海南省國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)剖析與對(duì)策分析

程成，符杰雄，劉治昆，方發(fā)之

（1.海南省林業(yè)科學(xué)研究院，海南?？?71100；2.海南省林業(yè)項(xiàng)目管理辦公室，海南?？?70203）

木材是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活不可或缺的重要生產(chǎn)資料，是國(guó)家重要的戰(zhàn)略資源[1]。中國(guó)森林資源總量不足，質(zhì)量不高、木材供需結(jié)構(gòu)性矛盾突出[2]。目前國(guó)家木材主要依靠進(jìn)口，對(duì)外依存度已接近50%，使得木材生產(chǎn)上升為戰(zhàn)略問(wèn)題[3]。為解決面臨的木材安全形勢(shì)復(fù)雜、木材結(jié)構(gòu)不合理、珍稀和大徑級(jí)木材存在結(jié)構(gòu)性短缺等問(wèn)題[4]。黨中央、國(guó)務(wù)院作出建立國(guó)家儲(chǔ)備林制度的戰(zhàn)略部署決策。國(guó)家儲(chǔ)備林是指列入《國(guó)家儲(chǔ)備林樹(shù)種目錄》，由國(guó)家統(tǒng)一收儲(chǔ)、動(dòng)用及輪換，具有一定規(guī)模和培育潛力的珍稀樹(shù)種及大徑級(jí)活立木資源[2]。國(guó)家儲(chǔ)備林有助于形成高效生產(chǎn)能力，適應(yīng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，有序儲(chǔ)備條件良好環(huán)境條件的木材體系[4]。2012 年以來(lái)，國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)堅(jiān)持試點(diǎn)先行，2016 年在試點(diǎn)基礎(chǔ)上逐步推開(kāi)，海南省作為第二批開(kāi)展儲(chǔ)備林建設(shè)工作。通過(guò)剖析海南省國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)，提出相應(yīng)對(duì)策和建議，促進(jìn)海南省國(guó)家儲(chǔ)備林工作更好開(kāi)展。

1 海南儲(chǔ)備林建設(shè)基礎(chǔ)

“十二五”期間，海南省啟動(dòng)國(guó)家儲(chǔ)備林生產(chǎn)基地建設(shè)和國(guó)家儲(chǔ)備林劃定工作，納入《全國(guó)木材戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備生產(chǎn)基地建設(shè)規(guī)劃（2013—2020 年）》。國(guó)家林業(yè)和草原局給海南省下達(dá)1.33 萬(wàn)hm2儲(chǔ)備林劃定任務(wù),獲得中央預(yù)算內(nèi)資金支持，劃定區(qū)域有省農(nóng)墾總局（含海膠集團(tuán)）、澄邁林場(chǎng)、金雞嶺林場(chǎng)、南高嶺林場(chǎng)，東方市、白沙縣和島東林場(chǎng)。海南省超額完成任務(wù)，劃定面積為1.43 萬(wàn)hm2。

2 海南用材林資源現(xiàn)狀

2.1 短周期人工用材林

短周期人工用材林指桉樹(shù)林、相思類(lèi)人工林和木麻黃人工林。根據(jù)最新海南省林地變更成果數(shù)據(jù)顯示，全省現(xiàn)有桉樹(shù)人工林面積117553.3hm2，占全省人工用材林總面積的9.4%；相思類(lèi)人工林面積86137.4hm2，占全省人工用材林總面積的6.9%；木麻黃人工林面積47632.2hm2，占全省人工用材林總面積的3.8%。

2.2 中周期人工用材林資源

中周期人工用材林指橡膠林和松杉類(lèi)人工林。橡膠林是海南人工植被的重要組成部分，據(jù)最新海南省林地變更成果數(shù)據(jù)顯示，全省橡膠林面積823932.3hm2，占全省人工用材林總面積的63.9%；松杉類(lèi)人工林面積41724.4hm2，占全省人工用材林面積的3.3%。

2.3 長(zhǎng)周期人工用材林資源

長(zhǎng)周期人工用材林主要有降香黃檀、土沉香、柚木等珍稀鄉(xiāng)土用材樹(shù)種。近年來(lái)，受林產(chǎn)品市場(chǎng)、種苗供應(yīng)的影響，珍稀樹(shù)種用于人工造林的逐漸增多。根據(jù)最新海南省林地變更成果數(shù)據(jù)顯示，全省現(xiàn)有其它喬木類(lèi)人工林133449.0hm2，占全省人工用材林面積的10.7%。

3 海南開(kāi)展儲(chǔ)備林建設(shè)情況

3.1 儲(chǔ)備目標(biāo)

海南省國(guó)家儲(chǔ)備林根據(jù)國(guó)家儲(chǔ)備林試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)和自身資源情況，確定以培育有潛力的珍稀樹(shù)種和大徑級(jí)活立木為基礎(chǔ)，采取科學(xué)的經(jīng)營(yíng)方式，形成樹(shù)種搭配基本合理、結(jié)構(gòu)相對(duì)優(yōu)化的森林資源儲(chǔ)備體系。根據(jù)《國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)規(guī)劃（2018—2035 年）》[5]，海南省建設(shè)國(guó)家儲(chǔ)備林183700hm2，其中集約人工林栽培60000hm2，現(xiàn)有林改培80000hm2、中幼林撫育43700hm2。

3.2 建設(shè)布局

為突出重點(diǎn)、優(yōu)化布局，按照自然條件、培育樹(shù)種和培育方式相似的原則結(jié)合培育周期的劃分，將海南國(guó)家儲(chǔ)備林劃分為短周期用材林培育區(qū)、中長(zhǎng)期用材林培育區(qū)、珍稀樹(shù)種培育區(qū)三大片區(qū)。

圖1 海南省國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)布局Fig.1 Construction layout of Hainan national reserve forest

3.2.1 短周期用材林培育區(qū)

短周期用材林培育區(qū)以澄邁林場(chǎng)和島東林場(chǎng)為主，現(xiàn)分布主要樹(shù)種為木麻黃、相思類(lèi)等，該區(qū)以木麻黃、相思類(lèi)等林改培為主，主要培育短周期用材林。

3.2.2 中長(zhǎng)期用材林培育區(qū)

中長(zhǎng)期用材林培育區(qū)以省農(nóng)墾總局（海膠集團(tuán)24 個(gè)分公司）、南高嶺林場(chǎng)、金雞嶺林場(chǎng)為主。省農(nóng)墾總局現(xiàn)有大面積的橡膠林，且為膠材兩用林；南高嶺林場(chǎng)、金雞嶺林場(chǎng)現(xiàn)有的國(guó)有松樹(shù)林，適宜發(fā)展中長(zhǎng)期用材林。該區(qū)以栽培橡膠樹(shù)、松樹(shù)等為主，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有橡膠林、松樹(shù)林的撫育管理，主要發(fā)展橡膠樹(shù)、松樹(shù)等大徑級(jí)用材林。

3.2.3 珍稀樹(shù)種培育區(qū)

海南實(shí)施國(guó)家儲(chǔ)備林工程，建設(shè)鄉(xiāng)土珍稀樹(shù)種木材儲(chǔ)備基地，在全省范圍內(nèi)發(fā)展珍稀樹(shù)種培育。其中東方市利用歐行貸款大力發(fā)展珍稀樹(shù)種6.67 萬(wàn)hm2，其他市縣也正引導(dǎo)珍稀樹(shù)種培育，為珍稀樹(shù)種培育區(qū)奠定了基礎(chǔ)。珍稀樹(shù)種培育區(qū)包括海南18 個(gè)市縣（不含三沙市），混交降香黃檀、土沉香、坡壘、油楠、紅花天料木等，主要培育珍稀樹(shù)種用材林。

3.3 建設(shè)主體

海南省18 個(gè)市縣（不含三沙市）均為劃定范圍，涉及森林經(jīng)營(yíng)單位有澄邁林場(chǎng)、南高嶺林場(chǎng)、金雞嶺林場(chǎng)、島東林場(chǎng)和省農(nóng)墾總局（海南天然橡膠產(chǎn)業(yè)集團(tuán)股份有限公司東太分公司、東興分公司、新中分公司、金雞嶺分公司、中建分公司、中坤分公司、紅光分公司、西達(dá)分公司、紅華分公司、西培分公司、西聯(lián)分公司、八一分公司、金江分公司、保國(guó)分公司、山榮分公司、廣壩分公司、紅林分公司、白沙分公司、龍江分公司、邦溪分公司、陽(yáng)江分公司、烏石分公司、加釵分公司和長(zhǎng)征分公司24 個(gè)分公司）。

3.4 儲(chǔ)備樹(shù)種選擇

緊密結(jié)合海南省未來(lái)木材產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，重點(diǎn)培育具有木材市場(chǎng)的樹(shù)種，突出樹(shù)種優(yōu)勢(shì)。選擇木麻黃（Casuarina equisetifolia）、 馬 占 相 思（Acacia mangium）、橡膠樹(shù)（Hevea brasiliensis）、加勒比松（Pinus caribaea）、 楓 香（Liquidambar formosana Hance）、山杜英（Elaeocarpus sylvestris(Lour.)Poir.）、降 香 黃 檀（Dalbergia odorifera）、土 沉 香（Aquilaria sinensis）、坡壘(Hopea hainanensis)、油楠（Sindora glabra）、 紅 花 天 料 木（Homalium hainanense）、 鐵 刀 木（Cassia siamea）、 油 丹（Alseodaphne hainanensis Merr）、 海 南 紫 荊 木（Madhuca hainanensis）等列入《國(guó)家儲(chǔ)備林樹(shù)種目錄》的鄉(xiāng)土樹(shù)種（組）。主要短周期樹(shù)種為木麻黃和馬占相思；中長(zhǎng)周期樹(shù)種為橡膠樹(shù)和加勒比松；主要珍稀樹(shù)種為降香黃檀、土沉香、坡壘、油楠、紅花天料木、海南紫荊木、鐵刀木。

3.5 經(jīng)營(yíng)措施

3.5.1 集約人工林栽培

集約人工林栽培選擇立地條件較好的宜林地和無(wú)立木林地，選用優(yōu)良珍稀樹(shù)種壯苗，進(jìn)行集約人工造林，營(yíng)造生態(tài)穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)優(yōu)良、長(zhǎng)短結(jié)合、高效集約的經(jīng)營(yíng)，定向培育珍稀樹(shù)種和大徑級(jí)活立木。采用帶狀或塊狀混交模式，混交比例不超過(guò)主栽樹(shù)種的70%。省農(nóng)墾總局（海膠集團(tuán)）營(yíng)造珍稀樹(shù)種為主的橡膠防護(hù)林帶，應(yīng)結(jié)合橡膠林的更新，重新規(guī)劃防護(hù)林帶，因地制宜，選擇混交比例和珍稀樹(shù)種。

3.5.2 現(xiàn)有林改培

現(xiàn)有林改培是對(duì)同等立地條件下但是林木生產(chǎn)潛力沒(méi)有得到充分發(fā)揮的林分和通過(guò)適當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)措施可以進(jìn)一步提高質(zhì)量的林分，采取林植改造、更換樹(shù)種、間伐等經(jīng)營(yíng)措施，適當(dāng)將純林逐步調(diào)整為復(fù)合齡層混交林?，F(xiàn)有林改培主要對(duì)象是連片的桉樹(shù)純林、以及低質(zhì)低效的橡膠林和密度過(guò)大的松樹(shù)林等。根據(jù)“突出重點(diǎn)，分期實(shí)施，穩(wěn)妥推進(jìn)”的要求，首先對(duì)生態(tài)公益林，以及國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位的桉樹(shù)純林實(shí)施改培，同時(shí)加大低質(zhì)低效橡膠林和密度過(guò)大的松樹(shù)林的改培力度；然后對(duì)連片的桉樹(shù)純林進(jìn)行改培，按照先改二代萌生林，再改一代萌生林，逐步改培，培育大徑級(jí)和珍稀樹(shù)種用材林，全面提升林分質(zhì)量和生態(tài)功能等級(jí)。

3.5.3 中幼林撫育

對(duì)現(xiàn)有林中有培育潛力的中幼林分，采取修枝、除草割灌、施肥等撫育措施，提高林分質(zhì)量，培育目標(biāo)樹(shù)種，形成優(yōu)質(zhì)高效多功能森林。海南國(guó)家儲(chǔ)備林中幼林撫育對(duì)象主要是橡膠林、松樹(shù)林、木麻黃林和珍稀樹(shù)種。

4 海南儲(chǔ)備林建設(shè)存在的問(wèn)題

4.1 國(guó)家儲(chǔ)備林制度保障措施不夠完善

2015 年《國(guó)家儲(chǔ)備林劃定辦法（試行）》《國(guó)家儲(chǔ)備林制度方案》出臺(tái)，2018 年《國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)規(guī)劃（2018-2035 年）》頒布，提出了國(guó)家儲(chǔ)備林的準(zhǔn)入條件、建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)布局等[1]。目前出臺(tái)的相關(guān)制度還比較單一，沒(méi)有形成完整的體系，例如資金的來(lái)源國(guó)家林草局要求省一級(jí)配套，但是各省發(fā)改委和財(cái)政局并沒(méi)有制定相應(yīng)的制度，不能保證資金的投入。

4.2 國(guó)家儲(chǔ)備林管理辦法不夠細(xì)化

為做好國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)管理工作，國(guó)家出臺(tái)了《國(guó)家儲(chǔ)備林基地建設(shè)檔案管理辦法（試行）》《國(guó)家儲(chǔ)備林基地建設(shè)管理辦法（試行）和《國(guó)家儲(chǔ)備林樹(shù)種目錄》等規(guī)章制度[1]。但是對(duì)劃入國(guó)家儲(chǔ)備林的林分，后期的管護(hù)、采伐等缺乏確切的規(guī)定，對(duì)儲(chǔ)備林的輪換機(jī)制、采伐管理、收益回報(bào)和監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)等管理辦法不夠完善。大徑級(jí)用材林和珍稀樹(shù)種用材林前期投資大、培育周期長(zhǎng)，以及自然災(zāi)害等不確定性因素影響，在一定程度上增加了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，影響林農(nóng)對(duì)建設(shè)國(guó)家儲(chǔ)備林的積極性，從而使得有些承儲(chǔ)主體不愿將好的林分劃入儲(chǔ)備林。

4.3 國(guó)家儲(chǔ)備林資金來(lái)源不足

國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)需要大量的資金，缺乏相應(yīng)的政策支持，資金不足，不能夠很好的保證劃定儲(chǔ)備林經(jīng)營(yíng)措施的開(kāi)展。目前，國(guó)家儲(chǔ)備林資金來(lái)源于中央財(cái)政支出和政策支持的金融信貸，項(xiàng)目融資渠道單一，遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足儲(chǔ)備林建設(shè)的需求。

5 實(shí)施對(duì)策

5.1 完善國(guó)家儲(chǔ)備林制度保障措施

目前出臺(tái)的國(guó)家儲(chǔ)備林相關(guān)制度還比較單一，應(yīng)該將國(guó)家儲(chǔ)備林由單一部門(mén)實(shí)施提高到政府職能部門(mén)協(xié)調(diào)推進(jìn)，明確職責(zé)主體，明確資金來(lái)源，進(jìn)一步確定清晰的建設(shè)目標(biāo)，用制度保障國(guó)家儲(chǔ)備林的運(yùn)行機(jī)制。

5.2 細(xì)化國(guó)家儲(chǔ)備林管理辦法

為有效保證儲(chǔ)備林建設(shè)的質(zhì)量，需要完善、細(xì)化國(guó)家儲(chǔ)備林管理辦法。國(guó)家要盡快出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法，明確國(guó)家儲(chǔ)備林的準(zhǔn)入條件，輪換機(jī)制，劃定的儲(chǔ)備林要保證林農(nóng)的權(quán)益，劃定后期的收益分配和監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)等，使得國(guó)家儲(chǔ)備林的建設(shè)可以按標(biāo)準(zhǔn)按章程依法合規(guī)的開(kāi)展和執(zhí)行。

5.3 拓寬國(guó)家儲(chǔ)備林多元資金渠道

國(guó)家儲(chǔ)備林資金遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足儲(chǔ)備林建設(shè)的需求，因此需要完善風(fēng)險(xiǎn)堆備金制度、建立林權(quán)收儲(chǔ)中心、成立林投公司等投融資主體，形成國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)的資金支撐政策體系。

中央預(yù)算內(nèi)投資、林業(yè)改革發(fā)展資金補(bǔ)助、林業(yè)改革政策等，要對(duì)國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)給予傾斜。貸款項(xiàng)目要重點(diǎn)規(guī)范推進(jìn)“林權(quán)抵押”和“Public-Private Partnership”等模式。利用好國(guó)家開(kāi)發(fā)性和農(nóng)業(yè)政策性金融貸款支持國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)戰(zhàn)略機(jī)遇，科學(xué)構(gòu)建融資機(jī)制，用足用活金融政策，推廣投融資新機(jī)制新模式，爭(zhēng)取重大項(xiàng)目落地。推進(jìn)融資主體、融資模式、金融產(chǎn)品等創(chuàng)新，探索林權(quán)抵押、貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、林業(yè)保險(xiǎn)制度等風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)，爭(zhēng)取財(cái)稅金融優(yōu)惠政策，降低林業(yè)資金成本，探索市場(chǎng)化融資渠道等措施[2]。形成多元化的市場(chǎng)融資渠道，共同推進(jìn)國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。