為公共利益而生
——新公共服務(wù)理論視野下的事業(yè)單位改革

黃智宇

一、公益屬性弱化是當(dāng)前事業(yè)單位改革面臨的突出問(wèn)題

事業(yè)單位是中國(guó)特有的、主要為社會(huì)提供公益服務(wù)的一種社會(huì)組織。受長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，事業(yè)單位在管理模式上幾乎與黨政機(jī)關(guān)相同。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步讓位于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這種行政化管理模式的弊端日益顯現(xiàn)，如一些事業(yè)單位在職責(zé)定位上，政事不分、事企不分；在管理體制機(jī)制上僵化、呆板，特別是用人機(jī)制不活，人浮于事；在提供公益服務(wù)方面，不僅供給總量不足、供給方式單一，而且服務(wù)質(zhì)量和效率不高，沒(méi)有為人民群眾提供滿意的服務(wù)，突出表現(xiàn)在老百姓抱怨的“看病難、看病貴”“就學(xué)難、就學(xué)貴”等現(xiàn)象上；對(duì)公共服務(wù)的政策支持和監(jiān)督管理還不夠完善，等等。2011年以來(lái)，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的系列文件，全面拉開(kāi)了事業(yè)單位改革的大幕。這次改革，以事業(yè)單位分類為前提，把現(xiàn)有的事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、從事公益服務(wù)等三類事業(yè)單位，分類推進(jìn)事業(yè)單位在機(jī)構(gòu)編制、治理結(jié)構(gòu)、財(cái)政支持、資產(chǎn)管理、人事制度、收入分配制度等領(lǐng)域的全面改革，取得了階段性的成果，公益服務(wù)能力和水平得到大幅提高，社會(huì)事業(yè)得到了較快發(fā)展。同時(shí)，隨著事業(yè)單位分類改革的逐步深入推進(jìn)，改革也面臨著一些新的前進(jìn)中的困難和問(wèn)題，如事業(yè)單位原有的管理體制機(jī)制障礙還沒(méi)有完全破除，“政事不分、事企不分”的問(wèn)題尚未完全解決；公益類事業(yè)單位改革情況較復(fù)雜，相關(guān)支持政策措施還不夠完善，管理體制不順、運(yùn)行機(jī)制不暢、用人制度不活、法人自主權(quán)沒(méi)有完全落實(shí)等問(wèn)題還不同程度存在①中編辦事業(yè)單位改革司：貫徹落實(shí)中央全面深化改革精神加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，北京：中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理，2017年，第20頁(yè)。。

從各地的實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前突出的問(wèn)題，首先是政事不分。如從南方B市的事業(yè)單位登記情況看，2017年全市事業(yè)單位總數(shù)有5419家，其中有1124家沒(méi)有進(jìn)行獨(dú)立法人登記，市本級(jí)308個(gè)事業(yè)單位中，承擔(dān)和部分承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位至少有100家以上。一些事業(yè)單位至今仍然依附于原來(lái)隸屬的行政機(jī)關(guān)，同時(shí)承擔(dān)著行政職能和服務(wù)職能，而且往往以行政職能為主，公益服務(wù)反而成了副業(yè)，有的甚至連獨(dú)立法人資格都不具備。一些行政機(jī)關(guān)由于行政編制少，缺乏人手，要么通過(guò)成立下屬事業(yè)單位來(lái)增加人手，要么從一些現(xiàn)有的事業(yè)單位長(zhǎng)期借調(diào)人員，造成不少事業(yè)單位完全變成為機(jī)關(guān)提供支持保障，無(wú)法正常開(kāi)展公益服務(wù)，同時(shí)也擠占了大量公益事業(yè)編制資源。其次，是類別錯(cuò)位。公益類事業(yè)單位數(shù)量占大頭，且情況十分復(fù)雜。從事業(yè)單位分類改革的政策規(guī)定來(lái)看，公益一類事業(yè)單位主要是指承擔(dān)基本公益服務(wù)，不能從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位，公益二類事業(yè)單位主要是指承擔(dān)非盈利性公益服務(wù)，可依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)提供有償服務(wù)的事業(yè)單位。由于對(duì)兼有一類和二類屬性的事業(yè)單位，政策允許按主要職責(zé)任務(wù)和發(fā)展方向確定其類別，改革中一些事業(yè)單位出于自身保障需要，主觀上存在盡力爭(zhēng)取作為行政類或公益一類事業(yè)單位的強(qiáng)烈意愿，給有關(guān)部門合理界定類別帶來(lái)了阻力。以B市為例，現(xiàn)有的308個(gè)市本級(jí)事業(yè)單位中，行政類事業(yè)單位有4個(gè)，公益一類事業(yè)單位218個(gè)，公益二類事業(yè)單位66個(gè)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位10個(gè)，未分類事業(yè)單位10個(gè)，公益一類相對(duì)公益二類所占比例過(guò)大，不利于提高公益服務(wù)的供給數(shù)量和專業(yè)化水平。這些問(wèn)題的產(chǎn)生，都是源于對(duì)事業(yè)單位本質(zhì)屬性和改革方向的誤解，對(duì)改革形成了深層次的障礙?，F(xiàn)在，距離2020年完成改革總體目標(biāo)的時(shí)間已經(jīng)不多了。如何打破改革中的利益格局，順利完成改革任務(wù)，迫切需要進(jìn)一步集思廣益，凝聚共識(shí)。

二、新公共服務(wù)理論的產(chǎn)生背景和主要觀點(diǎn)

20世紀(jì)八、九十年代以來(lái)，以企業(yè)家理論及其對(duì)美國(guó)政府行政體制改革為代表的新公共管理理論逐漸占據(jù)西方公共行政理論和政府改革實(shí)踐的主流地位，產(chǎn)生了重大影響。同時(shí)，也開(kāi)始有一些學(xué)者對(duì)這一主流理論提出了多方面的質(zhì)疑。以美國(guó)著名公共行政管理學(xué)家羅伯特·B·登哈特(Robert B·Denhardt)為代表的一批學(xué)者，在對(duì)傳統(tǒng)公共行政與新公共管理理論進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)上，充分吸收當(dāng)代公共行政管理理論成果，建立起來(lái)一套名為“新公共服務(wù)理論”的公共行政新理論模式。

新公共服務(wù)理論的核心理念，是政府的工作重點(diǎn)既不應(yīng)是“掌舵”（即新公共管理理論認(rèn)為的做好決策工作），也不應(yīng)是“劃槳”（即傳統(tǒng)行政管理理論認(rèn)為的做好具體的服務(wù)性工作），而應(yīng)是“服務(wù)”，即著眼于追求公共利益而建立具有積極回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)。其基本觀點(diǎn)主要有：（1）強(qiáng)調(diào)服務(wù)于公民。新公共管理推崇的“顧客導(dǎo)向”強(qiáng)調(diào)的是以顧客滿意為工作目標(biāo)，但在政府中推行顧客導(dǎo)向不僅在實(shí)踐上難以達(dá)成，在理論上也不具備可行性。因此，政府必須關(guān)注全體公民的共同利益和需求，而不是僅僅關(guān)注顧客的個(gè)人需求。（2）追求公共利益。公共利益是基于集體或共同利益之上的觀念。在行政過(guò)程中，確保公共利益處于支配地位，依照公正、公平以及民主的原則制定并執(zhí)行公共問(wèn)題的解決方案是政府的根本追求所在。（3）強(qiáng)調(diào)公民權(quán)的重要性。新公共服務(wù)理論高度關(guān)注公民參與權(quán)，主張推動(dòng)政府角色向服務(wù)者與協(xié)調(diào)者轉(zhuǎn)變。（4）思考要具有戰(zhàn)略性，行動(dòng)要具有民主性。新公共服務(wù)認(rèn)為，政府不應(yīng)局限于個(gè)體的、短期的利益，而應(yīng)著眼于整個(gè)社會(huì)的長(zhǎng)期利益。（5）承認(rèn)責(zé)任并不簡(jiǎn)單。公共服務(wù)中的責(zé)任問(wèn)題具有多樣性，這意味著公務(wù)員的責(zé)任行為也極其復(fù)雜。公共行政官員對(duì)復(fù)雜治理系統(tǒng)中的成文法律、憲法、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等所有制度和標(biāo)準(zhǔn)都負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任，并且需要通過(guò)外部監(jiān)督和內(nèi)部控制來(lái)落實(shí)責(zé)任并達(dá)到責(zé)任間的平衡。但新公共服務(wù)認(rèn)為即便公共行政官員面對(duì)多元價(jià)值選擇和重疊規(guī)范的復(fù)雜情況也是必須以公共利益為先，這是公共部門的基本責(zé)任理念。（6）服務(wù)，而不是掌舵。對(duì)于行政工作者而言，“基于價(jià)值的共同領(lǐng)導(dǎo)”是其滿足公民表達(dá)利益需求，解決公共問(wèn)題的重要取向。因而，公務(wù)員要意識(shí)到自己的身份是為公民提供服務(wù)的仆人，而不是掌舵的主人。（7）重視人，而不只是重視效率。新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)將人的尊嚴(yán)、信任、歸屬感等要素放于核心地位。如果我們需要感召更多的人投入公共服務(wù)事業(yè)中，就必須使公務(wù)工作者和公民得到相應(yīng)的尊重和尊嚴(yán)，并且通過(guò)授權(quán)實(shí)現(xiàn)參與者間的共同領(lǐng)導(dǎo)，從而把焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向更高層次的社會(huì)目標(biāo)和價(jià)值。

可以看出，新公共服務(wù)理論充分借鑒了傳統(tǒng)公共行政與新公共管理的理論成果，同時(shí)又力圖克服新公共管理理論特別是企業(yè)家政府理論的固有缺陷，建立一種更加關(guān)注民主價(jià)值和公共利益的新的理論選擇。正如登哈特夫婦在其代表性著作《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》中指出的：“盡管中國(guó)所面臨的挑戰(zhàn)在許多方面都是獨(dú)一無(wú)二的，但是，在更加廣泛的意義上，美國(guó)與中國(guó)所面臨的問(wèn)題有許多都具有共同的主題并且它們所涉及的問(wèn)題種類也具有相似性”。所以，我們或許可以從新公共服務(wù)理論中，獲得對(duì)于我國(guó)當(dāng)前建立服務(wù)型政府，尤其是對(duì)于認(rèn)識(shí)事業(yè)單位的公益屬性和深化事業(yè)單位體制機(jī)制改革的一些有益的啟示。

三、新公共服務(wù)理論對(duì)于當(dāng)前深化事業(yè)單位改革的啟示

（一）堅(jiān)持以回歸公益屬性為重點(diǎn)，加快推進(jìn)事業(yè)單位科學(xué)合理分類

借鑒新公共服務(wù)的視角，有益于我們更好地認(rèn)識(shí)事業(yè)單位的公益屬性，還原其公益性的職能定位。事業(yè)單位的法律地位在我國(guó)《憲法》和《民法通則》均有明確規(guī)定，是國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的社會(huì)組織，其職責(zé)和使命本來(lái)就具有鮮明的公益屬性。長(zhǎng)期以來(lái)，事業(yè)單位構(gòu)建在一個(gè)以政府行政機(jī)關(guān)為依托的概念體系上的，這種政事不分的從屬關(guān)系，使事業(yè)單位往往以更廣泛的管理價(jià)值作為行動(dòng)依據(jù)。從新公共服務(wù)理論看，這些事業(yè)單位把自己視為“掌舵者”或者“劃槳者”，而不是“服務(wù)者”?；蛘哒f(shuō)，本應(yīng)該為社會(huì)公眾提供服務(wù)產(chǎn)品的社會(huì)性組織，卻往往以社會(huì)管理者的身份而凌駕于社會(huì)之上，同政府一樣更關(guān)心全社會(huì)的根本價(jià)值，比如公平、公正、正義，以及社會(huì)凝聚力和控制力。事業(yè)單位既然是政府舉辦并作為公共服務(wù)的主要載體，應(yīng)以追求公共利益為根本目標(biāo)。在加快分類推進(jìn)事業(yè)單位改革過(guò)程中，一定要堅(jiān)持以促進(jìn)公益事業(yè)為目的，以回歸和強(qiáng)化公益屬性為主線，以是否有利于調(diào)動(dòng)人員積極性、是否有利于資源優(yōu)化配置、是否有利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、是否有利于提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，最終促進(jìn)社會(huì)事業(yè)更好更快發(fā)展，作為檢驗(yàn)改革是否成功的終極標(biāo)準(zhǔn)。為此，一方面，要將主要從事公益服務(wù)的事業(yè)單位要堅(jiān)決地從行政依附關(guān)系中分離出來(lái)，明確并登記為獨(dú)立的法人，確保其獨(dú)立的財(cái)權(quán)和用人權(quán)。另一方面，要進(jìn)一步明確界定公益一類與公益二類事業(yè)單位的區(qū)別，突出公益二類事業(yè)的主力軍地位，使更多的事業(yè)單位選擇進(jìn)入公益二類來(lái)進(jìn)行管理，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，進(jìn)一步建立更為靈活的用人機(jī)制和薪酬制度。

（二）堅(jiān)持以深化人事收入制度改革為突破口，充分激發(fā)事業(yè)單位改革發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力

事業(yè)單位人事制度和收入分配制度改革，是事業(yè)單位改革重要的組成部分，而且承擔(dān)了先行一步的特殊使命。事業(yè)單位人事制度改革早在2000年即在全國(guó)開(kāi)始推開(kāi)并在缺乏相關(guān)制度配套的情形下不斷推進(jìn)，逐步改變了沿用已久的類似黨政機(jī)關(guān)工作人員管理的做法。到2011年開(kāi)始啟動(dòng)事業(yè)單位分類改革時(shí)，在全國(guó)范圍內(nèi)基本建立起了崗位設(shè)置、合同聘用、公開(kāi)招聘等三項(xiàng)人事制度，初步轉(zhuǎn)換了事業(yè)單位用人機(jī)制，淡化了長(zhǎng)期以來(lái)的身份管理。同時(shí)，崗位績(jī)效工資制度也逐步推行，初步建立起了有事業(yè)單位特點(diǎn)的薪酬管理制度。而養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革在經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間試點(diǎn)后，也已開(kāi)始全面實(shí)施。這三項(xiàng)改革，無(wú)論是對(duì)事業(yè)單位整體改革還是對(duì)促進(jìn)公益事業(yè)的健康發(fā)展，都產(chǎn)生了積極的影響。但總體上說(shuō)，這三項(xiàng)直接涉及人的改革，目前都還沒(méi)有真正改到位，一些重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題亟需破解，對(duì)調(diào)動(dòng)單位工作人員的積極性和創(chuàng)造性，提高公益服務(wù)質(zhì)量和水平產(chǎn)生不利影響。如人事制度改革方面，改革的進(jìn)展還不平衡，新的用人機(jī)制尚未真正建立，崗位聘用過(guò)于依賴職稱評(píng)定，論資排輩現(xiàn)象比較普遍，崗位設(shè)置的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制有待完善，職員管理改革遲遲不到位等。收入分配制度改革方面，由于績(jī)效工資的實(shí)施，參公單位和公益一類單位與公益二類單位的收入差距進(jìn)一步拉大，有的已經(jīng)超過(guò)3倍以上，前兩類事業(yè)單位面臨引才難、留才難的困境，單位內(nèi)部分配不公平現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。單位人事管理和收入分配制度改革需要打破事業(yè)單位實(shí)際上的終身制，打破論資排輩等舊有觀念的束縛，影響既得利益格局，單位領(lǐng)導(dǎo)普遍求穩(wěn)怕亂，等待觀望的心理較為普遍，普通群眾則擔(dān)心改革后個(gè)人工作壓力增大、福利待遇下降，對(duì)改革的重要性和緊迫性以及改革的路徑仍未完全形成共識(shí)。特別是一些誤劃為公益一類的事業(yè)，由于難以吸引高水平的專業(yè)技術(shù)人才，面臨著服務(wù)質(zhì)量、水平和效率難以提高的窘?jīng)r。

深化事業(yè)單位人事和收入制度改革，有利于進(jìn)一步激發(fā)工作人員參與和推動(dòng)事業(yè)單位整體改革的積極性、創(chuàng)造性。人的因素在公共服務(wù)中的作用是至關(guān)重要的。在新公共服務(wù)理論看來(lái)，履行公共服務(wù)的責(zé)任并不簡(jiǎn)單。從事公共服務(wù)的人員，應(yīng)該關(guān)注的不只是市場(chǎng)，還應(yīng)該關(guān)注憲法法律、社區(qū)價(jià)值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益等復(fù)雜因素，因此他必須具備高度的使命感和專業(yè)水平。另一方面，新公共服務(wù)理論認(rèn)為，管理者應(yīng)該重視從事公共服務(wù)的人，而不只是僅僅重視公共機(jī)構(gòu)的效率。如果要求工作人員善待公民，那么工作人員本身就必須受到公共機(jī)構(gòu)管理者的善待，使工作人員在公共組織中得到應(yīng)有的尊重和尊嚴(yán)以及授權(quán)給他們幫助找到為其社區(qū)服務(wù)的辦法，這樣可以吸引更多愿意并且能夠?yàn)楣怖娣?wù)的人，并且更大程度地發(fā)揮他們的作用。上述兩個(gè)方面，啟示我們要更加重視人力資源在深化事業(yè)單位改革、改進(jìn)事業(yè)單位公益服務(wù)績(jī)效中的決定性影響。目前，事業(yè)單位的整體改革已經(jīng)向縱深發(fā)展，相關(guān)配套制度逐步健全，加上新一輪黨政機(jī)構(gòu)改革后公益服務(wù)資源的大范圍整合，為三項(xiàng)改革的進(jìn)一步深化帶來(lái)了新的契機(jī)，政府有關(guān)部門應(yīng)該不失時(shí)機(jī)加快推進(jìn)，為事業(yè)單位的整體改革提供內(nèi)生動(dòng)力。為此，要重視在事業(yè)單位內(nèi)部形成改革共識(shí)，做深做細(xì)思想政治工作，尤其加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位負(fù)責(zé)人的政策輔導(dǎo)，促使其能正確、全面地實(shí)施人事管理和收入分配制度改革，激發(fā)內(nèi)部員工擁護(hù)和參與改革的積極性，通過(guò)提高公益服務(wù)水平從根本上保障單位和個(gè)人的利益。

（三）堅(jiān)持以人民為中心的思想，探索建立事業(yè)單位改革的社會(huì)參與機(jī)制

在全面深化事業(yè)單位改革過(guò)程中，人民始終是改革的主體。事業(yè)單位改革情況復(fù)雜、牽涉面廣，與廣大人民群眾和事業(yè)單位工作人員的切身利益息息相關(guān)，要確保改革平穩(wěn)有序、健康發(fā)展，必須堅(jiān)持黨的群眾路線，積極探索建立社會(huì)廣泛參與的機(jī)制，充分保障相關(guān)利益群體的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)，充分用好改革的最大公約數(shù)。從新公共服務(wù)理論的視角看，公民權(quán)比企業(yè)家精神更加重要，政府的所有者是公民，公務(wù)員和公民更能夠促進(jìn)公共利益。作為政府管理者，不僅要分享權(quán)力，通過(guò)人民來(lái)工作，通過(guò)中介服務(wù)來(lái)解決公共問(wèn)題，而且還必須將其在治理過(guò)程中的角色重新定位為負(fù)責(zé)任的參與者。政府的職能是服務(wù)，而不是“掌舵”，意味著在公民積極參與的社會(huì)中，政府的主要職責(zé)是使相關(guān)利益各方坐到一起，為促進(jìn)公共問(wèn)題的解決進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成共識(shí)。政府的角色將從服務(wù)的直接提供者，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楣怖娴恼{(diào)停者、中介人甚或裁判員。

當(dāng)前，應(yīng)特別注意充分發(fā)揮公眾在事業(yè)單位分類改革中的作用。一些事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)在考慮事業(yè)的類別劃分、崗位設(shè)置和聘用、薪酬分配等具體決策時(shí)，往往從自身的既得利益出發(fā)，背棄服務(wù)對(duì)象的公共利益，有的甚至損害單位職工的利益。如一些事業(yè)單位在選擇劃分類別時(shí)，有的年齡大的領(lǐng)導(dǎo)，傾向于從自身退休后是否更有保障出發(fā)，往往力主選擇參公或公益一類，而從單位職能定位和吸引人才考慮，這些單位應(yīng)該選擇公益二類更為合適。一些事業(yè)單位在通過(guò)改革方案時(shí)，沒(méi)有充分聽(tīng)取單位職工的意見(jiàn)，更沒(méi)有征求利益相關(guān)群體和公眾的意見(jiàn)。一些主管部門在審批事業(yè)單位改革方案時(shí)，往往聽(tīng)取事業(yè)單位的一面之詞，簡(jiǎn)單地予以同意，缺乏征求相關(guān)群體意見(jiàn)的程序。各級(jí)政府和主管部門應(yīng)高度注意這一問(wèn)題，盡快建立諸如政策聽(tīng)證會(huì)之類的公眾參與改革的溝通和對(duì)話機(jī)制，使作為事業(yè)單位服務(wù)對(duì)象的公眾享有知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)。事業(yè)單位在制定改革的方案和措施時(shí)，則要充分發(fā)揮內(nèi)部干部職工的主人翁精神，充分聽(tīng)取他們的意見(jiàn)和建議，努力消除他們的顧慮。只有盡可能地調(diào)動(dòng)各方面推動(dòng)改革、發(fā)展公益事業(yè)的積極性，才能最大限度地維護(hù)公共利益，避免改革受到少數(shù)既得利益者的誤導(dǎo)，確保逐步建立科學(xué)有序、公平、公正的公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會(huì)群體之間的基本公共服務(wù)均等化，不斷提高事業(yè)單位公益服務(wù)的供給質(zhì)量和專業(yè)化水平。