檢察權(quán)反思與檢察官主導(dǎo)地位建構(gòu)

宛素賢

（長春師范大學(xué)，吉林 長春 130062）

在我國的國家機關(guān)中，檢察機關(guān)一直以來都難以準確定位，其憲法地位和現(xiàn)實境遇也一直備受爭議。隨著國家監(jiān)察體制改革的不斷深化，檢察機關(guān)的權(quán)力得以重組和再認識。

一、檢察權(quán)的性質(zhì)

檢察權(quán)是我國憲法和法律賦予檢察機關(guān)行使的全部職權(quán)的總稱。我國理論界和實務(wù)界一直未能對檢察機關(guān)的權(quán)力屬性達成共識，歸結(jié)起來主要有行政權(quán)說、等同法官說、法律監(jiān)督權(quán)說、雙重屬性說四種主要學(xué)說流派。

1.行政權(quán)說

該觀點認為檢察權(quán)是行政權(quán)。公訴是檢察機關(guān)的核心職能?；谄浔举|(zhì)屬性和終極意義，以公訴權(quán)為基本內(nèi)容的檢察權(quán)應(yīng)屬于行政權(quán)。在刑事訴訟中，檢察機關(guān)的權(quán)力都是訴訟程序性權(quán)力,與法律監(jiān)督權(quán)、法律監(jiān)督機關(guān)并沒有必然的關(guān)聯(lián)。從檢察機關(guān)組織原理看，我國檢察機關(guān)效仿歐陸法制，采用由上而下的階層式建構(gòu)，上命下從，上級檢察機關(guān)享有指揮監(jiān)督權(quán)、職務(wù)轉(zhuǎn)移權(quán)，下級有相應(yīng)的服從義務(wù)和報告義務(wù)，檢察系統(tǒng)實行一體化的領(lǐng)導(dǎo)體制。因此，檢察權(quán)應(yīng)屬于行政權(quán)。檢察官是行政機關(guān)派往各級法院的代理人、訴訟中的“代言人”,檢察權(quán)作為行政權(quán)的一部分實現(xiàn)對司法權(quán)的監(jiān)督制衡。

2.司法權(quán)說（等同法官說）

此種觀點認為檢察權(quán)與審判權(quán)之間具有“接近度”，檢察官與法官在職務(wù)上有“近似性”，檢察官地位等同于法官，同質(zhì)但不同職，檢察權(quán)的性質(zhì)屬于司法權(quán)。所謂職務(wù)“近似性”指在一切權(quán)力主體或訴訟角色之中，檢察官最為接近法官。有學(xué)者指出，由于檢察官與法官在對查明事實與法律適用方面標準統(tǒng)一,因此可將兩者相提并論，歸于司法機關(guān)。戈爾克認為，檢察官雖非法官，但“如同法官般”執(zhí)行司法領(lǐng)域內(nèi)的重要功能。針對檢察權(quán)與司法權(quán)具有“接近度”特性，有學(xué)者認為,檢察官在某種程度上甚至較非訴訟法官更接近司法權(quán)。綜合刑事訴訟中檢察官所行使的檢察權(quán)即使不能被認為就是司法權(quán)本身，至少也可被認為是隸屬于司法權(quán)的一部分。檢察官與法官的密切關(guān)系,就如同相互牽動的鐘表齒輪。只有在檢察官也具有相應(yīng)保障的前提下，才有可能實現(xiàn)所謂的獨立的司法。普遍趨勢是，通過強調(diào)檢察機關(guān)的司法性并由此強化檢察機關(guān)的獨立性。

3.法律監(jiān)督權(quán)說

持此觀點的學(xué)者和實務(wù)工作者認為檢察權(quán)的本質(zhì)屬性是憲法賦予的法律監(jiān)督職能,其他屬性只是檢察權(quán)的兼有特征和局部特征。他們認為在人民代表大會制度框架下，檢察權(quán)配置的目標是具有協(xié)調(diào)、統(tǒng)一性質(zhì)的監(jiān)督。法律監(jiān)督權(quán)與檢察權(quán)是一個事物的兩個方面，檢察權(quán)強調(diào)的是具體權(quán)能和實際行使，法律監(jiān)督權(quán)強調(diào)性質(zhì)和功能。法律監(jiān)督權(quán)說得到了很多學(xué)者的支持，并著重研究如何堅持和完善檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位。

4.行政司法雙重屬性說

此觀點認為檢察權(quán)是一種特殊權(quán)力，兼具司法與行政的雙重屬性，且由于無法判斷何種權(quán)力更占據(jù)主導(dǎo)地位，應(yīng)按照傳統(tǒng)的立法、司法、行政三權(quán)以外的第四種權(quán)力定義。刑事訴訟程序引入檢察制度的根本目的在于遏制司法權(quán)力濫用，因此大陸法系在檢察制度具有雙重性質(zhì)，兼顧了“政府代言人”的行政模式和雙法官模式的優(yōu)點，檢察權(quán)始終居于行政權(quán)與司法權(quán)兩者之間。檢察官作為法律的守護人，肩負追訴犯罪和保護被告人權(quán)益免受侵害的重大使命，承擔(dān)著國家權(quán)力雙重控制的任務(wù)。因此，各國立法大多將檢察機關(guān)“組織上”歸屬行政權(quán)，主要“功能上”傾向司法權(quán)。

從以上分析不難發(fā)現(xiàn)，我國學(xué)界和業(yè)界對檢察權(quán)屬性的厘定，更多地是采取將檢察權(quán)同行政權(quán)、審判權(quán)、監(jiān)督權(quán)相比較的方式，試圖通過權(quán)屬之間特征、內(nèi)容、概念的分析和厘定來確立檢察權(quán)屬性。有學(xué)者提出，當(dāng)下有關(guān)檢察權(quán)屬性的紛爭，在一定程度上反映出對檢察制度生成這一歷史的如何認識之問題?；跈z察制度的生成歷史已然告訴我們：檢察制度發(fā)展本身的繁復(fù)性，以及其初創(chuàng)之時的自洽性。而現(xiàn)今檢察權(quán)屬的紛爭，恰恰是源于正當(dāng)性基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變同制度歷史因循的必然結(jié)果。

二、監(jiān)察體制改革對檢察制度的影響

隨著《國家監(jiān)察法》和各級監(jiān)察委員會的設(shè)立,職務(wù)犯罪偵查權(quán)從檢察機關(guān)直接行使模式轉(zhuǎn)為專門機構(gòu)行使模式。這種偵查權(quán)的調(diào)整將會對檢察機關(guān)產(chǎn)生直接而深刻的影響。

1.解決了檢察機關(guān)偵查、起訴同體的制度性矛盾

由于各國司法體制、訴訟模式不同,加之法律文化傳統(tǒng)、吏治腐敗程度、公眾的信任程度等多種因素的影響，有關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的配置也有多種形式，如警察行使偵查權(quán)、檢察官直接行使偵查權(quán)和設(shè)專門機構(gòu)行使偵查權(quán)等。從權(quán)力調(diào)整的角度看，監(jiān)察體制改革的核心是將職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)由專門的監(jiān)察委員會行使。監(jiān)察體制改革使監(jiān)察委負責(zé)職務(wù)犯罪調(diào)查、檢察機關(guān)負責(zé)審查起訴，從根本上改變以往檢察機關(guān)“既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員”的制度性沖突。

2.重新界定檢察權(quán)屬性與法律監(jiān)督職能

在前述四種檢察權(quán)性質(zhì)的觀點梳理中，不難發(fā)現(xiàn)，無論持何種觀點，職務(wù)犯罪偵察權(quán)都是檢察權(quán)的重要組成部分，是檢察機關(guān)實現(xiàn)法律監(jiān)督職能的一大利器，偵查權(quán)的行政性質(zhì)也是檢察權(quán)屬性的重要佐證。偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸有利于突出檢察權(quán)的司法屬性，有利于檢察權(quán)性質(zhì)的界定。隨著監(jiān)察體制的確立，重新規(guī)范法律監(jiān)督職能、理順檢察權(quán)運行機制、創(chuàng)新偵查監(jiān)督方式等都成為擺在我們面前迫切需要解決的理論和現(xiàn)實問題。

三、檢察權(quán)的重構(gòu)

面對監(jiān)察體制改革新形勢，為了適應(yīng)社會治理方式創(chuàng)新和依法治國的時代要求,檢察系統(tǒng)內(nèi)部已經(jīng)意識到應(yīng)當(dāng)立足國家法律監(jiān)督機構(gòu)的憲法定位，夯實監(jiān)督主業(yè)，全面履行檢察職能。檢察權(quán)的重構(gòu)應(yīng)回歸以公訴權(quán)為核心的訴訟職能體系，打造多元化的司法監(jiān)督格局，實現(xiàn)以公共利益為理論基礎(chǔ)的檢察權(quán)定位。

1.構(gòu)建以公訴權(quán)為核心的訴訟職能體系

訴權(quán)即“起訴之權(quán)”、“訴訟之權(quán)”，根據(jù)追訴主體不同，分為私訴權(quán)和公訴權(quán)。公訴權(quán)是相對私訴權(quán)而言的，其產(chǎn)生目的是為了彌補私訴權(quán)救濟力量的不足，實現(xiàn)對私訴權(quán)的補強。需要注意的是，公訴權(quán)不僅在于對刑事犯罪的國家追訴，更應(yīng)著眼于對國家利益、社會公共利益的維護。公訴權(quán)在民事、行政領(lǐng)域的典型表現(xiàn)形式是公益訴訟。當(dāng)今社會包括環(huán)境污染、食品安全、消費者權(quán)益保護等涉及公共利益的問題越來越受到人們的關(guān)注，現(xiàn)行民事訴訟法、行政訴訟法正式確立了檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。全面實施檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，將給檢察機關(guān)提起公益訴訟工作帶來新的任務(wù)與發(fā)展機遇。檢察機關(guān)要及時制定完善公益訴訟司法解釋及相關(guān)配套文件，主動加強與行政機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，積極穩(wěn)妥推進公益訴訟案件辦理工作，加強隊伍建設(shè)，努力推動檢察機關(guān)提起公益訴訟工作取得新成效。刑事、民事和行政公訴權(quán)的全面確立，深化了公訴權(quán)的理論內(nèi)涵，提升對訴訟制度框架的整體把握,從而實現(xiàn)公訴權(quán)在部門法中的科學(xué)配置，維護法制的統(tǒng)一。

事實上，檢察機關(guān)的公訴權(quán)一方面體現(xiàn)國家追訴,另一方面實現(xiàn)了法律監(jiān)督的特性。我國現(xiàn)行法律賦予檢察機關(guān)有權(quán)對民事審判和行政訴訟實行法律監(jiān)督,以行政公訴為例，當(dāng)行政機關(guān)的違法或不作為行為對重大公共利益造成嚴重損害時，由檢察機關(guān)作為追訴主體向法院提起行政訴訟，從而維護公共利益，強化對公權(quán)力的監(jiān)督與制約。司法實踐中，地方檢察院從“檢察權(quán)對國家和社會公益的監(jiān)管部門的直接監(jiān)督、有限監(jiān)督”理論出發(fā)，創(chuàng)新監(jiān)督方式，提出“督促起訴”，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)負有國家或社會公益監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)管部門不履行監(jiān)管職責(zé)時，可以督促該部門及時提起民事訴訟，以保護和追回國有資產(chǎn)。

2.發(fā)揮檢察官在刑事司法中的主導(dǎo)作用

我國刑事訴訟中公安、檢察、法院三機關(guān)對應(yīng)偵查、起訴、審判職能，分工明確、職能專屬、訴訟階段化明顯。但這種情況有可能隨著2018 年《刑事訴訟法》中認罪認罰制度的確立而被打破。認罪認罰制度使檢察官在具體司法流程中，通過審查批捕、速裁程序選擇、量刑建議等環(huán)節(jié)發(fā)揮了“主導(dǎo)性”作用。這一點也在司法實踐中得以證實。

在10 月份最高人民檢察院召開的“準確適用認罪認罰從寬制度”新聞發(fā)布會上公布，今年以來，認罪認罰從寬制度適用率逐步提升。1 至4 月，全國檢察機關(guān)辦理刑事案件認罪認罰從寬制度平均適用率為27.33%；1 至6 月為29.67%；1至8 月為36.5%；1 至9 月為40.1%。與此同時檢察機關(guān)在認罪認罰制度中作用凸顯。據(jù)統(tǒng)計檢察機關(guān)提出確定刑量刑建議比率逐步上升，法院采納率也逐步上升。1 至9 月，提出確定刑量刑建議占比33.5%，量刑建議法院采納率81.6%。

雖然檢察官主導(dǎo)訴訟程序在我國目前只是在認罪認罰制度中初見端倪，但在國際司法領(lǐng)域卻是早已有之?？疾靸纱蠓ㄏ捣ㄖ螄铱梢园l(fā)現(xiàn)，檢察官是刑事司法體系中最有權(quán)力的官員?！熬托淌略V訟程序而言，檢察官實際上享有法律上的裁決權(quán)，行使檢察裁量權(quán)會導(dǎo)致形成事實上的‘檢察裁決’?！币虼耍覀兺耆欣碛善诖龣z察機關(guān)作為“法律守護人”，不斷完善和強化自身職能，以改革為契機，在重構(gòu)以公訴權(quán)為核心的檢察權(quán)的同時，積極發(fā)揮檢察官訴訟程序主導(dǎo)作用，實現(xiàn)司法的公平正義。

注 釋：

①龍宗智.論檢察權(quán)的性質(zhì)與檢察機關(guān)的改革[J].法學(xué)，1999，(10).

②林鈺雄.檢察官論[M]，法律出版社，2008:69.

③劉立憲、張智輝等.檢察機關(guān)職權(quán)研究[M].法律出版社，2001:100-124.

④邵暉.檢察權(quán)屬性的歷史性解說——基于制度的生成和流變[J].學(xué)術(shù)交流，2017(02).

⑤陳衛(wèi)東.刑訴中檢察官主導(dǎo)地位：形成、發(fā)展與未來[N].檢察日報，2019-08-21（3）.