淺談海南省第三次森林資源二調(diào)與國土三調(diào)的銜接

歐濱

（海南省土地儲備整理交易中心，海南?？?571100）

山水林田湖草是自然資源的重要組成部分，是一個生命共同體。目前正逐步構(gòu)建“1+X”型自然資源調(diào)查體系，“1”是在第三次國土調(diào)查工作分類的基礎(chǔ)上通過調(diào)整工作內(nèi)容、完善工作方案，將自然資源調(diào)查與第三次國土調(diào)查融合?！癤”是多項“專業(yè)調(diào)查”，通過開展專業(yè)，進(jìn)一步查清不同自然資源的質(zhì)量和生態(tài)狀況，形成統(tǒng)一的自然資源調(diào)查[1]。森林是全球陸地最大的生態(tài)系統(tǒng)，為人類提供的木材、生物環(huán)境和能源等可再生的資源，對生物圈中的各種循環(huán)起著重要作用[2]。加快推進(jìn)森林資源二類調(diào)查與第三次全國國土調(diào)查的銜接與融合，探索銜接與融合的技術(shù)與方法，是構(gòu)建統(tǒng)一的“1+X”型自然資源調(diào)查體系的重要舉措。

1 森林資源二類調(diào)查

我國的森林資源調(diào)查和監(jiān)測體系包括森林資源連續(xù)清查（簡稱一類調(diào)查）、森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查（簡稱二類調(diào)查）、作業(yè)設(shè)計調(diào)查和專業(yè)調(diào)查[2]。森林資源二類調(diào)查通過全面摸清市縣行政區(qū)域、國有林區(qū)林場、自然保護(hù)區(qū)、森林公園等森林經(jīng)營單位的森林資源狀況，及時掌握森林資源的增減變化情況，充分了解森林資源數(shù)量與質(zhì)量、分布與結(jié)構(gòu)。構(gòu)建海南省定期調(diào)查與年度變更相結(jié)合的監(jiān)測體系，為實現(xiàn)森林資源年度出數(shù)、開展全省生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、森林采伐限額編制、森林經(jīng)營規(guī)劃編制、科學(xué)經(jīng)營管理森林資源和制定林業(yè)發(fā)展規(guī)劃提供可靠依據(jù)，為我省國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)具有重要的意義[3]。海南省森林資源二類調(diào)查的總體思路是：以《海南省總體規(guī)劃（空間類2015—2030）》、年度林地變更調(diào)查成果為基礎(chǔ)，區(qū)劃林班和小班，面積調(diào)查以遙感數(shù)據(jù)和實地勾繪為主要信息源，充分利用已有的森林資源調(diào)查成果和森林經(jīng)營資料，以實地調(diào)查為主，結(jié)合GPS 定位技術(shù)進(jìn)行地面校正，獲取調(diào)查區(qū)域的森林資源信息，查清各類土地面積，計算森林覆蓋度；調(diào)查各類森林、散生木的蓄積，并對其蓄積進(jìn)行抽樣控制；調(diào)查四旁樹的株數(shù)、蓄積，借助GIS 平臺，建立省、市（縣）兩級森林資源數(shù)據(jù)庫，建立森林檔案，實現(xiàn)省、市（縣）森林資源信息化管理。

2 森林二類調(diào)查與第三次國土調(diào)查的銜接與融合

2.1 成果分圖層管理

根據(jù)實際的工作需要，海南省第三次森林資源二類調(diào)查成果采用國土現(xiàn)狀圖層和森林資源圖層共兩個圖層進(jìn)行管理。國土現(xiàn)狀圖層的小班區(qū)劃是以第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫成果為基礎(chǔ)，細(xì)分林地小班，可以做到與第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)完全融合，可用于國土空間規(guī)劃“一張圖”融合使用。但國土現(xiàn)狀圖層無法滿足林業(yè)管理使用，須在國土現(xiàn)狀圖層的基礎(chǔ)上通過疊加海南省總體規(guī)劃（空間類2015—2030）、公益林規(guī)劃等規(guī)劃數(shù)據(jù)后經(jīng)處理破碎細(xì)小圖斑后形成森林資源管理圖層，用于林業(yè)管理、經(jīng)營、統(tǒng)計、成果編制使用。

2.2 調(diào)查地類的劃分

根據(jù)《第三次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》中第三次全國國土調(diào)查工作分類與《中華人民共和國土地管理法》“三大類”對照表中將地類分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類，其中農(nóng)用地包括水田、水澆地、旱地、果園、茶園、橡膠園、其他園地、喬木林地、竹林地、紅樹林地、森林沼澤、灌木林地、灌叢沼澤、其他林地、天然牧草地、沼澤草地、人工牧草地、農(nóng)村道路、水庫水面、坑塘水面、溝渠、設(shè)施農(nóng)用地、田坎。在第三次國土調(diào)查土地分類采用《第三次全國土地調(diào)查工作分類》，為更好地將自然資源調(diào)查與第三次國土調(diào)查的實質(zhì)融合，2018 年7 月31 日，在第三次全國土地調(diào)查工作通氣會上提出將第三次國土調(diào)查的土地工作分類進(jìn)行相關(guān)的調(diào)整，將“濕地”調(diào)整為一級地類，將“紅樹林地”、“森林沼澤”、“灌叢沼澤”、“沼澤草地”、“鹽田”、“沿海灘涂”、“內(nèi)陸灘涂”和“沼澤地”等8 個二級地類一并調(diào)整為“濕地”一級地類下的二級地類。在統(tǒng)計林地覆蓋率和草原面積時，可將濕地中的“紅樹林地”、“森林沼澤”、“灌叢沼澤”等按森林、“沼澤草地”按草地進(jìn)行統(tǒng)計，便于與歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行銜接。

為使海南省第二次森林資源調(diào)查與第三次國土調(diào)查進(jìn)行銜接與融合，該次調(diào)查的地類劃分是在第三次國土調(diào)查工作分類標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，將林業(yè)地類作為細(xì)分。海南省森林資源二類調(diào)查地類劃體系的建立既保留了第三次國土調(diào)查中的工作分類，將此作為一級、二級地類，又將森林資源二類調(diào)查的地類作為三級類緊密銜接在一起，為今后的自然資源的管理工作提供了便利。海南省森林資源二類調(diào)查地類的劃分詳見表1。

表1 海南省森林資源二類調(diào)查地類劃分Tab.1 Land Sort of The Third Forest Management Inventory

一級類二級類編碼三級類名稱編碼 備 注編碼 名稱名稱0301 0302 0305喬木林地竹林地灌木林地03林地0307其他林地04草地05 06 07商業(yè)服務(wù)業(yè)用地工礦用地住宅用地08天然牧草地人工牧草地其他草地商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地物流倉儲用地工業(yè)用地采礦用地城鎮(zhèn)住宅用地農(nóng)村宅基地機(jī)關(guān)團(tuán)體新聞出版用地科教文衛(wèi)用地公用設(shè)施用地公園與綠地09公共管理與公共服務(wù)用地特殊用地10交通運(yùn)輸用地11水域及水利設(shè)施用地12其他土地0401 0403 0404 05H1 0508 0601 0602 0701 0702 08H1 08H2 0809 0810 1001 1002 1003 1004 1005 1006 1007 1008 1009 1101 1102 1103 1104 1107 1109 1201 1202 1203 1204 1205 1206 1207鐵路用地軌道交通用地公路用地城鎮(zhèn)村道路用地交通服務(wù)場站用地農(nóng)村道路機(jī)場用地港口碼頭用地管道運(yùn)輸用地河流水面湖泊水面水庫水面坑塘水面溝渠水工建筑用地空閑地設(shè)施農(nóng)用地田坎鹽堿地沙地裸土地裸巖石礫地0301111 0302113 0305131 0305132 0307120 0307141 0307142 0307150 0307161 0307162 0307163 0307180 0401000 0403000 0404000 05H1000 0508000 0601000 0602000 0701000 0702000 08H1000 08H2000 0809000 0810000 0900000 1001000 1002000 1003000 1004000 1005000 1006000 1007000 1007000 1009000 1101000 1102000 1103000 1104000 1107000 1109000 1201000 1202000 1203000 1204000 1205000 1206000 1207000喬木林地竹林地國家特別規(guī)定灌木林地其他灌木林地疏林地人工造林未成林林地封育未成林地苗圃地采伐跡地火燒跡地其他無立木林地輔助生產(chǎn)林地天然牧草地人工牧草地其他草地商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地物流倉儲用地工業(yè)用地采礦用地城鎮(zhèn)住宅用地農(nóng)村宅基地機(jī)關(guān)團(tuán)體新聞出版用地科教文衛(wèi)用地公用設(shè)施用地公園與綠地特殊用地鐵路用地軌道交通用地公路用地城鎮(zhèn)村道路用地交通服務(wù)場站用地農(nóng)村道路機(jī)場用地港口碼頭用地管道運(yùn)輸用地河流水面湖泊水面水庫水面坑塘水面溝渠水工建筑用地空閑地設(shè)施農(nóng)用地田坎鹽堿地沙地裸土地裸巖石礫地

2.3 小班面積

海南省采用的是優(yōu)于0.2m 分辨率的影像作為第三次國土調(diào)查的工作底圖，《海南省第三次國土調(diào)查實施方案》中規(guī)定：建設(shè)用地的最小上圖面積為100m2；農(nóng)用地最小上圖面積為400m2；設(shè)施農(nóng)用地最小上圖面積為200m2；其他地類的最小上圖面積為600m2。為更好地與海南省第三次國土調(diào)查成果銜接，國土現(xiàn)狀圖層的林地最小面積為400m2，非林地小班最小面積為100m2；而根據(jù)森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查技術(shù)規(guī)程（GB／T 26424—2010）規(guī)定，森林資源圖層的小班最小面積為667m2。原則上一個小班不跨分水嶺，小班最大的面積不限。

2.4 灌木林地標(biāo)準(zhǔn)

在2018 年7 月31 日第三次全國土地調(diào)查工作通氣會上提出，第三次國土調(diào)查按照國標(biāo)確定的40%的林草灌木覆蓋度標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)查外，同時對灌木覆蓋度30%～40%的草地進(jìn)行細(xì)化調(diào)查和標(biāo)注。這樣既能保持原有林草數(shù)據(jù)的連續(xù)性，又能促進(jìn)林草空間重疊和標(biāo)準(zhǔn)不一問題的解決。為更好地與第三次全國國土調(diào)查成果銜接，海南省第三次森林二類調(diào)查的灌木林地劃分標(biāo)準(zhǔn)由覆蓋度在30%以上調(diào)整為40%以上。

3 推進(jìn)海南省第三次森林二類調(diào)查的建議

3.1 加強(qiáng)各類調(diào)查的銜接與融合研究

不僅要加強(qiáng)第三次國土調(diào)查與森林二類資源調(diào)查的銜接與融合研究，同時也須加強(qiáng)森林資源一類調(diào)查與二類調(diào)查的成果做協(xié)同研究。雖森林資源一類調(diào)查與二類調(diào)查工作的側(cè)重點(diǎn)不同，從不同的角度為不同的工作群體提供決策服務(wù)，但因其調(diào)查數(shù)據(jù)來源于同樣的森林主體，森林資源一類調(diào)查和二類調(diào)查成果可作相互印證，可通過研究兩類調(diào)查成果形成差異的要素對數(shù)據(jù)進(jìn)行比對，如數(shù)據(jù)出入過大，則應(yīng)當(dāng)考慮是否存在調(diào)查數(shù)據(jù)不實，提升調(diào)查成果的準(zhǔn)確性[7]。

3.2 充分利用5S 技術(shù)，構(gòu)建“一張圖”

如今，3S 技術(shù)即遙感（RS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）、全球定位系統(tǒng)（GPS）已廣泛地運(yùn)用于森林資源調(diào)查及信息管理上，也有相關(guān)學(xué)者提出將把智能決策系統(tǒng)（IDSS）及專家系統(tǒng)（ES）與3S 技術(shù)合在一起，統(tǒng)稱為“5S”技術(shù)，運(yùn)用在森林資源調(diào)查及信息管理上，充分提高工作效率和確保工作成果質(zhì)量[8]。從林業(yè)資源管理上來看，通過整合森林資源一類、二類調(diào)查和林地年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)資源，構(gòu)建統(tǒng)一的森林資源管理和生態(tài)建設(shè)大數(shù)據(jù)庫，建設(shè)森林資源智慧監(jiān)測和數(shù)字管理平臺，形成全國森林資源管理“一張圖”。從國土空間管理上來看，以森林資源二類調(diào)查數(shù)據(jù)與第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)銜接與融合后的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立完善國土空間基礎(chǔ)信息平臺，構(gòu)建國土空間規(guī)劃“一張圖”，統(tǒng)籌落實劃定生態(tài)保護(hù)紅線提供基礎(chǔ)。從自然資源管理上來看，通過整合山水林田湖草等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，構(gòu)建自然資源管理“一張圖”，實現(xiàn)自然資源合理開發(fā)利用，提高管理效率。

3.3 提升技術(shù)隊伍人員技能

森林資源二類調(diào)查工作對調(diào)查人員的業(yè)務(wù)能力要求較高，如果調(diào)查人員的專業(yè)素質(zhì)有限不僅不能完成調(diào)查任務(wù)，甚至造成返工，嚴(yán)重影響調(diào)查成果進(jìn)度與質(zhì)量。在開展調(diào)查工作前，必須通過室內(nèi)講解理論知識+外業(yè)現(xiàn)場操作的模式開展培訓(xùn)工作，要求參訓(xùn)的人員認(rèn)真學(xué)習(xí)并熟練掌握《海南省第三次森林資源二類調(diào)查操作細(xì)則》及相關(guān)軟件的操作應(yīng)用，培訓(xùn)結(jié)束后統(tǒng)一進(jìn)行考核，通過考核的技術(shù)人員統(tǒng)一發(fā)證并持證上崗。

3.4 建立健全監(jiān)督檢查機(jī)制

建立健全項目監(jiān)督檢查機(jī)制對把控調(diào)查成果質(zhì)量起決定性控制作用，監(jiān)督檢查機(jī)制的建立與實施應(yīng)從調(diào)查起始至結(jié)束，貫穿整個調(diào)查過程。一是引入競爭機(jī)制，擇優(yōu)選擇作業(yè)隊伍及軟硬件設(shè)備。二是引入第三方監(jiān)督評估，對調(diào)查項目進(jìn)行全過程監(jiān)督，確保成果質(zhì)量。三是建立嚴(yán)格的自查、核查、驗收制度，采取分階段性成果自查、核查制度，避免將錯誤帶入下一階段，確保數(shù)據(jù)、圖件和實地三者一致。四是建立分級目標(biāo)責(zé)任制，將數(shù)據(jù)成果質(zhì)量與市縣政府的績效考核掛鉤，對不按要求技術(shù)規(guī)定要求操作的，依法依規(guī)追究當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、行政責(zé)任，甚至是法律責(zé)任。

3.5 加強(qiáng)研究，探索建立自然資源調(diào)查監(jiān)測評價體系

長期以來，自然資源按類型分由自然資源各相關(guān)部門管理，雖然機(jī)構(gòu)改革后賦予自然資源部門統(tǒng)一開展自然資源調(diào)查監(jiān)測評價的職責(zé)，但因缺乏頂層設(shè)計、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)體系不統(tǒng)一、調(diào)查方法不同等原因，目前自然資源統(tǒng)一調(diào)查仍未實質(zhì)整合。須以問題為導(dǎo)向，加強(qiáng)調(diào)查研究，探索建立統(tǒng)一的自然資源調(diào)查機(jī)制和分類標(biāo)準(zhǔn)，研究制定統(tǒng)一的自然資源調(diào)查技術(shù)規(guī)范、規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，全面構(gòu)建自然資源調(diào)查監(jiān)測評價體系，將集土地、水、森林、草原、濕地以及礦產(chǎn)等各類自然資源的調(diào)查監(jiān)測評價于一體，努力推進(jìn)各類自然資源的統(tǒng)一調(diào)查，為摸清各類自然資源家底、建立統(tǒng)一的自然資源數(shù)據(jù)庫及共享應(yīng)用機(jī)制奠定基礎(chǔ)。