健全以民主集中制為核心的黨內(nèi)制度體系研究*

楊曉燕

（中國(guó)石油大學(xué)（華東） 馬克思主義學(xué)院，山東 青島，266580）

黨的十九大報(bào)告提出，黨的制度建設(shè)要貫穿于黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)之中，而民主集中制是我們黨的最大的制度優(yōu)勢(shì)。自改革開放以來(lái)，我黨就形成了以民主集中制為核心加強(qiáng)制度建設(shè)的理論，習(xí)近平總書記在黨的建設(shè)方面，也多次強(qiáng)調(diào)要按照民主集中制的原則，構(gòu)建黨內(nèi)制度體系。例如，在習(xí)近平總書記主持制定的黨內(nèi)法規(guī)制定工作文件中指出，“抓緊建立健全民主集中制的具體制度，著力構(gòu)建黨內(nèi)民主制度體系，切實(shí)推動(dòng)民主集中制的具體化、程序化，真正把民主集中制重大原則落到實(shí)處?！雹倭?xí)近平.習(xí)近平談治國(guó)理政[M].北京:外文出版社，2014:139。因此，圍繞五大建設(shè)形成以民主集中制為核心的黨內(nèi)制度體系，是把我黨建設(shè)成為政治過硬、本領(lǐng)高強(qiáng)的執(zhí)政黨的重要保障。

一、黨內(nèi)制度體系研究綜述

關(guān)于黨內(nèi)制度體系的建設(shè)方面，學(xué)術(shù)界的研究主要集中在如下幾個(gè)方面：

第一，關(guān)于黨內(nèi)制度體系建設(shè)的內(nèi)涵研究。關(guān)于黨內(nèi)制度體系的內(nèi)涵研究，部分學(xué)者是從系統(tǒng)論與黨內(nèi)制度體系的實(shí)現(xiàn)效果方面開展研究，例如，牛安生從制度體系的建設(shè)要求上入手進(jìn)行相關(guān)研究，提出制度體系建設(shè)的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是保持制度體系的合理性和穩(wěn)定性，保證制度內(nèi)容的完整性與有效性，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)黨組織各項(xiàng)工作的持續(xù)性推動(dòng)，使黨的事業(yè)發(fā)展隨時(shí)能夠以與之發(fā)展相同步的制度體系支持②路雨微.中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)研究[D].中共中央黨校，2013。。也有部分學(xué)者從系統(tǒng)與環(huán)境的關(guān)系入手，研究黨內(nèi)制度體系與國(guó)家制度、時(shí)代背景的同步性，例如，張曉燕認(rèn)為黨的制度體系要在尊重黨的發(fā)展規(guī)律的前提下，實(shí)施對(duì)各項(xiàng)制度的針對(duì)性調(diào)整，做到與時(shí)代發(fā)展問題的變化進(jìn)行同步調(diào)整，就能夠?qū)崿F(xiàn)黨的制度體系建設(shè)的強(qiáng)化③劉杰.十六大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)科學(xué)化研究[D].華東師范大學(xué)，2015。。高新民從黨的建設(shè)角度出發(fā)，認(rèn)為在黨組織的建設(shè)發(fā)展過程中，需要保持制度體系與黨的發(fā)展規(guī)律的同步，但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)使各方面的建設(shè)工作與黨的組織發(fā)展同步①李海洋.黨的制度體系建設(shè)研究[D].中共中央黨校，2012。。

第二，關(guān)于黨內(nèi)制度體系建設(shè)的構(gòu)成研究，這方面的研究又可以分為內(nèi)容論、程序論、層次論。內(nèi)容論從黨的制度體系中各項(xiàng)工作發(fā)揮的功能的角度出發(fā)，將黨內(nèi)制度體系劃分為工作制度、組織制度、生活制度等。程序論是根據(jù)制度的執(zhí)行程序按照系統(tǒng)功能性劃分為權(quán)力的授受、權(quán)力的決策、權(quán)力的執(zhí)行和監(jiān)督等。層次論是以各項(xiàng)制度在整個(gè)制度體系中所處的地位進(jìn)行劃分，分為原則性、體制性、實(shí)體性和程序性制度等。不同的劃分方法對(duì)黨內(nèi)制度體系的定位與研究的出發(fā)點(diǎn)不同，對(duì)系統(tǒng)建設(shè)的目標(biāo)定位也存在差異，因此在研究中可以根據(jù)研究目的選擇合適的劃分方式。

第三，關(guān)于黨內(nèi)制度體系建設(shè)存在的弊端研究。這一方面的研究比較充分，學(xué)術(shù)界關(guān)注的黨內(nèi)制度體系建設(shè)中存在的主要弊端包括如下幾方面的問題，首先是黨內(nèi)制度體系的不完善問題，其次是黨內(nèi)制度體系中某些制度的可操作性不強(qiáng)的問題，再次是黨內(nèi)制度體系中的監(jiān)督缺位問題，最后還有黨內(nèi)制度體系建設(shè)本身的系統(tǒng)性缺乏問題。在上述幾個(gè)方面，學(xué)術(shù)界都有比較充分的分析，為黨內(nèi)制度體系建設(shè)的加強(qiáng)提供了方向。

第五，關(guān)于黨內(nèi)制度體系的強(qiáng)化途徑研究，目前大量的成果集中在對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的研究方面，主要從法律的視角，研究黨內(nèi)法規(guī)自成體系的原則一致性問題，黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律制度體系的關(guān)系問題等等。也有些學(xué)者黨內(nèi)制度體系的內(nèi)容建設(shè)入手，研究政治制度、組織制度等在黨的制度體系建設(shè)中的重要作用。

而本論文是從民主集中制的視角出發(fā)，探討如何以民主集中制為核心健全黨內(nèi)制度體系的建設(shè)，保障黨對(duì)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)。學(xué)術(shù)界關(guān)于民主集中制的研究也非常豐富，在黨的制度建設(shè)方面，主要是從發(fā)展黨內(nèi)民主、建設(shè)黨內(nèi)民主制度的角度出發(fā)研究民主集中制問題。而本文對(duì)黨內(nèi)制度體系建設(shè)研究的出發(fā)點(diǎn)和歸宿是保障黨的領(lǐng)導(dǎo)、增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平。因此，在對(duì)黨內(nèi)制度體系的構(gòu)成方面，本文從保障黨領(lǐng)導(dǎo)人民形成社會(huì)主義建設(shè)中的科學(xué)有效決策的目的出發(fā)，采納了程序性的劃分方式。在黨內(nèi)制度體系建設(shè)中，一方面突出民主集中制的核心地位，以民主集中制為核心實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)制度體系中各環(huán)節(jié)建設(shè)的科學(xué)化與系統(tǒng)化，另一方面，要將制度建設(shè)貫穿于政治、思想、組織建設(shè)的全過程體現(xiàn)出來(lái)。

二、民主集中制是無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨建立的組織原則

在馬克思和恩格斯的建黨學(xué)說中，發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主是無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨建立的一條重要原則，是保持黨的戰(zhàn)斗力、實(shí)現(xiàn)黨的歷史任務(wù)的重要保障。盡管沒有明確提出民主集中制，但是馬克思和恩格斯在無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的組織原則中作出了一些黨內(nèi)民主與集中的安排。在黨內(nèi)民主方面，《共產(chǎn)主義者同盟章程》的具體內(nèi)容對(duì)黨員權(quán)利的平等、黨內(nèi)選舉制度、黨的代表大會(huì)制度、黨的中央委員會(huì)制度等都做了明確規(guī)定，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了個(gè)人服從組織，地方服從中央委員會(huì)的基本原則，保證黨內(nèi)的適度集中。②中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯全集（第4 卷）[M].北京:人民出版社，1958:575-577。在無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的斗爭(zhēng)實(shí)踐中，馬克思和恩格斯進(jìn)一步完善了黨內(nèi)民主和集中的關(guān)系，一方面提出黨員權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一性，另一方面提出了全黨服從中央的原則，而且完善了黨代會(huì)的職權(quán)并理順了黨代會(huì)與中央委員會(huì)的關(guān)系。③中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯全集（第17 卷）[M].北京:人民出版社，1963:476-480。

列寧的建黨學(xué)說不僅明確提出了民主集中制這一基本的組織原則，而且在黨的建設(shè)的實(shí)踐中體現(xiàn)出了依據(jù)黨的任務(wù)與斗爭(zhēng)形勢(shì)的具體特點(diǎn)靈活應(yīng)用的特性。在俄國(guó)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨建立的早期過程中，列寧強(qiáng)調(diào)建黨的集中制原則，包括秘密的組織形式、黨委會(huì)的集權(quán)制等內(nèi)容，建立統(tǒng)一的、紀(jì)律嚴(yán)明的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨。列寧認(rèn)為在黑暗的專制制度下，革命者隨處可遭秘密警察逮捕的情況下，討論民主原則——例如，完全的公開性——毫無(wú)意義，黨內(nèi)的派別林立只能使政黨不能成為強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)核心。隨后，二月革命的發(fā)生為黨內(nèi)選舉等黨內(nèi)民主制度的實(shí)施創(chuàng)造了條件，在1905年俄國(guó)社會(huì)民主工黨第一次代表大會(huì)的決議中，正式確立了民主集中制的原則。列寧的民主集中制思想強(qiáng)調(diào)民主和集中的辯證統(tǒng)一。列寧認(rèn)為無(wú)論民主制還是集中制都是承認(rèn)權(quán)力的④中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯.列寧全集（第10 卷）[M].北京:人民出版社，1987:300。，即無(wú)論民主制還是集中制最終都要有集中統(tǒng)一的過程，而不是無(wú)政府主義。因此，列寧提出了少數(shù)服從多數(shù)、下級(jí)服從上級(jí)的工作原則，維護(hù)黨的組織性和集中統(tǒng)一。為了維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)一致，保持強(qiáng)大的戰(zhàn)斗力，還需要實(shí)行鐵的紀(jì)律。

1945年毛澤東在中共七大上所做的政治報(bào)告對(duì)民主與集中的關(guān)系進(jìn)行了明確的表述，民主集中制就是在民主基礎(chǔ)上的集中和在集中指導(dǎo)下的民主。①毛澤東.毛澤東選集（第3 卷）[M].北京:人民出版社，1991:1057。《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》則對(duì)民主集中制的涵義進(jìn)行了明確的概括，對(duì)民主集中制和個(gè)人專制主義、極端民主化進(jìn)行了區(qū)分。首先，集中是民主基礎(chǔ)上的集中，而不是個(gè)人專制主義。其主要內(nèi)容包括黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的權(quán)力由黨員群眾授予，黨員群眾在民主的基礎(chǔ)上選舉產(chǎn)生黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。其次，民主是集中指導(dǎo)下的民主，而不是極端民主化與無(wú)政府狀態(tài)。黨內(nèi)會(huì)議的召集、黨內(nèi)決議和法規(guī)的制訂都是在相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下開展，選舉之前要有領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)提出候選名單，黨員要遵守黨章和黨內(nèi)法規(guī)等相關(guān)紀(jì)律規(guī)定，黨員要服從中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，“黨內(nèi)民主的集中制，即是黨的領(lǐng)導(dǎo)骨干與廣大黨員群眾相結(jié)合的制度，即是從黨員群眾中集中起來(lái)，又到黨員群眾中堅(jiān)持下去的制度。即是反映黨內(nèi)的群眾路線?！雹凇蛾P(guān)于修改黨章的報(bào)告》，中國(guó)共產(chǎn)黨第七次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告，1945年，中國(guó)共產(chǎn)黨歷次全國(guó)代表大會(huì)數(shù)據(jù)庫(kù)。至此，中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)民主與集中的關(guān)系、民主集體制與黨的群眾路線的關(guān)系有了科學(xué)的認(rèn)識(shí)。

可見，民主集中制是無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨建立的重要組織原則，在無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨建立和發(fā)展的實(shí)踐中，對(duì)民主集中制的運(yùn)用要適合當(dāng)時(shí)的歷史情形和斗爭(zhēng)的實(shí)際，為實(shí)現(xiàn)黨的總?cè)蝿?wù)和奮斗目標(biāo)而服務(wù)。

三、民主集中制在黨內(nèi)制度體系建設(shè)中的要求

在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大夢(mèng)想的中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的新時(shí)代，更需要一支堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力量。因此，黨的十九大報(bào)告提出，要加強(qiáng)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，并將制度建設(shè)貫穿其中。制度建設(shè)是加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要保障力量，以民主集中制為核心健全黨內(nèi)制度體系既是加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，又是全面提高黨的執(zhí)政能力的重要保障。

首先，以民主集中制為核心健全黨內(nèi)的制度體系，需要對(duì)民主集中制的實(shí)質(zhì)、宗旨、內(nèi)在關(guān)系有科學(xué)的認(rèn)識(shí)。

民主集中制的實(shí)質(zhì)是什么？對(duì)此國(guó)內(nèi)學(xué)者有不同的看法，高放教授認(rèn)為民主集中制的實(shí)質(zhì)是一種民主制。王貴秀教授等認(rèn)為民主集中制是以少數(shù)服從多數(shù)為前提的集中制。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為民主集中制是民主制和集中制的有機(jī)統(tǒng)一。而本文作者認(rèn)為對(duì)民主集中制的直接的俄文翻譯最能反映民主集中制的實(shí)質(zhì)，即民主的集中制。列寧曾經(jīng)說過，民主制和集中制都承認(rèn)權(quán)力，這句話的意思是民主制最終也要有集中的過程，也會(huì)形成一種最終的決策。如果從這個(gè)意義出發(fā)，我贊同高放教授的觀點(diǎn)，民主集中制是一種民主制。趙明義教授在其論文中也提出，“在馬克思和恩格斯時(shí)代，還沒有“民主集中制”這樣的概念，一般都是用民主制來(lái)表述后來(lái)人們所說的民主集中制思想，或者說，在民主制概念中包含著集中的內(nèi)容?！雹圳w明義.關(guān)于我國(guó)現(xiàn)行黨章中民主集中制問題的若干思考[J].當(dāng)代世界社會(huì)主義問題，2010（3）:52。但是為什么在列寧的建黨學(xué)說，乃至中共建立的早期都過度地強(qiáng)調(diào)集中制而忽略了民主呢？因?yàn)檫@是關(guān)系到無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨生死存亡的問題。如果結(jié)合當(dāng)時(shí)的歷史環(huán)境就比較容易理解了，蘇共和中共建立之時(shí)都處在反動(dòng)政府的專制統(tǒng)治之下，如果不強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)的集中統(tǒng)一，不強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)的鐵的紀(jì)律，完全貫徹民主制的原則，無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨甚至都無(wú)法生存下去。一旦社會(huì)環(huán)境稍微緩和，民主制的一些原則就可以得到貫徹，因此，這種集中又與官僚主義的集權(quán)和專制主義的集權(quán)明顯不同，是民主的集中制。

既然民主集中制是一種民主制，那么為什么不叫民主制呢？而要強(qiáng)調(diào)集中二字。這與民主集中制的宗旨或者說理論價(jià)值有關(guān)。民主集中制的宗旨是為了保持黨的強(qiáng)大的戰(zhàn)斗力，使黨成為堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心。通過民主的程序與過程能夠?qū)崿F(xiàn)黨內(nèi)的不同意見、不同派別最大程度的統(tǒng)一，增強(qiáng)黨的創(chuàng)造力與凝聚力；通過黨內(nèi)集中統(tǒng)一的過程能夠使黨保持強(qiáng)大的戰(zhàn)斗力、領(lǐng)導(dǎo)力。列寧提出了民主集中制最大程度地團(tuán)結(jié)了布爾什維克與孟什維克，二者的統(tǒng)一成為了領(lǐng)導(dǎo)工人運(yùn)動(dòng)的強(qiáng)大核心。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)民主集中制的貫徹避免了因少數(shù)人的專斷而可能產(chǎn)生的路線錯(cuò)誤。民主與集中是黨成為堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心不可或缺的兩個(gè)方面，只有通過有效的集中才能將黨員群眾的意志統(tǒng)一起來(lái)并且在實(shí)踐中貫徹下去。從民主集中制的實(shí)質(zhì)來(lái)看，強(qiáng)調(diào)集中是為了革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的生命力；從民主集中制的宗旨來(lái)看，強(qiáng)調(diào)集中是為了無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)力。民主集中制是無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨實(shí)現(xiàn)國(guó)家和民族歷史任務(wù)的重要保障。

可見，民主集中制的提出、各國(guó)政黨對(duì)集中的強(qiáng)調(diào)與黨在當(dāng)時(shí)社會(huì)所處的情境、面臨的歷史任務(wù)息息相關(guān)，即民主集中制在運(yùn)用到不同國(guó)家的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨時(shí)一定與黨所處的社會(huì)環(huán)境具有密不可分的關(guān)系。因此，以民主集中制為核心健全黨內(nèi)制度體系的第一個(gè)要求就是要與此時(shí)的社會(huì)環(huán)境相結(jié)合。革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代、和平建設(shè)時(shí)期——不同的社會(huì)發(fā)展階段，政黨面臨的不同時(shí)期的歷史任務(wù)對(duì)黨內(nèi)制度體系的建設(shè)要求側(cè)重也是不同的。在我國(guó)改革開放不斷深化的今天，我黨一方面面臨長(zhǎng)期執(zhí)政的各種復(fù)雜考驗(yàn)，例如改革開放與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的考驗(yàn)以及外部環(huán)境的考驗(yàn)，另一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)又面臨著精神懈怠、能力不足、脫離群眾與消極腐敗的危險(xiǎn)等問題的考驗(yàn)?？梢?，與革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代不同，組織的嚴(yán)密性不再是決定政黨生死存亡的唯一條件，現(xiàn)階段黨內(nèi)集中不夠和民主不足的問題同時(shí)存在，需要從集中和民主的辯證關(guān)系入手加強(qiáng)黨內(nèi)制度體系的建設(shè)。

第二個(gè)要求則是要從系統(tǒng)的角度處理好民主與集中的關(guān)系，黨內(nèi)制度體系既要保障黨內(nèi)的充分民主，同時(shí)又要實(shí)現(xiàn)有效的集中。十七屆四中全會(huì)提出了黨內(nèi)民主是黨的生命、集中統(tǒng)一是黨的力量保證的命題。黨內(nèi)制度體系是黨作為領(lǐng)導(dǎo)核心的制度保障，那么在這個(gè)系統(tǒng)中，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的權(quán)力從何而來(lái)、決策如何做出、決策做出后如何有效實(shí)施、對(duì)實(shí)施效果如何考核反饋形成了完整的鏈條。在這些環(huán)節(jié)中要處理好民主與集中的關(guān)系，在每一個(gè)環(huán)節(jié)之中也要處理好民主與集中的關(guān)系。從不同的環(huán)節(jié)來(lái)看，通過環(huán)環(huán)相扣的制度安排在權(quán)力授受的環(huán)節(jié)、做出決策之前要保障充分的民主，而決策的制定、執(zhí)行是相對(duì)集中的，決策形成之后則要保障其得到有效的實(shí)施，在實(shí)施過程中確保有效的監(jiān)督，如果產(chǎn)生問題能夠及時(shí)的反饋糾正，正確的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌虻玫郊皶r(shí)的總結(jié)。而在每一個(gè)環(huán)節(jié)之中，要通過具體的制度安排實(shí)現(xiàn)充分的民主與有效的集中。因此，無(wú)論在環(huán)節(jié)之間，還是在每一個(gè)環(huán)節(jié)之中，每一項(xiàng)制度安排在黨內(nèi)制度體系中的功能定位要明確，不同的制度形成體系所要發(fā)揮的整體功能定位也要明確。

第三個(gè)要求是處理好體系與環(huán)境的關(guān)系，即處理好民主集中制為核心的黨內(nèi)制度體系與黨的群眾路線的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)自全體黨員的授權(quán)，而黨員的權(quán)力又來(lái)自哪里呢？當(dāng)然是廣大的人民群眾。黨的領(lǐng)導(dǎo)體系并不是一個(gè)封閉的體系，黨要代表廣大人民群眾的根本利益，必然要貫徹群眾路線。因此，在黨內(nèi)制度體系構(gòu)建的過程中要保障體系與環(huán)境的溝通。一方面，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主的根本保證，通過完善民主集中制為核心的黨內(nèi)制度體系的建設(shè)保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家，促進(jìn)人民有序政治參與，保障人民的民主權(quán)利與自由；另一方面，人民通過知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等基層民主權(quán)利的行使，能夠有效促進(jìn)科學(xué)的決策、執(zhí)行的力度和對(duì)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的有力監(jiān)督，促進(jìn)社會(huì)民主的發(fā)展與進(jìn)步。

四、民主集中制為核心的黨內(nèi)制度體系的科學(xué)構(gòu)建

黨內(nèi)制度是實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)一切的保障條件，以民主集中制為核心構(gòu)建黨內(nèi)制度體系，從實(shí)現(xiàn)黨對(duì)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，形成科學(xué)、民主、有效的決策成果的角度出發(fā)，需要依循黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的程序完善黨內(nèi)選舉制度體系、黨內(nèi)決策制度體系，黨內(nèi)監(jiān)督制度體系，黨內(nèi)問責(zé)制度體系等內(nèi)容。

從黨內(nèi)制度作為一個(gè)完整系統(tǒng)的角度來(lái)看，對(duì)黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行過程中每一環(huán)節(jié)的制度體系的功能定位、相互之間的聯(lián)系要有清楚的界定。黨內(nèi)制度體系要涵蓋權(quán)力授受、權(quán)力決策、權(quán)力執(zhí)行、權(quán)力監(jiān)督問責(zé)等不同的環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣，形成一個(gè)完整的鏈條。從整體來(lái)看，黨內(nèi)制度體系是為了保障黨對(duì)社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。從各個(gè)部分來(lái)看，在權(quán)力授受的環(huán)節(jié)要保障充分的黨內(nèi)民主，在權(quán)力決策過程中要保障少數(shù)服從多數(shù)前提下的集體領(lǐng)導(dǎo)，形成有效集中，權(quán)力執(zhí)行的環(huán)節(jié)要在下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央的前提下保障黨中央的全面領(lǐng)導(dǎo)和各級(jí)黨組織對(duì)上級(jí)決策的有效實(shí)施，對(duì)權(quán)力的授受、決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)要進(jìn)行監(jiān)督、問責(zé)，這里監(jiān)督的主體一方面是黨內(nèi)的專門監(jiān)督部門，另一方面就是廣大的黨員。

從黨內(nèi)制度體系不同部分的關(guān)系來(lái)看，黨內(nèi)制度體系的建設(shè)要正確處理好民主與集中的關(guān)系，即保障民主基礎(chǔ)上的有效集中和集中指導(dǎo)下的充分民主的結(jié)合。在實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的不同環(huán)節(jié)中，不同的部分承擔(dān)著不同的功能，其中，權(quán)力授受環(huán)節(jié)和權(quán)力監(jiān)督問責(zé)環(huán)節(jié)的制度體系，主要承擔(dān)黨內(nèi)民主的機(jī)制化和程序化建設(shè)。權(quán)力的決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)的制度體系，主要承擔(dān)集中過程的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。因此，遵循黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的過程，不同環(huán)節(jié)的制度體系相互配合，構(gòu)成一個(gè)整體，才能有效地保障民主集中制在黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)的貫徹與實(shí)現(xiàn)。而在每一個(gè)環(huán)節(jié)中，制度的構(gòu)建從功能上區(qū)分，要包含原則性、體制性、實(shí)體性和程序性制度四個(gè)層次的建設(shè)。

在權(quán)力授受環(huán)節(jié)，主要通過黨內(nèi)選舉制度體系實(shí)現(xiàn)權(quán)力的授受，這一環(huán)節(jié)主要通過黨內(nèi)選舉制度和黨的代表大會(huì)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)其功能，而該子系統(tǒng)的主要功能即是通過黨員選舉產(chǎn)生黨的各級(jí)機(jī)構(gòu)。原則性制度要對(duì)黨內(nèi)選舉制度體系的功能、權(quán)力授受環(huán)節(jié)與其他環(huán)節(jié)的關(guān)系進(jìn)行清晰的界定。黨內(nèi)選舉制度是黨員行使民主權(quán)利的最重要的表現(xiàn)方式，這一環(huán)節(jié)體現(xiàn)了黨員的主體地位，體現(xiàn)了黨內(nèi)權(quán)力的來(lái)源。體制性制度則主要是界定黨的代表大會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)各自的職能劃分和相互之間的關(guān)系。2015年12月25日開始實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》中，對(duì)黨的代表大會(huì)、地方委員會(huì)全會(huì)和常委會(huì)的相關(guān)職能劃分與權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行了明確的規(guī)定。黨的代表大會(huì)由全體黨員選舉產(chǎn)生，具有監(jiān)督、決策、人事任免和法規(guī)制定等職責(zé)，但是黨代會(huì)召開周期較長(zhǎng)，有時(shí)會(huì)流于形式。在黨代會(huì)閉會(huì)期間，由地方委員會(huì)通過召開全會(huì)的方式貫徹執(zhí)行黨中央的部署和上級(jí)黨組織的決議，向黨的代表大會(huì)匯報(bào)工作。全會(huì)一般每年召開2 次，在全會(huì)閉會(huì)期間則由常委會(huì)行使黨的地方委員會(huì)職權(quán)，接受全會(huì)的監(jiān)督并對(duì)其匯報(bào)工作。實(shí)體性制度則對(duì)黨員參與黨代表選舉的具體的方式、協(xié)商討論、投票等具體內(nèi)容作出的規(guī)定，這一方面主要體現(xiàn)在《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》的內(nèi)容規(guī)范中，對(duì)各級(jí)黨的代表大會(huì)、委員會(huì)和紀(jì)律檢查委員會(huì)的選舉工作進(jìn)行了具體的規(guī)范。程序性制度則主要對(duì)候選人提名、選舉程序、計(jì)票規(guī)則、會(huì)議頻率、黨代表的任期等進(jìn)行規(guī)范，保障黨內(nèi)選舉按照一定的時(shí)間頻率和既定的程序有序進(jìn)行。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》對(duì)黨代表的任期、職責(zé)和權(quán)利、工作方式、保障條件、資格的終止等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

在權(quán)力決策環(huán)節(jié)，主要是規(guī)范在黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中決策的最終形成，保障少數(shù)服從多數(shù)的基礎(chǔ)上形成有效的集中。體制性的制度則主要對(duì)代表大會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)的決策內(nèi)容與決策權(quán)限進(jìn)行劃分。實(shí)體性的制度則對(duì)不同領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)確定議題進(jìn)行討論協(xié)商并做出決策的具體過程作出規(guī)范。程序性制度主要對(duì)代表大會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)的議題確定、時(shí)間安排、會(huì)議議程、討論協(xié)商、表決方式等進(jìn)行規(guī)范。在決策環(huán)節(jié)主要需要完善黨的委員會(huì)制度，但長(zhǎng)期以來(lái)在黨的委員的決策中存在著兩種傾向，一種是個(gè)人專斷，一種是自由主義。因此在這一制度建設(shè)中，一方面要健全全委會(huì)的工作制度和工作機(jī)制，定期召開全委會(huì)，常委會(huì)要向全委會(huì)匯報(bào)工作的制度，實(shí)現(xiàn)決策民主化、科學(xué)化。另一方面要健全黨委的議事規(guī)則和決策程序，對(duì)黨委會(huì)和全委會(huì)決策議題的劃分、會(huì)議召開、討論協(xié)商、投票表決的方式進(jìn)行制度化，避免隨機(jī)確定的情況。

執(zhí)行環(huán)節(jié)主要承擔(dān)的保障各級(jí)黨組織對(duì)中央決策的貫徹實(shí)施，即保障中央委員會(huì)、中央政治局和中央政治局常委會(huì)等領(lǐng)導(dǎo)核心做出的決策轉(zhuǎn)化為各部門、各地方在社會(huì)主義建設(shè)中的實(shí)踐。地方各級(jí)黨委貫徹執(zhí)行中央決策的過程中，目前缺乏統(tǒng)一性的制度安排進(jìn)行保障。因此，要在民主集中制的“黨員個(gè)人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)組織服從上級(jí)組織，全黨各個(gè)組織和全體黨員服從黨的全國(guó)代表大會(huì)和中央委員會(huì)”原則下，構(gòu)建黨內(nèi)的組織架構(gòu)與工作機(jī)制，確保黨中央的領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)行動(dòng)一致。“四個(gè)服從”的原則本質(zhì)上就是維護(hù)黨中央的權(quán)威、保證黨中央的決策能夠得到有效的貫徹實(shí)施。

首先，在黨內(nèi)組織工作制度方面，要通過貫徹請(qǐng)示報(bào)告制度確保黨組織內(nèi)部的上下暢通，黨的下級(jí)組織和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要向上級(jí)組織請(qǐng)示和報(bào)告工作。根據(jù)2019年1月31日開始實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》的有關(guān)內(nèi)容，在貫徹落實(shí)黨中央的決策部署和上級(jí)決定方面，各地區(qū)各部門的黨組織要向上級(jí)黨組織就重要情況和問題進(jìn)行請(qǐng)示；對(duì)黨中央以及上級(jí)黨組織的重大決策部署和習(xí)近平總書記重要指示批示的貫徹落實(shí)情況，要向上級(jí)黨組織進(jìn)行報(bào)告。黨員要就個(gè)人貫徹落實(shí)黨組織的決議向所在黨組織進(jìn)行報(bào)告，領(lǐng)導(dǎo)干部要就貫徹落實(shí)黨中央部署和黨組織的決定情況向所屬黨組織進(jìn)行報(bào)告。黨的十八大以來(lái)，中央政治局常務(wù)委員會(huì)定期聽取全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)等黨組的工作匯報(bào)，即是加強(qiáng)中央集體統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要制度安排。因此，黨內(nèi)各職能部門如組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等部門，基層黨組織如各事業(yè)單位、人民團(tuán)體的黨組織要對(duì)各級(jí)黨委負(fù)責(zé)，定期向黨委就重大工作情況向黨委進(jìn)行報(bào)告工作；各地區(qū)各部門的黨委要加強(qiáng)向中央報(bào)告工作。

其次，在干部人事制度方面，要將政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)作為領(lǐng)導(dǎo)干部任用和考核的重要指標(biāo)予以制度化。黨的十八屆六中全會(huì)文件強(qiáng)調(diào)四大意識(shí)，保障全黨在政治、思想和行動(dòng)上與黨中央保持一致。因此在發(fā)展黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部的任用等方面，一是要將堅(jiān)定的政治信仰、堅(jiān)持政治原則等作為重要的考核指標(biāo)，加強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)；二是將具有正確的大局意識(shí)，堅(jiān)決貫徹部署中央決策作為領(lǐng)導(dǎo)干部任用考核的重要標(biāo)準(zhǔn)；三是要求黨員和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在政治思想和組織行動(dòng)上自覺維護(hù)黨的社會(huì)主義領(lǐng)導(dǎo)核心的地位；四是要求領(lǐng)導(dǎo)干部要向黨中央的理論和路線方針政策、決策部署看齊。

在監(jiān)督問責(zé)的環(huán)節(jié)，一方面要充分保障對(duì)權(quán)力授受、決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)的有效監(jiān)督，同時(shí)監(jiān)督的有效性也需要在第一環(huán)節(jié)中進(jìn)行反饋，即監(jiān)督問責(zé)的效果要在第一環(huán)節(jié)中對(duì)黨代表與領(lǐng)導(dǎo)干部的彈劾罷免權(quán)中有所體現(xiàn)。黨內(nèi)監(jiān)督既存在自上而下的組織監(jiān)督，又存在自下而上的民主監(jiān)督，同時(shí)還有同級(jí)監(jiān)督。目前已經(jīng)形成了中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的黨委全面監(jiān)督、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系。目前的黨內(nèi)監(jiān)督制度仍然存在一定的不足之處，需要在保障黨代會(huì)、黨的委員會(huì)全會(huì)和黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督功能、機(jī)制等方面予以加強(qiáng)。因此，在監(jiān)督環(huán)節(jié)中，首先要健全黨代會(huì)對(duì)黨委的監(jiān)督制度，通過黨代表常任制、任期制等做法提高黨代表對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的時(shí)效性。其次，要健全全會(huì)對(duì)黨委會(huì)的監(jiān)督機(jī)制。全會(huì)可以對(duì)常委會(huì)進(jìn)行詢問、質(zhì)詢，常委會(huì)定期向全委會(huì)匯報(bào)工作。同時(shí)還要健全紀(jì)委的監(jiān)督職能，理順紀(jì)委與同級(jí)黨委的關(guān)系，加強(qiáng)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督，通過垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的改革強(qiáng)化紀(jì)委的監(jiān)督職能。除此之外，黨的基層組織要充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，了解黨員、群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的意見，黨員要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的民主監(jiān)督，及時(shí)向黨組織反映群眾訴求。

黨內(nèi)選舉制度體系、黨內(nèi)決策制度體系、黨內(nèi)監(jiān)督制度體系、黨內(nèi)問責(zé)制度體系涵蓋了權(quán)力授受、權(quán)力決策、權(quán)力執(zhí)行、權(quán)力監(jiān)督問責(zé)等權(quán)力運(yùn)行的不同環(huán)節(jié)，而從權(quán)力的來(lái)源來(lái)看還不能忽視黨員權(quán)利保障制度。黨員權(quán)利保障制度是黨內(nèi)制度體系運(yùn)行的基礎(chǔ)性制度。黨內(nèi)的一切權(quán)力最終來(lái)源于所有的黨員，黨員在黨內(nèi)生活和黨的實(shí)踐生活中具有主體地位，保障黨員的主體地位主要體現(xiàn)為保障黨員的四大權(quán)利：知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。黨章對(duì)黨員的權(quán)利做了具體的規(guī)定，在構(gòu)建民主集中制為核心的黨內(nèi)制度體系的過程中要為保障黨員的權(quán)利提供制度支持，圍繞黨員在上述四個(gè)環(huán)節(jié)中貫徹四大權(quán)利做出具體的制度安排。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》詳細(xì)規(guī)定了黨員的基本權(quán)利，黨員有權(quán)參加黨小組會(huì)、支部大會(huì)和黨員大會(huì)以及具有資格的相應(yīng)會(huì)議，閱讀相應(yīng)的黨內(nèi)文件，參與黨內(nèi)重大理論問題的討論，黨員還有批評(píng)、揭發(fā)、檢舉以及提出處分或者罷免、撤換的要求的權(quán)利，并通過建立健全權(quán)益保障制度予以保護(hù)。

此外，黨內(nèi)制度體系作為一個(gè)體系它與外部環(huán)境的互動(dòng)與溝通也應(yīng)該考慮在內(nèi)。黨內(nèi)權(quán)力的來(lái)源是全體黨員，而黨員作為人民群眾中的先進(jìn)分子，要密切聯(lián)系群眾，代表人民群眾的根本利益。因此，黨內(nèi)制度體系的建設(shè)要與黨的群眾路線結(jié)合起來(lái)，黨內(nèi)決策的來(lái)源是人民群眾的利益與需求，通過黨員、黨代表轉(zhuǎn)化為黨的決策與國(guó)家意志，而政策實(shí)行的效果又可以通過人民群眾的反饋進(jìn)行進(jìn)一步的調(diào)整與改革。因此，黨內(nèi)民主的發(fā)展可以有效地帶動(dòng)人民民主，而人民民主意識(shí)的提高，也能為黨內(nèi)民主的實(shí)施創(chuàng)造有利環(huán)境。在黨的組織機(jī)構(gòu)中，能夠直接實(shí)現(xiàn)密切聯(lián)系群眾的組織就是黨支部。黨支部在黨的基層工作中要切實(shí)發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘的作用，一方面要教育、管理和監(jiān)督黨員，另一方面要做好群眾的組織、宣傳和服務(wù)工作，將群眾凝聚在黨組織的周圍。因此，要根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨支部工作條例（試行）》的有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)黨支部建設(shè)，密切聯(lián)系群眾，向群眾宣傳黨的政策，將群眾團(tuán)結(jié)在黨組織周圍，共同為地方發(fā)展做出貢獻(xiàn)。