刑訴法修改背景下檢察機關偵查職能配置研究

潘 鑫

一、問題的提出

修改后的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）第19條第2款對檢察機關偵查權配置的內(nèi)涵和外延作出了全新的界定，檢察機關偵查權是由自行偵查權、機動偵查權和補充偵查權三種權能組合而成的偵查權力。[1]《刑事訴訟法》第19條第2款、第170條第1款和第175條第2款規(guī)定了檢察機關自行偵查權、機動偵查權和補充偵查權的行使對象及條件。萬毅教授認為檢察機關享有由自偵權、自行補充偵查權和機動偵查權組成的檢察偵查權。需要說明的是由于提前介入偵查的案件并未改變偵查的主體和偵查案件的范圍，檢察機關的提前介入主要是引導案件證據(jù)收集并為審查起訴做準備，提前介入偵查并未改變證據(jù)收集的主體也未改變證據(jù)收集的階段，故提前介入偵查并不應當視為偵查權。有關檢察偵查權的理論劃分可參見萬毅：《一個尚未完成的機關：底線正義視野下的檢察機關》，中國檢察出版社2008年版，第117~120 頁；張智輝：“檢察權的回顧、反思與重構(gòu)”，載《國家檢察官學院學報》2018年第3 期，第36~48 頁；郭華：“我國檢察機關偵查權調(diào)整及其互涉案件程序的探討”，載《法治研究》2019年第1 期，第29~32 頁檢察偵查權的調(diào)整主要涉及以下三個方面：一是對檢察機關傳統(tǒng)的自行偵查權進行制度重構(gòu)，明確自偵權的行使對象為司法工作人員且自偵的實施范圍是檢察機關對訴訟活動實施法律監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的十四項具體罪名；[2]《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規(guī)定》明確人民檢察院在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中，發(fā)現(xiàn)司法工作人員涉嫌利用職權實施的下列侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪案件，可以立案偵查。具體包括：非法拘禁罪(刑法第238條)(非司法工作人員除外)，非法搜查罪(刑法第245條)(非司法工作人員除外)，刑訊逼供罪(刑法第247條)，暴力取證罪(刑法第247條)，虐待被監(jiān)管人罪(刑法第248條)，濫用職權罪(刑法第397條)(非司法工作人員濫用職權侵犯公民權利、損害司法公正的情形除外)，玩忽職守罪(刑法第397條)(非司法工作人員玩忽職守侵犯公民權利、損害司法公正的情形除外)，徇私枉法罪(刑法第399條第1款)，民事、行政枉法裁判罪(刑法第399條第2款)，執(zhí)行判決、裁定失職罪(刑法第399條第3款)，執(zhí)行判決、裁定濫用職權罪(刑法第399條第3款)，私放在押人員罪(刑法第400 第1款)，失職致使在押人員脫逃罪(刑法第400 第2款)，徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪(刑法第401條)。二是對機動偵查權的行使范圍作出更為細致的限縮，由以前國家機關工作人員利用職權實施的其他重大犯罪案件，到現(xiàn)在僅限于公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的其他重大犯罪案件；三是對檢察機關補充偵查權的行使范圍調(diào)整，除由公安機關移送審查起訴的案件，檢察機關認為需要補充偵查的，可以自行補充偵查外，還新增了經(jīng)監(jiān)察機關調(diào)查后移送檢察機關審查起訴的職務犯罪案件，檢察機關在必要情形下可以自行補充偵查。對檢察機關偵查職能的配置問題已有諸多學者予以關注，有學者對檢察機關“新”偵查權的法律定位和優(yōu)化方向提出設想；[3]此類觀點參見朱孝清：“檢察機關如何行使好保留的職務犯罪偵查權”，載《中國刑事法雜志》2019年第1 期，第3~11 頁。有學者則詳盡剖析傳統(tǒng)檢察偵查權的運行困境，提出增強法律監(jiān)督剛性的優(yōu)化方案；[4]此類觀點參見李奮飛：“檢察再造論——以職務犯罪偵查權的轉(zhuǎn)隸為基點”，載《政法論壇》2018年第1期，第29~44 頁。有學者從檢察偵查權的內(nèi)部運行出發(fā)，提出檢察偵查權內(nèi)部功能配置的理論架構(gòu)；[5]此類觀點參見龍宗智：“檢察機關內(nèi)部機構(gòu)及功能設置研究”，載《法學家》2018年第1 期，第141~151頁。也有學者開始關注檢察偵查職能配置的傳統(tǒng)弊端及歷史缺陷，對檢察偵查權的完善提出積極的探索。[6]此類觀點參見李奮飛：“檢察機關的‘新’自偵權研究”，載《中國刑事法雜志》2019年第1 期，第12~27頁。現(xiàn)有規(guī)范研究更側(cè)重對傳統(tǒng)檢察偵查權司法控制模式的檢討，尚未有規(guī)范研究關注到《刑事訴訟法》修改后，檢察偵查權、公安偵查權和監(jiān)察調(diào)查權之間的變革對刑事訴訟構(gòu)造所產(chǎn)生的影響。傳統(tǒng)偵查職能配置的理論與實踐在新偵查權的運行之中已經(jīng)發(fā)生質(zhì)變，探索“新”偵查權良性運行的職能配置模式已經(jīng)成為重要的理論命題。因此，有必要以全新的研究思路審視檢察機關偵查職能配置調(diào)整后所引發(fā)的訴訟構(gòu)造變化，既要認真對待檢察機關偵查與公安偵查、監(jiān)察委調(diào)查之間關系的理論誤區(qū)與實踐困境，也要重視檢察權能的有效釋放，以期形成“新”檢察偵查權、審查逮捕權和審查起訴權等諸多權能的良性運行模式。

二、檢察機關偵查職能配置的變革

《刑事訴訟法》修改后，我國的刑事訴訟從“偵查—起訴—審判”的傳統(tǒng)線性訴訟構(gòu)造向“偵查—起訴—審判”與“調(diào)查—起訴—審判”并存的二元線性訴訟構(gòu)造轉(zhuǎn)變。[7]參見左衛(wèi)民、唐清宇：“制約模式：監(jiān)察機關與檢察機關的關系模式思考”，載《現(xiàn)代法學》2018年第4期，第18 頁。刑事訴訟構(gòu)造模式的轉(zhuǎn)變對檢察機關偵查權的外部配置格局產(chǎn)生了較大影響，公安偵查權與檢察偵查權的分工、配合與制約對檢察偵查權的運行理念提出新的要求，監(jiān)察調(diào)查權與檢察偵查權的交叉與重疊對兩種權力的配合與制約提出新的挑戰(zhàn)。在此基礎上，厘清檢察偵查權的邊界、明確檢察偵查權的運行理念將成為實現(xiàn)檢察偵查權優(yōu)化配置的重要理論命題。

（一）公安偵查權與檢察偵查權的分工、配合與制約

我國刑事訴訟程序始終存在著“流水線式”的縱向訴訟構(gòu)造，在偵訴關系上，公安機關和檢察機關對各自管轄范圍內(nèi)的刑事案件的處理具有獨立的權威“裁判者”地位。[8]關于刑事訴訟的“流水線模式訴訟構(gòu)造”的論述可以參見陳瑞華：《刑事訴訟的前沿問題》，中國人民大學出版社2016年版，第277~300 頁。《刑事訴訟法》修改后，檢察機關的自行偵查權僅適用于檢察機關在訴訟監(jiān)督活動中發(fā)現(xiàn)的十四種國家機關工作人員利用職權實施地侵犯公民權利的犯罪；機動偵查權被嚴格限縮在由公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件，在一定范圍內(nèi)將與公安機關偵查權產(chǎn)生權力重疊或權力真空；自行補充偵查權的行使實現(xiàn)了對公安機關偵查案件質(zhì)量的有效補充，同時又對公安機關的刑事訴訟活動形成有效的權力制約與監(jiān)督。由于傳統(tǒng)刑事訴訟“流水線式”訴訟構(gòu)造中過分強調(diào)公安機關和檢察機關之間的相互配合而忽視相互制約，所以在新型偵訴關系權力分化的背景下，實現(xiàn)權力分工與制約的平衡已經(jīng)成為維護偵訴關系合理化的必由路徑。刑事訴訟構(gòu)造中的相互配合關系應當建立在職責分工的基礎之上，明確分工、堅守偵查職能配置的職責即是在偵訴關系之中密切配合。[9]左衛(wèi)民教授認為“分工負責、互相配合與互相制約”原則中的配合要義便是公檢法三機關在刑事訴訟之中嚴守權力界限，履行法定職責即為互相配合的核心要義。參見左衛(wèi)民：“健全分工負責、互相配合、互相制約原則的思考”，載《法制與社會發(fā)展》2016年第2 期，第28~29 頁。

檢察機關的偵查權由自行偵查權、機動偵查權和補充偵查權三種不同權能組合而成。在《刑事訴訟法》的立法規(guī)范中，檢察機關通過實施偵查活動實現(xiàn)對刑事訴訟活動的監(jiān)督與矯正，最終實現(xiàn)檢察機關的法律監(jiān)督功能。同自行偵查權先天具有的進攻性與主動性所不同，檢察機關機動偵查權和補充偵查權是備而不用的謙抑性權力。機動偵查權僅在公安機關偵查職能失靈之時方才行使，自行補充偵查權也僅在證據(jù)收集不足的情形下方才啟用。[10]《刑事訴訟法》第19條第2款明確規(guī)定機動偵查權的行使要件是:“對于公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查?！薄缎淌略V訟法》第175條第2款則規(guī)定檢察機關的自行補充偵查權的行使要件是：“人民檢察院審查案件,對于需要補充偵查的,可以退回公安機關補充偵查,也可以自行偵查。”可見檢察機關的自行補充偵查權與機動偵查權都具有謙抑性。其一是機動偵查權與公安偵查權存在范圍的重疊，機動偵查權的行使必須經(jīng)過省級以上人民檢察院決定便體現(xiàn)立法對機動偵查權啟動的審慎，唯有公安偵查權存在不足需要由檢察機關立案偵查時才可啟動；其二是公安機關偵查案件具有天然的優(yōu)勢，檢察機關的自行補充偵查權是案件補充偵查的后備選項之一，檢察機關可將案件退回原機關補充偵查也可自行補充偵查。檢察機關的自行補充偵查權和機動偵查權之職能配置可以視為一種對公安機關偵查權的“后備力量”，也可將兩種偵查權能的程序制約功能視為檢察機關履行法律監(jiān)督職能的程序防線。自行偵查權、機動偵查權和補充偵查權的組合配置實現(xiàn)了檢察機關偵查職能與法律監(jiān)督職能的內(nèi)在統(tǒng)一，三種權能的有效運行可以實現(xiàn)對刑事訴訟活動的監(jiān)督與矯正。

（二）檢察偵查權與監(jiān)察調(diào)查權的配合與制約

我國檢察機關與監(jiān)察機關在辦理職務犯罪案件時遵循“互相配合、互相制約”的互涉模式，[11]參見《憲法》第127條和《監(jiān)察法》第4條第2款的規(guī)定。檢察機關偵查權與監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查權的權屬差異使二者在互涉關系中的配合與制約顯得尤為重要。一方面，針對訴訟監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的諸如刑訊逼供、暴力取證等職務犯罪行為，檢察機關自行偵查權的配置可以有效懲治司法領域內(nèi)的職務犯罪，進而與國家監(jiān)察權形成有效協(xié)同。此外，檢察機關補充偵查權還可以在“必要”時對監(jiān)察調(diào)查案件的不足形成有效的補充和完善。另一方面，國家監(jiān)察機關定位為政治機關，監(jiān)察機關的調(diào)查活動并非屬于刑事訴訟活動。[12]可供參考的權威文獻將監(jiān)察機關定位為國家政治機關，并非司法機關也非行政機關。參見新華網(wǎng)：“積極探索實踐形成寶貴經(jīng)驗國家監(jiān)察體制改革試點取得實效——國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述”，http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201711/t20171105_126202.html 最后訪問時間：2019年12月1日。檢察機關無法直接針對監(jiān)察調(diào)查行為開展偵查活動，僅可對監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查案件的質(zhì)量和證據(jù)收集工作實行“結(jié)果控制模式”。[13]參見左衛(wèi)民、唐清宇：“制約模式：監(jiān)察機關與檢察機關的關系模式思考”，載《現(xiàn)代法學》2018年第4期，第22~24 頁。檢察機關與監(jiān)察機關的“配合與制約”體現(xiàn)在如下方面：首先，檢察機關對訴訟活動中發(fā)現(xiàn)的司法人員利用職權實施的十四種犯罪開展偵查活動具有天然優(yōu)勢，可以與職務犯罪調(diào)查權形成優(yōu)勢互補；其次，檢察機關通過對職務犯罪案件證據(jù)收集和調(diào)查質(zhì)量的審查，形成起訴、不起訴的裁量以及退回補充調(diào)查或自行補充偵查的決定，從而實現(xiàn)對監(jiān)察調(diào)查案件的結(jié)果控制。檢察機關通過行使自行補充偵查、退回補充調(diào)查以及案件起訴裁量等訴訟職能，實現(xiàn)對職務犯罪調(diào)查案件的質(zhì)量評查和程序制約，在職務犯罪調(diào)查權出現(xiàn)權力真空和權力缺位之時形成對職務犯罪調(diào)查案件的有效補充；再次，權力的相互補充與結(jié)果制約雖然是權力配合與制約的應有之義，但是在權力競合之時有必要依據(jù)檢察偵查權的“謙抑”屬性，盡快理清檢察偵查權的運行理念以及偵查權力的界限，從而實現(xiàn)檢察偵查權與職務犯罪調(diào)查權的密切協(xié)同。

三、檢察機關偵查職能配置的理論誤區(qū)與實踐困境

按照社會科學研究的基本規(guī)律，研究者應當重點關注已經(jīng)發(fā)生的經(jīng)驗事實，對尚未實現(xiàn)和運行的改革目標要避免做出主觀性的判斷。[14]參見陳瑞華：“論偵查中心主義”，載《政法論壇》2017年第2 期，第3 頁。在研究檢察機關偵查職能的配置問題之時，有必要在現(xiàn)有檢察偵查職能的配置規(guī)律中探索偵查職能的實踐樣貌，從檢察權的理論與實踐問題中分析困擾檢察機關偵查職能實現(xiàn)的現(xiàn)實因素。在《刑事訴訟法》的立法規(guī)范中，檢察機關偵查權的涉足領域和運行狀態(tài)均有所調(diào)整。檢察偵查權與公安偵查權、職務犯罪調(diào)查權的互涉模式亟需適應新偵查權力運行的現(xiàn)實需要。新偵訴關系中，檢察偵查權的傳統(tǒng)缺陷也需充分重視并適時予以程序化矯正，以極端工具主義思維將檢察偵查權與監(jiān)察調(diào)查權進行“實質(zhì)等同”并不利于偵查職能的功能定位。職務犯罪調(diào)查權與檢察機關偵查權的互涉關系亟需一種全新的權力配置模式對調(diào)查職能與偵查職能進行程序調(diào)適。

（一）檢察偵查權屬性的定位

學界對于偵查權與職務犯罪調(diào)查權的本質(zhì)與內(nèi)涵問題曾經(jīng)有過激烈爭論。有學者認為偵查權和職務犯罪調(diào)查權均是承擔證據(jù)收集、查清案件事實的基本控訴職能，故堅持偵查權與調(diào)查權“實質(zhì)等同”的觀點。[15]參見謝登科：“論國家監(jiān)察體制改革下的偵訴關系”，載《學習與探索》2018年第1 期，第75~76 頁。將檢察機關偵查權與職務犯罪調(diào)查權等同界定，雖然有助于理解檢察偵查權與監(jiān)察調(diào)查權之間的職能配置整合，但該理解必將影響檢察機關偵查權與職務犯罪調(diào)查權的互涉關系處理。實際上，檢察機關偵查權與職務犯罪調(diào)查權即使在效果和性質(zhì)方面存在一些相似之處，但是在處理互涉案件中絕不可將二者等同視之并作簡單化處理。首先，偵查權與職務犯罪調(diào)查權的不同之處在于偵查權的實施主體為司法機關，而職務犯罪調(diào)查權的實施主體是作為國家政治機關的監(jiān)察機關；其次，監(jiān)察機關的職務犯罪調(diào)查程序并未納入刑事訴訟程序之內(nèi)，調(diào)查措施和手段與刑事偵查也不一致；[16]職務犯罪調(diào)查程序與刑事偵查程序相同的措施包括：訊問、詢問、搜查、查封、扣押、凍結(jié)、勘驗檢查、鑒定、技術調(diào)查（技術偵查）、通緝等。存在較大差別的措施為對人的強制性措施，刑事偵查程序采取的是刑事拘留、逮捕等刑事強制措施，職務犯罪案件調(diào)查程序則適用留置措施。兩種措施適用程序和條件方面均有較大差異。再次，偵查權是檢察機關刑事控訴職能的延伸，具有單一性和專屬性的特點，監(jiān)察調(diào)查權則是集監(jiān)督、調(diào)查和處置職能為一體的綜合性權能；[17]參見朱孝清：“修改后刑訴法與監(jiān)察法的銜接”，載《法治研究》2019年第1 期，第10~16 頁。最后，檢察機關對監(jiān)察機關移送的職務犯罪案件，應當對犯罪嫌疑人采取刑事拘留措施其后再由檢察機關做出變更強制措施決定，亦可突顯出調(diào)查程序與偵查程序的權屬差異。[18]參見《監(jiān)察法》第47條第2款以及《刑事訴訟法》第170條之規(guī)定。因此，檢察機關的偵查程序與監(jiān)察機關的調(diào)查程序是兩種截然不同的權力配置形態(tài)，必須澄清權力屬性的基礎價值差異才可更加清楚地界定兩種權力的邊界，也有助于形成更加完善的檢察偵查權與職務犯罪調(diào)查權的互涉模式。

（二）檢察偵查權“監(jiān)督剛性”的審視

在理解檢察機關偵查權的屬性之后，有必要對檢察機關偵查權之正當性價值及其功能定位進行較為細致的探討與反思。檢察權可以分為訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能，[19]學界有關檢察職能的爭議始終不斷，較為有代表性的觀點有三類：其一是“一元論”，該觀點堅持認為檢察權即法律監(jiān)督權，是不可分割的有機整體；其二是“二元論”，該觀點堅持為檢察權具有“制約”和“監(jiān)督”兩種不同屬性，分別承載了訴訟權和訴訟監(jiān)督權；其三是“一元二分論”，該觀點認為檢察權具有復合性和多層次性，應當在堅持實質(zhì)上的“一元論”的同時，承認形式上的訴訟權與訴訟監(jiān)督職權的“兩分論”。本文擬采取的是較為折中的“一元二分論”觀點，即在堅持檢察權是法律監(jiān)督權的憲法定位基礎之上將檢察權進一步劃分為訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能。有關檢察權的學說理論參見晏向華：“在法治中國視野下完善刑事程序建設”，載《檢察日報》201 4年11月3日。由于檢察機關的偵查職能在實踐之中服務于法律監(jiān)督活動，因而檢察機關偵查職能本質(zhì)上是通過實施偵查活動，實現(xiàn)檢察機關對訴訟活動的監(jiān)督、制約與矯正。偵查職能應當同檢察機關的審查逮捕、審查起訴職能近似同屬為訴訟職能。長久以來檢察機關自偵權的外在強勢特征使其一度被視為檢察機關的“殺手锏”，傳統(tǒng)自偵權的外在強勢使其在檢察機關內(nèi)部權力配置中過于強大，其他訴訟職能和訴訟監(jiān)督職能逐漸對偵查職能形成遷就與妥協(xié)。[20]參見李奮飛：“檢察再造論——以職務犯罪偵查權的轉(zhuǎn)隸為基點”，載《政法論壇》2018年第1 期，第3 3~34 頁。檢察機關人民監(jiān)督員的引入便是檢察機關對偵查權力過于倚重的最好例證，監(jiān)察體制改革前檢察機關曾經(jīng)試圖大力完善人民監(jiān)督員體系，其實質(zhì)是檢察機關偵查職能的內(nèi)部失序，必須依靠人民監(jiān)督制度的外部力量介入施以平衡。[21]參見陳衛(wèi)東：“人民監(jiān)督員制度的困境與出路”，載《政法論壇》2012年第4 期，第118~120 頁。然而偵查權的外在強勢特征卻隨著國家監(jiān)察體制的改革被極大削弱，職務犯罪偵查權的剝離使檢察機關一度低迷，法律監(jiān)督權的地位和功能也備受挑戰(zhàn)。

追溯檢察機關法律監(jiān)督權的基本特征可以發(fā)現(xiàn)，檢察機關法律監(jiān)督權在實質(zhì)上是一種建議性的權力，其核心應當是程序違法行為的建議、說服和規(guī)范性權能。如果直接將檢察機關偵查職能視為法律監(jiān)督的“剛性”措施，既不符合檢察偵查權的配置邏輯，更不具有現(xiàn)實的可能性。一方面，將法律監(jiān)督的建議權屬性直接歸入強制手段，是一種極端工具主義思維實踐化的結(jié)果。檢察機關的法律監(jiān)督屬于建議權的職能定位便要求監(jiān)督權不具有任何強制性和命令性的功能。因此，將檢察機關的偵查職能定位為法律監(jiān)督權的兜底性強制手段，便是將偵查權視為檢察機關實施法律監(jiān)督職能的重要工具，由此陷入了極端工具主義思維的理論誤區(qū)。另一方面，《刑事訴訟法》對檢察機關偵查權進行了調(diào)整。自原有職務犯罪偵查權剝離檢察機關之后，全新的自偵權被限縮在訴訟監(jiān)督過程中司法機關工作人員的利用職權實施的職務侵權犯罪領域，機動偵查權也被進一步限縮。相較于傳統(tǒng)較為強大的檢察機關職務犯罪偵查權配置，檢察機關新的偵查職能對增強法律監(jiān)督權“剛性”的能力是極為有限的。因此，如若仍然以傳統(tǒng)定勢思維，試圖依靠檢察機關偵查職能的優(yōu)化配置，實現(xiàn)增強檢察監(jiān)督剛性的目的是極為不切實際的。即便是在司法實踐中，檢察機關偵查職能仍然存在著威懾性的效果，但是從偵查職能的功能定位和權力邊界來看，其對法律監(jiān)督“剛性”的增強功能已經(jīng)較為薄弱。

簡而言之，檢察偵查權在全新的歷史時期下已經(jīng)不能適應增強“監(jiān)督剛性”的目標要求。將偵查職能定位為一種檢察機關承擔的訴訟職能，通過檢察偵查權的行使實現(xiàn)對刑事訴訟活動的程序制約與矯正，既可解決檢察機關偵查權配置的正當性問題，又可使偵查權回歸檢察機關的訴訟職能。這有助于轉(zhuǎn)變偵查權的運行理念，重塑檢察偵查權在檢察職能配置中的地位。

（三）檢察偵查權內(nèi)部配置的爭議

檢察機關實現(xiàn)偵查職能的關鍵取決于其內(nèi)部的權力配置模式。經(jīng)過梳理發(fā)現(xiàn)，在自行偵查權和機動偵查權的配置實踐中曾有三種可探索的權力配置模式：第一種是采取集中式的專門負責的偵查權配置模式。[22]有關“集中式”的檢察機關偵查權的部門配置問題的相關論述可參見董坤：“檢察機關機動偵查權研究——從2018年修改的《刑事訴訟法》第十九條第2款切入”，載《暨南學報（哲學社會科學版）》2019年第1 期，第131 頁。該配置模式主張在市一級檢察機關成立專門的偵查業(yè)務部門負責行使自偵權和機動偵查權，其近似于人員轉(zhuǎn)隸前反貪污賄賂局和反瀆職侵權局的專門配屬模式。但是該配置方式的弊端在于自行偵查權涉及面較小且個案觸發(fā)率較低，專門部門的集中配屬不利于內(nèi)部辦案資源的優(yōu)化配置。第二種是采取“分段式”配置方式，具體而言就是按照檢察機關內(nèi)設的各業(yè)務部門的職能分工將所涉案件偵查權細分至各業(yè)務部門，實現(xiàn)偵查權的分段配置。該配置模式的最大特點是偵查權的內(nèi)部配置采取易發(fā)在偵查階段的犯罪則由偵查監(jiān)督部門分享偵查權，易發(fā)在執(zhí)行階段的犯罪則由刑事執(zhí)行檢察部門分享偵查權的“分段式”配置模式。該類配置模式實際是將偵查權依照業(yè)務職能實施分散配置，其相較于集中配置最大的弊端在于無法針對偵查工作的專業(yè)特點而將優(yōu)勢偵查資源的集中配置，分散的偵查權配置模式可能嚴重制約案件偵查的效率。第三種是在檢察機關現(xiàn)有業(yè)務部門不變的基礎之上實行集中配置模式，在實行“捕訴合一”大部制改革的背景下將偵查權集中配屬于刑事檢察業(yè)務部門。[23]大部制改革之后設立的“刑事檢察業(yè)務部門”實際上是將原隸屬于偵查監(jiān)督部門和公訴部門的基本職能合一組建全新的“刑事檢察業(yè)務部”進而實現(xiàn)在檢察機關內(nèi)設機構(gòu)的“捕訴合一”改革實踐。由于刑事檢察業(yè)務量的客觀需要大部分市級檢察機關會設立多個刑事檢察業(yè)務部，但其承擔的基本職能均是偵查監(jiān)督和審查起訴，僅在案件類型的管轄分工之間出現(xiàn)區(qū)別。該配置模式的最大優(yōu)勢在于刑事檢察業(yè)務部門集中行使自偵權、補充偵查權和機動偵查權，有利于集中偵查資源、強化偵查效率。不過該配置模式實質(zhì)上是集偵查、審查逮捕、審查起訴等訴訟職能為一體，并由其直接主導刑事訴訟的整個審前程序的權力配置模式。由于權力的過分集中和強大，故其職能配置的正當性與合理性始終備受理論質(zhì)疑。此外，因為刑事執(zhí)行檢察部門在預防訴訟侵權和獲取犯罪線索方面具有天然的優(yōu)勢，所以實踐中部分檢察機關將自偵權和機動偵查權直接配置于刑事執(zhí)行檢察業(yè)務部門，形成一種“相對集中式”的偵查權力配置模式。[24]該類配屬模式以最高人民檢察院的內(nèi)設機構(gòu)偵查權的配屬最具代表性，第五檢察廳負責新自偵權和機動偵查權涉及犯罪的集中配屬模式，補充偵查權仍然由負責偵查監(jiān)督的第九檢察廳負責，參見最高人民檢察院官網(wǎng)對最高檢機構(gòu)設置的介紹，http://www.spp.gov.cn/spp/gjyjg/nsjg/201901/t20190103_404103.shtml 最后訪問時間：2019年12月1日。

（四）檢察機關機動偵查權的失靈

《刑事訴訟法》對檢察機關機動偵查權的調(diào)整使檢察機關偵查職能與公安機關偵查權形成更強的互動關系。機動偵查權的職能配置原意是強化檢察機關對公安機關重大案件偵查的訴訟監(jiān)督者地位，以使檢察機關有效履行法律監(jiān)督職能。雖然機動偵查權在職能配置之中呈現(xiàn)對公安偵查權的協(xié)同配合，但機動偵查權運行卻呈現(xiàn)出運行失靈的問題。從制度規(guī)范的層面分析便可發(fā)現(xiàn)，檢察機關機動偵查權定位于對公安機關管轄的“重大案件”實施機動偵查，但“重大案件”的標準尚未能夠形成較為統(tǒng)一的定論。[25]相關司法解釋之中關于“重大案件”的標準亦相對模糊并未形成較為一致的“重大案件”標準。其一，最高人民法院《關于處理自首和立功具體應用法律若干問題的解釋》第7條第2款規(guī)定，重大案件是指犯罪嫌疑人、被告人可能被判處無期徒刑以上刑罰或者案件在本省、自治區(qū)、直轄市或者全國范圍內(nèi)有較大影響等情形。其二，最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》第14條第2款的規(guī)定，根據(jù)犯罪的事實、情節(jié)，已經(jīng)或者可能被判處十年有期徒刑以上刑罰的，或者案件在本省、自治區(qū)、直轄市或者全國范圍內(nèi)有較大影響的，可以認定為刑法第390條第2款規(guī)定的“重大案件”。其三，最高人民法院、最高人民檢察院《關于適用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得沒收程序若干問題的規(guī)定》第2條規(guī)定，在省、自治區(qū)、直轄市或者全國范圍內(nèi)具有較大影響，或者犯罪嫌疑人、被告人逃匿境外的，應當認定為刑事訴訟法第280條第1款規(guī)定的“重大案件”。但是公安部頒布的《公安機關辦理刑事案件規(guī)定(試行)》第203條規(guī)定，“其他重大犯罪案件”，是指致人重傷、死亡的嚴重危害公共安全犯罪、嚴重侵犯公民人身權利犯罪，以及黑社會性質(zhì)組織犯罪、嚴重毒品犯罪等重大故意犯罪案件。這就造成機動偵查權自誕生之初便呈現(xiàn)運轉(zhuǎn)不靈之態(tài)。相關規(guī)范對于“重大案件”的界定標準主要是從刑事實體法思維進行定義，主要是從所涉罪名、量刑幅度以及量刑情節(jié)和社會關注度等實體法角度進行界定。有學者曾經(jīng)對機動偵查權的現(xiàn)狀進行實證調(diào)查：全國檢察機關適用機動偵查權處理的案件每年約為500～700 件左右，制約機動偵查職能效果的因素除檢察機關傳統(tǒng)職務犯罪偵查職能占據(jù)大量偵查資源以外，公安機關內(nèi)部以改變案件管轄權和積極立案的方式也可抵制機動偵查權對刑事案件的介入。[26]參見董坤：“檢察機關機動偵查權研究——從2018年修改的《刑事訴訟法》第十九條第2款切入”，載《暨南學報(哲學社會科學版)》2019年第1 期，第123~130 頁。模糊的“重大案件”的界定標準以及公安內(nèi)部管轄權的改變逐漸成規(guī)避機動偵查權的司法慣例。

四、檢察機關偵查職能配置的優(yōu)化路徑

檢察機關偵查職能的配置模式既依賴檢察機關外部偵訴關系的訴訟構(gòu)造格局，也涉及檢察機關偵查權、審查逮捕權和公訴權等諸多檢察權能的優(yōu)化組合。在外部偵訴關系的職能配置方面，檢察偵查權與公安偵查權應當是良性的配合與制約關系，一方面要共享重大案件的偵查資源，同時也要強化檢察機關在刑事審前程序中的主體地位；對職務犯罪而言，要充分認識偵查權與職務犯罪調(diào)查權的權屬差異，實現(xiàn)檢察機關偵查權與職務犯罪調(diào)查權配合與制約的良性互動，從而有效發(fā)揮檢察機關的法律監(jiān)督職能。在內(nèi)部職權配置方面，檢察機關集中行使偵查權、審查逮捕權和公訴權等訴訟職能，其內(nèi)設機構(gòu)的權力配置模式總是遵循著檢察業(yè)務發(fā)展的歷史軌跡而發(fā)展變化，有其獨立價值；同時，其內(nèi)部配置的“分權與制衡”又要求澄清法律監(jiān)督權的“剛性”誤區(qū)，形成對新檢察偵查職能的正確認識，實現(xiàn)權力配置模式的優(yōu)化。

（一）明確檢察偵查權的職能定位

檢察權在法律監(jiān)督權的屬性之下，可以劃分為訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能，其中訴訟監(jiān)督職能所包含的立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督和刑事檢察監(jiān)督等監(jiān)督職能均具有強烈的監(jiān)督建議權性質(zhì)。而偵查職能則與審查逮捕和公訴職能并列為檢察機關在刑事訴訟活動中的訴訟職能，其權能屬性實際上具有強烈的制約功能。檢察機關以往強大的職務犯罪偵查權配置模式，使得檢察機關的法律監(jiān)督活動極為倚重偵查職能。傳統(tǒng)檢察偵查職能的配置理論將偵查權視為檢察權的“殺手锏”，意欲突出偵查權的攻擊性、主動性，實際上是形成了一種以偵查權為后置手段的法律監(jiān)督壓力。但隨著職務犯罪偵查權的轉(zhuǎn)隸以及新自偵權與職務犯罪調(diào)查權的競合，偵查權增強法律“監(jiān)督剛性”的能力必然隨之降低，如果仍然以一種極端工具主義思維認識檢察偵查權的職能屬性，必然將同檢察權能的發(fā)展規(guī)律背道而馳。

檢察機關的訴訟職能同樣也可以形成程序制約的法律后果，例如審查逮捕權可以決定是否剝奪犯罪嫌疑人的人身自由，進而實現(xiàn)對偵查行為的司法控制；審查起訴權則可以通過對犯罪嫌疑人的不起訴實現(xiàn)對偵查（或調(diào)查）案件質(zhì)量的結(jié)果控制。如前文所說，偵查職能實際上同屬于訴訟職能，因此，正確認識偵查職能的理論屬性應當從訴訟職能的共同屬性追本溯源。檢察機關的偵查職能在以下幾個方面承擔著制約功能：其一是補充偵查權是對偵查案件或職務犯罪調(diào)查案件的質(zhì)量評判和案件結(jié)果的控制；其二是機動偵查權是對公安機關偵查權缺位和失靈的有效補充，可實現(xiàn)對公安偵查權運行的制約與程序糾正效果；其三是制約者與被制約者始終存在著某種張力，欲實現(xiàn)對被制約者訴訟行為的矯正，則必須要賦予制約者以強制力。雖然檢察機關可以通過審查起訴環(huán)節(jié)實現(xiàn)對公安機關或監(jiān)察機關偵查（調(diào)查）案件的評估和審查，但是在嚴重的訴訟侵權行為面前僅依靠書面化的程序?qū)彶槟Ｊ?，不可否認存在難以回避的實踐缺陷。嚴重侵犯人權的訴訟侵權行為必須施以嚴酷的刑罰制裁手段。新自偵權對訴訟活動過程中十四種職務犯罪實施偵查，便可實現(xiàn)對其他制約手段的有效補足。

相較于檢察機關審查逮捕和審查起訴的程序制約，檢察偵查權的程序制約模式可能更具獨特價值。在審查逮捕與審查起訴中，檢察機關的程序制約方式主要有退回補充偵查（調(diào)查）、審查逮捕和起訴與不起訴決定三類。首先，退回補充偵查（調(diào)查）的實質(zhì)依舊是原機關偵查（調(diào)查），其并未改變證據(jù)收集的主體和證據(jù)收集的過程，案件“程序倒流”僅能形成對案件偵查結(jié)果的審查；其次，書面化的審查程序難以在真正意義上形成對偵查（調(diào)查）行為的過程性監(jiān)督；再次，檢察機關對起訴裁量權的過多行使并不利于司法資源優(yōu)化配置。不起訴決定的作出便是對此前訴訟程序的全盤式否定，全盤否定式的不起訴決定一旦行使必然將刑事訴訟程序終結(jié)，某種程度上可能導致司法資源的浪費。檢察機關通過自行補充偵查權的行使則可避免前述三種程序制約方式的缺陷。自行補充偵查有助于檢察偵查職能在證據(jù)收集活動中的有效參與，也有助于塑造檢察機關在審前程序中“主導者”的訴訟主體地位。通過機動偵查權、自行補充偵查權與新自偵權能的優(yōu)化組合，檢察機關偵查職能可以更好的在刑事審前程序中發(fā)揮程序制約功能。

（二）重塑檢察偵查權的運行理念

大陸法系國家和地區(qū)的檢察官普遍被認為是“法律守護人”，承擔著監(jiān)督法官、控制警察的國家權力的雙重控制功能。[27]所謂檢察官的“國家權力之雙重控制功能”，是德國刑事訴訟法的理論，意指“作為法律守護人，檢察官既要保護被告免于法官之擅斷，亦要保護其免于警察之恣意”。參見林鈺雄：《刑事訴訟法（上冊）》，中國人民大學出版社2005年版，第66~70 頁。欲使檢察官行使對國家權力的雙重控制職能，就要賦予檢察官以有別于傳統(tǒng)偵查權能模式的全新偵查權力。檢察偵查權除具有制約功能以外，其權力的配置形態(tài)應當是“后備”狀態(tài)的后置性權力配置模式：唯有在法官和警察權力恣意之時方可行使“法律守護人”的職能角色，一方面要履行“法律守護”的神圣職責，另一方面不可越俎代庖，跨越權力邊界與其他權力發(fā)生沖突與重疊。

檢察機關偵查權的運行理念既要在功能上體現(xiàn)對監(jiān)察調(diào)查權和公安偵查權的制約作用，又應當嚴守權力的“謙抑”特征。檢察機關“新”自偵權與職務犯罪調(diào)查權存在規(guī)范上的競合，即訴訟監(jiān)督活動中的職務犯罪案件可以由檢察機關偵查，也可以由監(jiān)察委調(diào)查。但是檢察機關剛剛經(jīng)歷人員轉(zhuǎn)隸，在偵查資源稀缺的情況下承擔過多的偵查職能將加重檢察機關的任務；而且監(jiān)察委員會集中了大量的職務犯罪案件調(diào)查資源，對職務犯罪的調(diào)查處于優(yōu)勢地位，檢察機關的偵查權在一定情況下要讓位于監(jiān)察委員會的職務犯罪調(diào)查權。同時補充偵查權和機動偵查權的運行，只有在偵查程序和調(diào)查程序功能不足時方才發(fā)生，要嚴格恪守“謙抑”特征，把握其作為偵查（調(diào)查）程序后備力量的定位。總之，檢察機關的偵查職能理應在運行實踐中秉持“謙抑”理念，實現(xiàn)同偵查（調(diào)查）程序的相互配合與相互制約。

（三）優(yōu)化檢察偵查權的內(nèi)部配置

檢察機關偵查職能的內(nèi)部配置尚未形成明確統(tǒng)一的定論，但從現(xiàn)有的三種配置模式之中可完成對偵查權力配置“管中窺豹”式的理論探索。首先，相較于分散的“分段式”配置模式，采取集中式的偵查職能配置有利于偵查資源的有效整合；其次，相較于專門機構(gòu)式的偵查權集中配置，在現(xiàn)有業(yè)務機構(gòu)設置的基礎上直接給予偵查權的配置更具有實踐層面的可操作性；再次，將偵查權力集中于刑事檢察業(yè)務部門雖然有利于在人員轉(zhuǎn)隸之后偵查資源的集中配置，但是集偵查和審查起訴為一體的配置模式極有可能導致部門權力的集中與膨脹。綜上，采取“相對集中式”的刑事執(zhí)行檢察業(yè)務部門的配置方式似乎更具有可采性。

偵查職能的內(nèi)部配置模式雖然仍存在諸多探索的可能，但是最低限度的配置邏輯必須予以遵循：檢察機關的偵查職能配屬關系要符合“分權與制衡”的權力分配方式，防止權力過于集中化所帶來的部門權力膨脹風險，自行偵查權與機動偵查權要同公訴權與審查逮捕權等其它重要訴訟權能相分離，保證偵查權的良性運行。

（四）完善“重大案件”的程序標準

檢察機關機動偵查權運行失靈的主要誘因是高度模糊化的“重大案件”界定標準。為實現(xiàn)機動偵查權的良性運行，有必要對機動偵查權的行使制定統(tǒng)一和明確的執(zhí)行標準。傳統(tǒng)的機動偵查權對“重大案件”的界定標準主要依據(jù)刑事實體法規(guī)范而制定，其內(nèi)容中主要涉及罪名、量刑幅度以及社會關注度等實體法因素。在進一步明確“重大案件”界定標準之時有必要采取程序法與實體法標準并重的立法模式。質(zhì)言之，除保留并統(tǒng)一刑事實體法方面的標準以外，還需要引入具有可操作性的程序法標準。一種可以借鑒的思路是“重大案件”應當從訴訟程序理念之中設定為公安機關應當集體回避的案件和偵查周期過長、偵查效率過低的案件。首先，立案監(jiān)督中檢察機關雖然可以督促公安機關立案，但是對案件偵查效率和案件偵查時間的制約能力較弱。[28]《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第560條規(guī)定公安機關立案后3 個月以內(nèi)未偵查終結(jié)的,人民檢察院可以向公安機關發(fā)出立案監(jiān)督案件催辦函。然而檢察機關對刑事案件的偵查周期和偵查效率卻缺乏足夠的制約手段。司法實踐中，對偵查阻力較大或疑難復雜的刑事案件，公安機關慣常采取拖延偵查時間和延緩偵查效率的策略，漫長的刑事案件偵查周期將對犯罪嫌疑人的生活和工作產(chǎn)生較大影響。檢察機關的機動偵查權需要對此類案件實施必要的程序介入。[29]參見萬毅：《一個尚未完成的機關：底線正義視野下的檢察機關》，中國檢察出版社2008年版，第120頁。其次，“重大案件”之程序標準應當針對同公安機關存在利益沖突的刑事案件，釋明公安機關應當集體回避之案件情形，此類案件可以界定為需要機動偵查權啟動的“重大案件”。明確集體回避之情形既是對程序法理的遵守，也可規(guī)避公安機關內(nèi)部管轄權轉(zhuǎn)移帶來的實踐弊端。因此，將偵查效率過低、偵查周期過長的刑事案件和公安機關應當集體回避的情形作為“重大案件”的程序性審查標準有助于從實體和程序兩方面化解機動偵查權的制度不足，將此類案件的管轄權交由更具獨立性和中立性的檢察機關行使更能突顯出機動偵查權的功能與價值。