng)民的自律性。農(nóng)民是惜本的，即使罰款區(qū)區(qū)一百元，也是心痛的，行政處罰可讓他們接受教訓(xùn)，自我約束，不再違法。第二，有相當(dāng)大的他律作用。在農(nóng)村，特別的事件有特別的消息傳播渠道，違法駕駛拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)被農(nóng)機(jī)主管部門或其監(jiān)理機(jī)構(gòu)處罰對(duì)同行有較強(qiáng)的引導(dǎo)和警示效果。第三，可以樹立農(nóng)機(jī)主管部門及其監(jiān)理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)威。改變農(nóng)機(jī)主管部門及其監(jiān)理機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期以來在社會(huì)上的只能服務(wù)的從屬形象，對(duì)農(nóng)機(jī)違法行為不僅交警能處罰，農(nóng)機(jī)主管部門及其監(jiān)理機(jī)構(gòu)也能實(shí)施行政處罰，實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)管和理的統(tǒng)一，從制度上保證農(nóng)機(jī)主管部門及其監(jiān)理機(jī)構(gòu)的安全監(jiān)理措施順利落實(shí)，使違法行為得到糾正，不法狀態(tài)或者違法后果得以消除，進(jìn)而使農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理秩序回歸正常。

2 農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理行政執(zhí)法的實(shí)踐

鹽城是農(nóng)業(yè)大市，也是農(nóng)機(jī)大市，現(xiàn)有手扶拖拉機(jī)、大中拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)10萬臺(tái)。還有30余萬臺(tái)未納入牌證管理的植保機(jī)、插秧機(jī)、糧食烘干機(jī)。市縣兩級(jí)農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理人員僅60人，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理的任務(wù)異常繁重。面對(duì)監(jiān)理力量和監(jiān)管任務(wù)嚴(yán)重不匹配的實(shí)際，鹽城市農(nóng)機(jī)主管部門及其監(jiān)理機(jī)構(gòu)堅(jiān)持打防結(jié)合、教處并舉，農(nóng)機(jī)生產(chǎn)運(yùn)行秩序持續(xù)好轉(zhuǎn)，幾年來未發(fā)生重大農(nóng)機(jī)生產(chǎn)安全事故。2017年實(shí)現(xiàn)農(nóng)機(jī)傷亡事故和亡人數(shù)雙下降。

2.1 準(zhǔn)確把握理解法規(guī)及其法條

當(dāng)前，鹽城市農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理工作適用三部法規(guī)：一部行政法規(guī)，二部地方法規(guī)。分別是《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》《江蘇省農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》和《江蘇省農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》。這三部法規(guī)明確了違法類型、執(zhí)法主體、處罰步驟、處罰種類。

2.1.1 明確違法類型

農(nóng)機(jī)主管部門及其監(jiān)理機(jī)構(gòu)查處的違法類型主要有：未取得維修技術(shù)合格證或者使用偽造、變?cè)?、過期的維修技術(shù)合格證從事農(nóng)機(jī)維修經(jīng)營(yíng)的；農(nóng)機(jī)維修經(jīng)營(yíng)者使用不符合標(biāo)準(zhǔn)的配件維修農(nóng)機(jī)的；應(yīng)當(dāng)辦理而未辦理登記手續(xù)并取得相應(yīng)牌照的；偽造、變?cè)旎蛘呤褂梅略?、變?cè)焱侠瓩C(jī)、聯(lián)合收割機(jī)證書牌照，或者使用其他拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)證書牌照的；應(yīng)當(dāng)取得而未取得拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)駕駛證的；駕與證不符、應(yīng)檢未檢、檢驗(yàn)不合格、安全設(shè)施不全而操作拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)的；使用拖拉機(jī)、聯(lián)合收割違規(guī)載人的；未按規(guī)定保存維修記錄的；改裝拆缷農(nóng)機(jī)防護(hù)裝置的；駕駛（操作）已報(bào)廢或拼裝的農(nóng)機(jī)的；未按農(nóng)機(jī)操作規(guī)程駕駛（操作）農(nóng)機(jī)的。

2.1.2 明確執(zhí)法主體

農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理行政處罰執(zhí)法主體只為農(nóng)機(jī)主管部門的，依據(jù)的是《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》《江蘇省農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》；農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理行政處罰可由農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)實(shí)施的，依據(jù)是《江蘇省農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》。依據(jù)《江蘇省農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》，可由縣級(jí)以上農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰的違法情形包括：駕駛（操作）應(yīng)檢未檢或檢驗(yàn)不合格農(nóng)機(jī)的，應(yīng)當(dāng)辦理而未辦理牌證的，未按農(nóng)機(jī)操作規(guī)程駕駛（操作）農(nóng)機(jī)的，駕駛（操作）已報(bào)廢或拼裝的農(nóng)機(jī)的。即因機(jī)械自身缺陷造成違法情形的處罰，執(zhí)法主體為農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)，對(duì)其余違法類型的處罰，執(zhí)法主體均為農(nóng)機(jī)主管部門。

2.1.3 明確處罰步驟

直接實(shí)施行政處罰的違法類型有：無證駕駛；偽造、變?cè)炫普?；?yīng)當(dāng)辦理而未辦理登記手續(xù)并取得相應(yīng)牌照的；駕駛（操作）已報(bào)廢或拼裝的農(nóng)機(jī)的；未取得維修技術(shù)合格證或者使用偽造、變?cè)臁⑦^期的維修技術(shù)合格證從事農(nóng)機(jī)維修經(jīng)營(yíng)的；農(nóng)機(jī)維修經(jīng)營(yíng)者使用不符合標(biāo)準(zhǔn)的配件維修農(nóng)機(jī)的。

2.1.4 明確處罰的種類

處罰的種類包括：警告，罰款，停止操作(駕駛)，扣押號(hào)牌、行駛證、駕照，扣押拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)，沒收號(hào)牌、行駛證、駕照、維修合格證，沒收?qǐng)?bào)廢或拼裝的農(nóng)機(jī)。

2.2 注重搜集案源線索

農(nóng)機(jī)生產(chǎn)流動(dòng)性較強(qiáng)，作業(yè)場(chǎng)所、地點(diǎn)不固定，且數(shù)量多，分布廣，定期、定向全面檢查工作量較大。為此，要把違法線索的排查收集貫穿在登記發(fā)牌、安全檢查、年檢年審、事故處理等每個(gè)階段，各個(gè)環(huán)節(jié)的工作都要對(duì)應(yīng)相關(guān)法規(guī)的法條及罰則，對(duì)違法事項(xiàng)及時(shí)記錄在案，并由當(dāng)事人簽字確認(rèn)。尤其要注意有些違法情形只有在運(yùn)動(dòng)（操作）中才能成立，應(yīng)如實(shí)記載違法情形，及時(shí)固定違法證據(jù)，以防因現(xiàn)場(chǎng)變動(dòng)、時(shí)間變化直接導(dǎo)致違法情形消失。

2.3 適時(shí)開展案情調(diào)查

農(nóng)機(jī)生產(chǎn)的農(nóng)時(shí)季節(jié)特點(diǎn)較強(qiáng)，違法情節(jié)多在生產(chǎn)過程中出現(xiàn)，為此，鹽城市農(nóng)機(jī)監(jiān)理機(jī)構(gòu)根據(jù)農(nóng)機(jī)生產(chǎn)實(shí)際，本著以人為本的原則，在違法行為出現(xiàn)時(shí)，只能先行固定違法證據(jù)，選擇生產(chǎn)間隔，在階段性作業(yè)結(jié)束后，進(jìn)入辦案程序，通知當(dāng)事人接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員調(diào)查，制作詳細(xì)的詢問筆錄，形成關(guān)聯(lián)的證據(jù)鏈條，建立和完善需當(dāng)事人簽字確認(rèn)的相關(guān)辦案文書，確保在規(guī)定時(shí)間內(nèi)結(jié)案。

3 關(guān)于農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理行政執(zhí)法的思考

3.1 必須以程序正當(dāng)為前提

遵照《中華人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)定的一般執(zhí)法程序，在具體的農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理執(zhí)法過程中，必須要有兩名以上取得執(zhí)法資格的執(zhí)法人員同時(shí)在場(chǎng)。執(zhí)法時(shí)應(yīng)出示有效的執(zhí)法證件，亮明身份。慎用簡(jiǎn)易程序。根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)的罰則罰款最低數(shù)額都在100元以上，大多還須并處暫扣農(nóng)機(jī)、沒收牌照處罰種類，而農(nóng)機(jī)監(jiān)理處罰的相對(duì)人為駕駛?cè)思皺C(jī)主，使用簡(jiǎn)易程序當(dāng)場(chǎng)處罰罰款不能超過50元，顯然簡(jiǎn)易程序是不可行的，應(yīng)當(dāng)使用一般程序。先立案后調(diào)查。依照相關(guān)實(shí)體法規(guī)定，需實(shí)施扣押農(nóng)機(jī)、扣押號(hào)牌、行駛證、駕照的，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）的規(guī)定，事前需向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn)，制作并當(dāng)場(chǎng)交付查封、扣押決定書和清單。

3.2 必須以主體合法為基礎(chǔ)

根據(jù)現(xiàn)行的法規(guī)，農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理行政執(zhí)法的主體有兩個(gè)：一個(gè)是法定機(jī)關(guān)（縣級(jí)以上農(nóng)機(jī)主管部門），另一個(gè)是法律授權(quán)組織（縣級(jí)以上農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)）。因此，在具體的執(zhí)法過程中，執(zhí)法主體對(duì)外使用的執(zhí)法文書上的執(zhí)法機(jī)構(gòu)名稱應(yīng)與最終作出處罰決定的執(zhí)法主體名稱一致。凡是依據(jù)行政法規(guī)進(jìn)行調(diào)查取證直至作出最終處罰決定的，對(duì)外出示執(zhí)法文書，顯示的執(zhí)法主體只能是縣級(jí)以上農(nóng)機(jī)主管部門。同樣，凡是依據(jù)地方法規(guī)最終以農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)名義作出處罰決定的，對(duì)外出示執(zhí)法文書，其執(zhí)法主體名稱只能是農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)，做到上下銜接，前后一致，體現(xiàn)職權(quán)法定的依法行政的基本原則。

3.3 必須以證據(jù)確鑿為條件

案件調(diào)查應(yīng)全程留痕，物證、書證、詢問筆錄必須有當(dāng)事人簽名確認(rèn)，標(biāo)注取證日期，對(duì)在操作（駕駛）中才構(gòu)成違法的情形，必須當(dāng)場(chǎng)固定相關(guān)證據(jù)，以免狀態(tài)改變，難以確定違法的情形存在。尤其注意對(duì)于外掛牌照的拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)牌照違法行為的成立，僅憑農(nóng)機(jī)監(jiān)理信息網(wǎng)的信息是不夠的，需要由牌照發(fā)放地農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)書面確認(rèn)，構(gòu)成具有法律效力的定案證據(jù)。

3.4 必須以過罰相當(dāng)為標(biāo)準(zhǔn)

量化細(xì)化處罰的自由栽量權(quán)。在具體承辦案件中，既要考慮相對(duì)人多是農(nóng)民，經(jīng)濟(jì)來源少，又要考慮違法情節(jié)和后果，合理合法確定處罰種類的罰款數(shù)額。推行說理式執(zhí)法，說通情理，說明事理，說透法理，使相對(duì)人享有充分的知情權(quán)，監(jiān)督權(quán)，救濟(jì)權(quán)。做到該罰款的罰款，該重罰的重罰，該吊銷牌照的吊銷牌照，該扣押的扣押，確保處罰一起，警示一片，教育全面。

4 做好農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理行政執(zhí)法的建議

4.1 樹立依法監(jiān)理的理念

在全面依法治國(guó)的大背景下，各級(jí)農(nóng)機(jī)主管部門及其監(jiān)理機(jī)構(gòu)要轉(zhuǎn)變工作思路和方式，全面執(zhí)行法律法規(guī)，將農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理行政執(zhí)法與對(duì)拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)進(jìn)行注冊(cè)登記，對(duì)拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)及其駕駛員進(jìn)行駕駛資格管理，開展拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)年度審檢，對(duì)拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)等農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)檢查，道路外農(nóng)機(jī)事故的處理及認(rèn)定同等對(duì)待，同布置，同落實(shí)，同考核。扭轉(zhuǎn)重服務(wù)、輕管理的傳統(tǒng)監(jiān)理格局，改變實(shí)際工作中靜態(tài)許可硬、動(dòng)態(tài)執(zhí)法軟的狀況，配齊配全農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理行政執(zhí)法隊(duì)伍和人員，切實(shí)履行法律法規(guī)賦予的行政處罰職責(zé)，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為，依法監(jiān)理，以罰促管。

4.2 完善農(nóng)機(jī)監(jiān)理法律法規(guī)

目前農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理行政執(zhí)法主要的依據(jù)是國(guó)務(wù)院制定的《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》，該條例已經(jīng)實(shí)施10年，農(nóng)機(jī)生產(chǎn)方式、農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)形勢(shì)和農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理的格局已經(jīng)發(fā)生巨大的變化。如：過去機(jī)械多為個(gè)體所有，現(xiàn)在多為農(nóng)機(jī)合作社所有；生產(chǎn)單位與市場(chǎng)主體多元化和農(nóng)機(jī)化的發(fā)展造成了大量的可自走的插秧機(jī)和植保機(jī)無法管理；經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使違法罰款的上限顯得偏低，對(duì)嚴(yán)重違法者達(dá)不到應(yīng)有的制裁作用；對(duì)牌照和機(jī)械的扣押強(qiáng)制措施的處理時(shí)效不明，不符合《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定；對(duì)有些違法類型罰則偏松，失之于寬；等等。針對(duì)這些問題，應(yīng)當(dāng)對(duì)這一行政法規(guī)適時(shí)修改，最好上升為法律，進(jìn)一步增強(qiáng)管理相對(duì)人遵紀(jì)守法的自覺性，提高監(jiān)理執(zhí)法人員依法執(zhí)法的嚴(yán)肅性。

4.3 建立執(zhí)法信息互通機(jī)制

橫向與公安交警部門協(xié)調(diào)，建立拖拉機(jī)駕駛機(jī)組及其駕駛?cè)诉`法信息交換渠道，縱向通過農(nóng)機(jī)安全信息系統(tǒng)在農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理機(jī)構(gòu)間建立拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)及其駕駛?cè)诉`法信息交換通道，及時(shí)掌握轄區(qū)內(nèi)拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)及其駕駛?cè)诉`法狀況，以便采取針對(duì)性的防范措施。同時(shí)，將拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)及其駕駛?cè)松a(chǎn)安全違法記錄納入社會(huì)信用評(píng)價(jià)體系，與其享受銀行貸款、評(píng)先評(píng)優(yōu)、支農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目掛鉤，一處違法，處處受限，提高機(jī)主和駕駛?cè)说淖月梢庾R(shí)，在農(nóng)機(jī)生產(chǎn)中，真正做到不能違法，不愿違法，不敢違法。