對(duì)提高基層公安交通民警執(zhí)法能力的思考
——以云南省為例

劉 進(jìn)

(云南警官學(xué)院，云南·昆明 650223)

黨的十九大報(bào)告中明確指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在新時(shí)期，改革發(fā)展面臨著新形勢(shì)新任務(wù)新挑戰(zhàn)。人民群眾對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，也在民主、法治、公平、正義等方面提出了更高的要求，社會(huì)矛盾和糾紛從不同渠道、以不同方式反映到公安民警執(zhí)法工作中， 使公安執(zhí)法工作面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。面對(duì)新的要求，必須堅(jiān)持“對(duì)黨忠誠(chéng)、服務(wù)人民、執(zhí)法公正、紀(jì)律嚴(yán)明”十六字總要求，大力推進(jìn)公安隊(duì)伍正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，切實(shí)提升公安隊(duì)伍依法履職水平。筆者結(jié)合對(duì)云南省4個(gè)州市公安基層調(diào)研及600名基層交通民警執(zhí)法培訓(xùn)情況分析，提出民警執(zhí)法存在問(wèn)題分析和對(duì)策建議。

一、當(dāng)前基層公安交警執(zhí)法中存在的主要問(wèn)題

(一)對(duì)執(zhí)法主體職責(zé)認(rèn)識(shí)不清

《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》規(guī)定：警務(wù)輔助人員必須在在編民警的帶領(lǐng)下開(kāi)展各項(xiàng)工作，在涉及需依法定職權(quán)才能完成的任務(wù)時(shí)，只能由在編民警完成，協(xié)警僅起輔助作用。公安執(zhí)法行為要求執(zhí)法必須有法律授權(quán)，依據(jù)法定程序規(guī)定進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)。由此，協(xié)警是專業(yè)群防群治隊(duì)伍不具有執(zhí)法權(quán)，是輔助公安民警工作的警力。由于云南公安基層警力不足，工作任務(wù)繁重，部分縣市級(jí)公安機(jī)關(guān)民警編制仍然有空缺現(xiàn)象，在執(zhí)法活動(dòng)中，無(wú)民警在場(chǎng)情況下協(xié)警制作筆錄、處置交通違法等，由協(xié)警代為行使執(zhí)法工作的情況時(shí)有發(fā)生。有的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所對(duì)交通、治安、消防等警力和職能合并為一，警種混用，但對(duì)職能職責(zé)及執(zhí)法權(quán)限劃分不清，特別是在搬遷拆遷、重大事件處置等活動(dòng)中有超越權(quán)限處罰現(xiàn)象。同時(shí)，執(zhí)法行為簡(jiǎn)單粗暴、執(zhí)法方式缺乏合法性合理性的現(xiàn)象不同程度存在，而損害當(dāng)事人權(quán)益。

(二)少數(shù)民警證據(jù)意識(shí)不夠強(qiáng)

執(zhí)法活動(dòng)要求公平公正，要講證據(jù)、講法理。少數(shù)民警存在靠經(jīng)驗(yàn)、靠感覺(jué)執(zhí)法辦案的情況，缺乏取證的程序意識(shí)、證據(jù)鏈意識(shí)，仍然有輕證據(jù)、輕查證，按照自己的主觀推斷執(zhí)法處置，忽視證據(jù)指向與案件真實(shí)情況之間的聯(lián)系，導(dǎo)致證據(jù)收集整理不充分不完備，使執(zhí)法案件證據(jù)存在瑕疵和缺陷。

(三)個(gè)別民警執(zhí)法擔(dān)當(dāng)精神不強(qiáng)

目前，在公安交通執(zhí)法工作中有個(gè)別民警執(zhí)法存在慢作為、怕作為的現(xiàn)象，沒(méi)有按照法律法規(guī)履行執(zhí)法義務(wù)或不能正確履行執(zhí)法行為。部分地區(qū)交警對(duì)老年代步車上路行駛管理不到位，特別是對(duì)一些鄉(xiāng)村道路上的無(wú)證駕駛摩托車、車輛無(wú)號(hào)牌行駛證、超齡駕駛、未成年人駕駛機(jī)動(dòng)車、超員超載、穿拖鞋駕車、光腳駕車等交通違法行為執(zhí)法管理不嚴(yán)格不到位。

(四)有個(gè)別民警執(zhí)法程序不規(guī)范

按照?qǐng)?zhí)法程序要求，民警在執(zhí)法過(guò)程中要嚴(yán)格遵循法定程序執(zhí)法，而部分民警在執(zhí)法中往往落實(shí)不嚴(yán)格，造成有失公正的嫌疑，特別是履行對(duì)交通案件的責(zé)任人和相關(guān)人員知情權(quán)、參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)等處理不當(dāng)，不履行告知程序、不聽(tīng)取當(dāng)事人陳述與申辯、不按時(shí)送達(dá)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，重結(jié)果、輕過(guò)程情況依然存在。特別是個(gè)別民警行使自由裁量權(quán)時(shí)受到各個(gè)方面因素影響仍然有偏離公正執(zhí)法的要求。

二、執(zhí)法過(guò)程中存在問(wèn)題分析

(一)理想信念有所淡化

部分民警和協(xié)警的學(xué)習(xí)教育培訓(xùn)不全面深入，法治理念、執(zhí)法思想認(rèn)識(shí)不高，少數(shù)人缺乏理想信念，距離“對(duì)黨忠誠(chéng)、服務(wù)人民、執(zhí)法公正、紀(jì)律嚴(yán)明”總要求有差距。少數(shù)民警存在“不做事、不犯錯(cuò)”，以及多一事不如少一事的思想，責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)不強(qiáng)?！袄?、硬、橫、推”現(xiàn)象仍然時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)格執(zhí)法、為民服務(wù)的主動(dòng)性不強(qiáng)，不能正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待執(zhí)法權(quán)，而導(dǎo)致執(zhí)法行為發(fā)生偏差。

(二)執(zhí)法帶有經(jīng)驗(yàn)性習(xí)慣性

部分民警多年來(lái)積累了較為豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，在頭腦中形成固定的思維定式，按照自己的經(jīng)驗(yàn)執(zhí)法辦案，而會(huì)束縛人的思維，缺乏針對(duì)性和創(chuàng)新性，這與新時(shí)代執(zhí)法工作新形勢(shì)新要求有較大差距。有的民警習(xí)慣有罪推定下的證據(jù)查找而忽略了鏈接證據(jù)，習(xí)慣于將案件與之前辦理過(guò)的表面相似案件歸為同一類，按照經(jīng)驗(yàn)辦案，依賴固有路徑，沒(méi)有遵循新的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，有些檢查站、查緝點(diǎn)會(huì)按照車流、人流一般規(guī)律進(jìn)行執(zhí)法檢查，而沒(méi)有全面進(jìn)行執(zhí)法檢查等。同時(shí)不能正確對(duì)待和處理嚴(yán)格執(zhí)法與服務(wù)群眾的關(guān)系，有個(gè)別公安交通管理部門(mén)在村鎮(zhèn)道路交通執(zhí)法中，善意體諒群眾而對(duì)炎熱氣候下駕駛摩托車不戴頭盔、穿拖鞋駕駛、超載等違法情況執(zhí)法不嚴(yán)等。

(三)部分民警執(zhí)法綜合素質(zhì)不夠高

由于公安基層部門(mén)工作任務(wù)繁重，難以解決好工學(xué)矛盾問(wèn)題，對(duì)新出臺(tái)的法律法規(guī)學(xué)習(xí)應(yīng)用不夠，存在一知半解， 對(duì)法律條款理解不深，把握不準(zhǔn)， 對(duì)相關(guān)政策和執(zhí)法規(guī)范要求掌握不夠，不能夠嚴(yán)格按照法律規(guī)定來(lái)進(jìn)行執(zhí)法，執(zhí)法水平參差不齊。同時(shí)，也存在少數(shù)民警法律法規(guī)知識(shí)不夠，業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，在執(zhí)法活動(dòng)中不能正確區(qū)別此行為與彼行為、此罪與彼罪等界限，對(duì)執(zhí)法流程不嚴(yán)格， 搜集證據(jù)不全面，詢問(wèn)筆錄粗糙不規(guī)范的問(wèn)題，這往往會(huì)成為激化矛盾、導(dǎo)致糾紛升級(jí)的重要因素。

(四)執(zhí)法監(jiān)督不全面

一方面是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，雖然有較為健全的監(jiān)督部門(mén)及糾錯(cuò)制度機(jī)制，但監(jiān)督主要體現(xiàn)在事后監(jiān)督問(wèn)責(zé)，對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的事前、事中監(jiān)督不嚴(yán)格，監(jiān)督力度不大，監(jiān)督手段單一，監(jiān)督不夠全面深入。另一方面是社會(huì)監(jiān)督，主要包括媒體輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督。有些案件是由媒體輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督先于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，對(duì)執(zhí)法處理結(jié)果的反問(wèn)而倒逼對(duì)案件的執(zhí)法監(jiān)督，反映出有的基層公安機(jī)關(guān)辦案不夠規(guī)范、未做到執(zhí)法行為全程合法規(guī)范。

三、對(duì)提升民警綜合執(zhí)法水平途徑建議

(一)堅(jiān)持加強(qiáng)民警法治教育培訓(xùn)

要全面加強(qiáng)對(duì)基層民警的法律法規(guī)教育培訓(xùn)，使教育培訓(xùn)常態(tài)化，采取崗位培訓(xùn)、以會(huì)代訓(xùn)，集中培訓(xùn)等形式加大對(duì)民警法律法規(guī)教育培訓(xùn)的密度和力度。要針對(duì)各部門(mén)、各警種的實(shí)際需要和執(zhí)法中存在的問(wèn)題，定期組織民警開(kāi)展有針對(duì)性的各類法律法規(guī)知識(shí)培訓(xùn)，把民警原有的碎片化知識(shí)系統(tǒng)化、規(guī)范化，使執(zhí)法辦案民警能夠理解掌握、熟悉應(yīng)用，確保在執(zhí)法過(guò)程中講法律、講證據(jù)、講程序、講法理，通曉各類案件的立案標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法程序、執(zhí)法臺(tái)賬的規(guī)范建立，熟練掌握辦案程序以及制作各種法律文書(shū)的規(guī)范要求，切實(shí)提高民警的執(zhí)法綜合素質(zhì)。加強(qiáng)樹(shù)立以人民為中心的理念，所有執(zhí)法活動(dòng)始終堅(jiān)持以人民為中心，做到服務(wù)人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民。

(二)增強(qiáng)民警依法行政的法治思維

法治思維要求以法律為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)思考與處理執(zhí)法問(wèn)題，法治思維的核心是“信仰法治、遵守規(guī)則”。民警執(zhí)法的自覺(jué)性，取決于其是否養(yǎng)成法治思維習(xí)慣，民警的執(zhí)法思維決定了會(huì)采取什么樣的執(zhí)法行為和執(zhí)法手段，直接影響到執(zhí)法效果。人民警察必須以法治思維處理各種執(zhí)法中的問(wèn)題，才能夠做到公平公正，規(guī)范執(zhí)法。對(duì)此，可組織民警加強(qiáng)對(duì)案件分析研判、觀摩(或模擬)民警出庭作證、與法院檢察院辦案人員定期交流等方式，緊密結(jié)合以審判為中心的訴訟制度改革，在執(zhí)法實(shí)踐中運(yùn)用法治方法思考、分析、解決執(zhí)法問(wèn)題，不斷加強(qiáng)法治思維習(xí)慣的培養(yǎng)。

(三)加強(qiáng)提高民警的執(zhí)法能力

要堅(jiān)持執(zhí)法的合法性、程序性、規(guī)范性、合理性，做到公平公正、文明執(zhí)法。一是要求目的合法、權(quán)限合法、內(nèi)容合法、程序合法，執(zhí)法過(guò)程、步驟、方式、時(shí)限等必須符合法定程序，要堅(jiān)守沒(méi)有程序公正就很難保證結(jié)果公正的觀念，特別要對(duì)行使自由裁量權(quán)要做到合法、合情、合理、恰當(dāng)和適度，不得違背法規(guī)的目的。二要堅(jiān)持實(shí)以事實(shí)為根據(jù)原則，執(zhí)法辦案必須基于客觀事實(shí)之上的法律事實(shí)，必須以確實(shí)充分的證據(jù)作為執(zhí)法定案的依據(jù)，只有做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿才能經(jīng)得起歷史和各方面的檢驗(yàn)，對(duì)此，要在執(zhí)法全過(guò)程堅(jiān)持實(shí)事求是原則。三要厘清執(zhí)法權(quán)限，嚴(yán)守法律法規(guī)，民警在執(zhí)法過(guò)程中要把握好執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法規(guī)定，樹(shù)立“法無(wú)授權(quán)不可為”“法定職責(zé)必須為”的執(zhí)法意識(shí)，依法履行職能職責(zé)，要嚴(yán)格按法律規(guī)則執(zhí)法辦案。四是規(guī)范執(zhí)法行為，確保執(zhí)法公正公平，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化程度代表著政府的法治能力和水平，人民群眾的利益訴求與主張都在法律的框架內(nèi)進(jìn)行，公平正義是和諧社會(huì)的主要內(nèi)容，人民群眾既是執(zhí)法公正的最大受益者，也是執(zhí)法不公的最大受害者，執(zhí)法公正是群眾所盼，是人民群眾的根本利益所在，對(duì)此，規(guī)范執(zhí)法行為，關(guān)鍵要嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定和制度規(guī)范，公安機(jī)關(guān)要進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法工作研判，深入查找執(zhí)法工作中存在的問(wèn)題和不足，進(jìn)一步細(xì)化執(zhí)法辦案流程和崗位執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化民警執(zhí)法辦案的過(guò)程管理，落實(shí)“一案一審”和“分級(jí)審核、審批”制度，不斷加強(qiáng)對(duì)民警執(zhí)法辦案的標(biāo)準(zhǔn)化管理，提高執(zhí)法的能力和辦案的質(zhì)量。

(四)加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督

首先，加強(qiáng)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督制度機(jī)制建設(shè)。嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，不僅靠執(zhí)法者內(nèi)心的自覺(jué)，更需要完善的監(jiān)督和追責(zé)制度作為保障。要嚴(yán)格執(zhí)行黨中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見(jiàn)》要求，強(qiáng)化執(zhí)法質(zhì)量管控，加強(qiáng)對(duì)受立案環(huán)節(jié)的監(jiān)督，全面實(shí)行公安機(jī)關(guān)刑事案件法制部門(mén)統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口制度，完善責(zé)任追究制度，健全執(zhí)法過(guò)錯(cuò)糾正和責(zé)任追究工作機(jī)制，實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制。公安機(jī)關(guān)要結(jié)合工作實(shí)際建立完善執(zhí)法監(jiān)督制度機(jī)制，切實(shí)做好執(zhí)法辦案的事前、事中、事后監(jiān)督，確保監(jiān)督的實(shí)效。其次，充分發(fā)揮外部監(jiān)督作用。要充分發(fā)揮黨委、人大、政府、政協(xié)、檢察院、法院、新聞媒體和社會(huì)群眾的監(jiān)督作用，良好的社會(huì)監(jiān)督，不僅能有效提升監(jiān)督效率，能進(jìn)一步提升警民關(guān)系，要按照規(guī)定公開(kāi)執(zhí)法辦案程序和范圍是執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重要內(nèi)容，也是公安機(jī)關(guān)接受外部監(jiān)督的最有效形式之一。

黨的十八屆四中全會(huì)將“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的工作布局。公安機(jī)關(guān)作為國(guó)家重要的司法行政力量，執(zhí)法能力和水平的高低直接關(guān)系到政府形象和公信力，公安民警要做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，必須善于運(yùn)用法律法規(guī)維護(hù)社會(huì)秩序，善于運(yùn)用法治思維處理各種復(fù)雜問(wèn)題，善于運(yùn)用法治手段化解社會(huì)矛盾，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造安全穩(wěn)定社會(huì)環(huán)境和公平正義法治環(huán)境，讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、滿足感和安全感。