《教師法》法律責(zé)任條款的問題及其完善

劉繼萍，吳永才

(1.北京聯(lián)合大學(xué),北京 100011；2.北京市中洲律師事務(wù)所,北京 102300)

法律責(zé)任的實(shí)質(zhì)是國家對(duì)于違反法定義務(wù)、超越法定權(quán)利界限或者濫用權(quán)利的違法行為所做出的法律上的否定性評(píng)價(jià)和譴責(zé)，是國家強(qiáng)制違法者做出一定行為或者禁止其做出一定行為，從而補(bǔ)救受到侵害的合法權(quán)益，恢復(fù)被破壞的法律關(guān)系(社會(huì)關(guān)系)和法律秩序(社會(huì)秩序)的手段。[1]法律責(zé)任是法律發(fā)揮作用的最直觀的體現(xiàn)，任何一部法律對(duì)行為進(jìn)行規(guī)制的全部?jī)?nèi)容最終都要落實(shí)到法律責(zé)任上。我國現(xiàn)行《教師法》自1994年1月1日起施行(2009年第一次修正)，在提升社會(huì)的尊師意識(shí)、規(guī)范教師行為等方面起到了一定的積極作用，但在實(shí)體、程序、條文設(shè)計(jì)等方面仍存在瑕疵和不足，本文就《教師法》“法律責(zé)任”條款存在的主要問題進(jìn)行分析。

一、《教師法》“法律責(zé)任”條款的基本內(nèi)容及存在問題

(一)《教師法》“法律責(zé)任”條款的基本內(nèi)容

《教師法》第八章“法律責(zé)任與救濟(jì)”部分共5個(gè)條文(第35條至39條)，除第39條是對(duì)教師申訴制度的規(guī)定外，其他4條規(guī)定了“法律責(zé)任”的具體內(nèi)容(見表1)。

表1 《教師法》的“法律責(zé)任”條款

(二)《教師法》“法律責(zé)任”條款存在的主要問題

1.“法律責(zé)任”條款與教師義務(wù)條款不對(duì)應(yīng)

第37條是以教師為責(zé)任主體的責(zé)任條款，但與教師義務(wù)條款并不對(duì)應(yīng)，針對(duì)第8條“教師義務(wù)”的第一、三、五、六項(xiàng)，第37條中并沒有設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)的違法情形和責(zé)任承擔(dān)形式(見表2)。從法律責(zé)任的構(gòu)設(shè)技術(shù)而言，法律責(zé)任設(shè)置雖然不必與法律義務(wù)條款一一對(duì)應(yīng)，但應(yīng)做到法律義務(wù)有相應(yīng)的法律責(zé)任加以保障。否則，一方面可能會(huì)造成義務(wù)履行的難以保障，另一方面可能會(huì)造成責(zé)任范圍的無限擴(kuò)大。

教師法律責(zé)任條款的設(shè)計(jì)與義務(wù)條款不對(duì)應(yīng)，與教師義務(wù)條款本身的不明確、不具體有直接相關(guān)。教師的義務(wù)作為《教師法》的核心內(nèi)容之一，過于籠統(tǒng)、泛化，不僅造成實(shí)踐中的履行困難，而且一定程度上推動(dòng)了以“至德”標(biāo)準(zhǔn)要求教師履行義務(wù)的現(xiàn)象。如“關(guān)心、愛護(hù)全體學(xué)生”這一義務(wù)中，“關(guān)心”和“愛護(hù)”作為表達(dá)情感流露的動(dòng)詞難以確定教師應(yīng)做到何種程度屬于適當(dāng)、何種程度屬于違法。即使作為倡導(dǎo)性條款，用這樣的詞語呈現(xiàn)“教師義務(wù)”也是值得商榷的。無論教師對(duì)學(xué)生是否投入“愛”或投入多少“愛”，都要按職業(yè)要求對(duì)學(xué)生進(jìn)行教育和管理，才是法律應(yīng)加以規(guī)制之處。由此，才可能避免學(xué)?；蚪逃姓块T受理想師德、大眾輿情等因素影響處罰教師的違法行為。第8條并未涉及教師對(duì)學(xué)生管教職責(zé)的規(guī)定，管教范圍、行使程序與方式的界定及規(guī)范自然也就缺失，相應(yīng)責(zé)任條款也就無從而生。

2.責(zé)任追究情形不具體

第37條是以教師為責(zé)任主體的條文，但只規(guī)定了教師“故意不完成教育教學(xué)任務(wù)”或“體罰學(xué)生”或“侮辱學(xué)生”的行為達(dá)到一定程度時(shí)應(yīng)受到行政處分或被解聘處理。從可追究法律責(zé)任的情形來看，教育教學(xué)過程中，教師除上述行為外，還可能出現(xiàn)放棄原本應(yīng)履行的教育教學(xué)或管理職責(zé)、故意不公平評(píng)價(jià)學(xué)生、侵犯學(xué)生隱私等行為，這些行為都可能產(chǎn)生嚴(yán)重的不良后果，《教師法》可考慮將這些情形在法律責(zé)任部分做類型化或列舉式的規(guī)定。

表2 《教師法》“教師義務(wù)”與“法律責(zé)任”條款的對(duì)應(yīng)情況

從《教師法》全文來看，各級(jí)政府為保障教師權(quán)益應(yīng)當(dāng)[注]此處的“應(yīng)當(dāng)”在立法意圖上應(yīng)是既包括對(duì)尚未做出的行為的要求意義上的應(yīng)當(dāng)，也包括對(duì)某種狀態(tài)的希望意義上的應(yīng)當(dāng)。履行的職責(zé)范圍較廣(見表3)，這些職責(zé)的履行是對(duì)教師權(quán)利及待遇的有效保障，其中有強(qiáng)制性的也有倡導(dǎo)性的。第六章“教師待遇”部分規(guī)定的所有事項(xiàng)幾乎都需要由地方政府來落實(shí)，但“法律責(zé)任”部分對(duì)各級(jí)政府不履職或瑕疵履職的情形，除第38條外，并沒有明確規(guī)定其他相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)形式及幅度。

表3 《教師法》中地方政府應(yīng)履行的職責(zé)

3.責(zé)任條款設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不一

第38條是以“地方人民政府”為追責(zé)主體的條款，但35條、36條、37條則各是針對(duì)相應(yīng)行為進(jìn)行規(guī)范的條款，條文設(shè)計(jì)在分類上是不統(tǒng)一的。

第38條第一款規(guī)定，地方人民政府對(duì)“拖欠教師工資或者侵犯教師其他合法權(quán)益的,應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期改正”，但任何個(gè)人、組織都有可能成為實(shí)施“侵犯教師其他合法權(quán)益”行為的主體，如將第一款中“侵犯教師其他合法權(quán)益”的行為主體理解為包括非政府部門及人員，則責(zé)任承擔(dān)形式的規(guī)定就不完善，且與第35條、第36條也有一定的重復(fù)。因而，第38條的立法意圖應(yīng)是以“地方人民政府”為追責(zé)主體、各級(jí)行政部門為責(zé)任主體的條文，但“責(zé)令限期改正”屬于行政內(nèi)部監(jiān)督性質(zhì)，是一種行政權(quán)的內(nèi)部控制方式，不具有補(bǔ)償、強(qiáng)制和制裁功能。政府責(zé)任的法定化程度，是政府能否依法行政的關(guān)鍵，不區(qū)別事由、不區(qū)別履行情形，籠統(tǒng)地采取行政機(jī)關(guān)內(nèi)部處理的方式無法有效約束地方政府的公權(quán)力，無法敦促地方政府合法保障教師的權(quán)益，更難起到法律責(zé)任應(yīng)有的懲罰、救濟(jì)和預(yù)防作用。

4.責(zé)任主體不明確

第9條規(guī)定了“為保障教師完成教育教學(xué)任務(wù)”各級(jí)人民政府、教育行政部門、有關(guān)部門、學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)；第19條規(guī)定了在教師培訓(xùn)方面各級(jí)人民政府教育行政部門、學(xué)校主管部門和學(xué)校應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。這種多個(gè)層級(jí)、多個(gè)主體、多項(xiàng)義務(wù)內(nèi)容的義務(wù)設(shè)定在法律責(zé)任部分并沒有相對(duì)應(yīng)的責(zé)任條款，實(shí)質(zhì)上使后續(xù)責(zé)任承擔(dān)的主體變得難以確定。有研究對(duì)類似規(guī)定表達(dá)了相似的擔(dān)憂：“這種多義務(wù)主體、多項(xiàng)義務(wù)內(nèi)容并存表述的情形，在實(shí)踐中必然會(huì)引起義務(wù)部門之間的相互推脫”。[2]

第36條是對(duì)“打擊報(bào)復(fù)”教師行為的處理，第一款規(guī)定“對(duì)依法提出申訴、控告、檢舉的教師進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)的，由其所在單位或者上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，可以根據(jù)具體情況給予行政處分?！毙姓幏质菍?duì)國家工作人員尚未構(gòu)成犯罪的違法失職行為依據(jù)法律法規(guī)而給予的一種懲戒，因而，此款約束的行為主體應(yīng)是“國家工作人員”，否則就不能以“行政處分”作為制裁形式。但如果本條款將打擊報(bào)復(fù)行為的主體限定為“國家工作人員”，那么又將與本條第二款“國家工作人員對(duì)教師打擊報(bào)復(fù)，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任”中規(guī)定的責(zé)任主體重復(fù)。如果第36條的立法意圖是約束所有對(duì)教師實(shí)施打擊報(bào)復(fù)行為的主體，那么“情節(jié)嚴(yán)重的”責(zé)任承擔(dān)方式上就不應(yīng)只有“行政處分”。

5.權(quán)益保障事項(xiàng)不周嚴(yán)

首先，對(duì)侵犯教師人身權(quán)利的幾種特殊情形的規(guī)定，未能很好地彰顯對(duì)教師這一特殊職業(yè)的權(quán)益保障，主要體現(xiàn)在第36條的設(shè)計(jì)上。

第36條第一款為“對(duì)依法提出申訴、控告、檢舉的教師進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)的，由其所在單位或者上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，可以根據(jù)具體情況給予行政處分”。這一款可作如下理解：一是，為了保護(hù)“依法提出申訴、控告、檢舉的”教師，即無論“教師”的“申訴、控告、檢舉”內(nèi)容是否與教師權(quán)益相關(guān)，其意重在保護(hù)從事“教師”職業(yè)的“申訴、控告、檢舉”人；二是，如“申訴、控告、檢舉”人不是從事“教師”職業(yè)的人，即使其“申訴、控告、檢舉”內(nèi)容與“教師”的合法權(quán)益相關(guān)，也不屬于此條款的保護(hù)范圍。其重在保護(hù)“申訴、控告、檢舉”人為從事“教師”職業(yè)者的情形，而不重在“申訴、控告、檢舉”內(nèi)容是否相關(guān)于教師權(quán)益的情形。從立法意圖上推測(cè)，本條保護(hù)的應(yīng)是行為人具有教師身份且“申訴、控告、檢舉”內(nèi)容涉及教師權(quán)益的情形。

如果《教師法》意在強(qiáng)調(diào)對(duì)教師權(quán)益的保障，那么，無論“申訴、控告、檢舉”人是否從事“教師”職業(yè)，只要其內(nèi)容與“教師”權(quán)益相關(guān)，就應(yīng)屬本條的規(guī)范范圍。我國《婦女權(quán)益保障法》也有類似表述，其第57條第一款為“違反本法規(guī)定，對(duì)侵害婦女權(quán)益的申訴、控告、檢舉，推諉、拖延、壓制不予查處，或者對(duì)提出申訴、控告、檢舉的人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)的”，其突出了“申訴、控告、檢舉”內(nèi)容是關(guān)涉“侵害婦女權(quán)益”的，且本條中“申訴、控告、檢舉”人并不限定為“婦女”，這樣的規(guī)定更有利于保護(hù)婦女的合法權(quán)益。

其次，《教師法》保障教師工資的相關(guān)規(guī)定不夠明確。第38條第二款規(guī)定“違反國家財(cái)政制度、財(cái)務(wù)制度，挪用國家財(cái)政用于教育的經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)重妨礙教育教學(xué)工作，拖欠教師工資，損害教師合法權(quán)益的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令限期歸還被挪用的經(jīng)費(fèi)，并對(duì)直接責(zé)任人員給予行政處分；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”結(jié)合本款提出的處理措施來看，應(yīng)是針對(duì)挪用國家財(cái)政支出的教育經(jīng)費(fèi)而導(dǎo)致后續(xù)相應(yīng)問題行為的情形，但有表意不明之嫌：一是后續(xù)出現(xiàn)的問題情形是“并”還是“或”的關(guān)系，難以推測(cè)；二是，本條無論對(duì)執(zhí)法主體還是對(duì)執(zhí)法程序的規(guī)定都不明晰。正如有學(xué)者所質(zhì)疑的，“(1)由誰來責(zé)令地方人民政府限期改正？(2)所謂的“限期”之期限是多長(zhǎng)？(3)上級(jí)機(jī)關(guān)指的是上級(jí)的什么機(jī)關(guān)？若上級(jí)機(jī)關(guān)不責(zé)令限期歸還被挪用的經(jīng)費(fèi)，怎么辦？(4)若上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令了，但下一級(jí)人民政府不改正，又該怎么辦？這些關(guān)鍵性、根本性問題都沒有作出明確規(guī)定，這無疑縱容了地方政府的違法行為?！盵3]

6.與其他法律法規(guī)銜接不協(xié)調(diào)

第36條第二款為“國家工作人員對(duì)教師打擊報(bào)復(fù)構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任”?！缎谭ā分信c“打擊報(bào)復(fù)”行為相關(guān)的罪名只有第254條“報(bào)復(fù)陷害罪”[注]《刑法》第254條：國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、假公濟(jì)私，對(duì)控告人、申訴人、批評(píng)人、舉報(bào)人實(shí)行報(bào)復(fù)陷害的，處二年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)嚴(yán)重的，處二年以上七年以下有期徒刑。、第255條“打擊報(bào)復(fù)會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)人員罪”、第308條“打擊報(bào)復(fù)證人罪”。能與本款相適應(yīng)的只有第254條“報(bào)復(fù)陷害罪”，但“報(bào)復(fù)陷害罪”的主體是國家機(jī)關(guān)工作人員這一特殊主體。國家工作人員不僅包括在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，還包括在國有公司、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體中及其他依照法律從事公務(wù)的人員，這與《刑法》第254條“報(bào)復(fù)陷害罪”的主體不相符合。如對(duì)本條第二款理解為不是依據(jù)某一具體罪名而是對(duì)某種身份的行為人進(jìn)行的刑事責(zé)任追究的話，尚可說得通，但如此一來，此款與本條第一款的責(zé)任承擔(dān)主體“國家工作人員”則有重復(fù)。

第35、36條選擇了可能侵害教師人身權(quán)的數(shù)種行為中的“侮辱、毆打”“打擊報(bào)復(fù)”幾種情形，從立法意圖上推測(cè)，是重點(diǎn)打擊這幾種針對(duì)教師的不法行為。實(shí)質(zhì)上，無論行為人針對(duì)教師或是醫(yī)生或是會(huì)計(jì)或是其他行業(yè)人員實(shí)施“侮辱、毆打”或“打擊報(bào)復(fù)”，其所承擔(dān)的責(zé)任性質(zhì)、幅度等并不因受害人的職業(yè)差異而不同，《教師法》如對(duì)“侮辱”“毆打”“打擊報(bào)復(fù)”教師這幾種情形沒有與其他法律法規(guī)不同的責(zé)任設(shè)置，是否應(yīng)為這類條文設(shè)置一席之地，值得討論。

二、《教師法》法律責(zé)任條款完善的前提

《教師法》立法的科學(xué)與否，與立法者的價(jià)值取向、知識(shí)水平及語言文字表述水平密不可分，但更為關(guān)鍵的因素是立法者對(duì)教師職業(yè)本身了解的深刻程度。以保護(hù)教師合法權(quán)益為立法目的的《教師法》應(yīng)以教師職業(yè)特別權(quán)益的保障為立足點(diǎn)。

(一)正確理解并定位教師職業(yè)的功能

對(duì)教師職業(yè)的了解，首先應(yīng)落實(shí)在對(duì)教師職業(yè)功能的定位上。教師職業(yè)是社會(huì)職業(yè)系統(tǒng)的構(gòu)成部分，從業(yè)者有權(quán)提出個(gè)人利益的保護(hù)條件和職業(yè)責(zé)任的框定范圍。對(duì)教師職業(yè)的功能及職責(zé)范圍有正確的認(rèn)識(shí)和理解、以及合理且符合社會(huì)需求的定位，才可能合理、具體地設(shè)定教師的權(quán)利和義務(wù)，進(jìn)而才有可能合理地、具體地設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任條款。

(二)明確法律責(zé)任的約束范圍

教師職業(yè)本身的特殊性加之我國傳統(tǒng)文化對(duì)教師的定位，導(dǎo)致大眾形成了教師應(yīng)成為擔(dān)負(fù)民族、社會(huì)和家庭希望與未來的至德之身的觀念，教師被定位于溫和善意、高雅脫俗、樂于奉獻(xiàn)的特征，“師者”從某種意義上說，被打造成了崇高之“德”與全職之“責(zé)”的二合一形象。但《教師法》作為教師職業(yè)的專門法，應(yīng)針對(duì)教師職業(yè)提出基本的行為和道德要求，不應(yīng)以理想化的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)制教師的業(yè)務(wù)水準(zhǔn)及道德素養(yǎng)。盡管，法律中不可避免地滲透著許多道德觀念及其原則，并且，法律不僅具有規(guī)范作用還具有引導(dǎo)作用，應(yīng)當(dāng)在一定程度上倡導(dǎo)性地引導(dǎo)人們“最好做什么”。但是，法律與道德是無法相互替代的，在追求法治的過程中，應(yīng)保持法治的理性，限制權(quán)力的恣意。因而，《教師法》應(yīng)明確哪些是教師職業(yè)的義務(wù)之德、哪些是理想之德，正如富勒所說，“如果說愿望的道德是以人類所能達(dá)致的最高境界作為出發(fā)點(diǎn)的話，那么，義務(wù)的道德則是從最低點(diǎn)出發(fā)。它確立了使有序社會(huì)成為可能或者使有序社會(huì)得以達(dá)致其特定目標(biāo)的那些基本規(guī)則?！粫?huì)因人們沒有抓住充分實(shí)現(xiàn)其潛能的機(jī)會(huì)而責(zé)備他們。相反，這會(huì)因?yàn)槿藗兾茨茏駨纳鐣?huì)生活的基本要求而責(zé)備他們。”[4]

(三)合理界定教師的法律義務(wù)

法律義務(wù)條款是設(shè)定法律責(zé)任條款的基本依據(jù)，沒有合理的法律義務(wù)條款，就不可能設(shè)定合理的法律責(zé)任條款。法律義務(wù)是引起偏離行為模式的行為者承擔(dān)法律責(zé)任的理由，法律義務(wù)規(guī)定了主體應(yīng)該采取的行為模式，其受動(dòng)性的性質(zhì)決定了承擔(dān)者不能隨意放棄，更不能拒不履行。因而，應(yīng)明確具體、可操作性強(qiáng)，排除不必要的義務(wù)和不適度的義務(wù)。法律義務(wù)的確定不僅更需謹(jǐn)慎，還需要合理合法、明確具體。依此，才可能設(shè)定適當(dāng)合理的法律責(zé)任界限、標(biāo)準(zhǔn)及形式。

三、完善《教師法》法律責(zé)任條款的建議

《教師法》法律責(zé)任條款的修正，應(yīng)以內(nèi)容全面、責(zé)任方式種類齊全，所需的實(shí)體性條款和程序性條款肯定、準(zhǔn)確為基本的修正目標(biāo)。為此，除了精減與教師職業(yè)本身關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)或可由其他法律法規(guī)調(diào)整的條款、避免無效立法和重復(fù)立法外，還應(yīng)考慮如下方面：

(一)有效保障義務(wù)性條款

法律責(zé)任是法律義務(wù)履行的保障機(jī)制和法律義務(wù)違反的矯正機(jī)制，法律義務(wù)條款是設(shè)定法律責(zé)任條款的基本前提和依據(jù)。《教師法》法律責(zé)任條款的設(shè)計(jì)能否與義務(wù)性條款、禁止性條款等相互對(duì)應(yīng)、銜接、協(xié)調(diào)，關(guān)系到《教師法》的立法質(zhì)量，更關(guān)系到《教師法》能否有效地保障教師權(quán)益目的的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，前提仍是義務(wù)性條款本身的合理與適切。

(二)合理設(shè)計(jì)責(zé)任主體及責(zé)任承擔(dān)方式

法律責(zé)任承擔(dān)方式的設(shè)計(jì)，應(yīng)使各類責(zé)任形式設(shè)計(jì)形成強(qiáng)制性、制裁性和補(bǔ)救性有機(jī)結(jié)合的特點(diǎn)，使法律責(zé)任的承擔(dān)更具有針對(duì)性和可操作性。《教師法》現(xiàn)有條文并未對(duì)具體的處罰和其依據(jù)進(jìn)行列舉或概括，實(shí)踐中僅依靠由上級(jí)行政機(jī)關(guān)掌握的“應(yīng)責(zé)令改正”“行政處分”等方式，最終對(duì)被處分人可能缺乏威懾力，難以起到有效的遏制作用。承擔(dān)責(zé)任方式多樣化，才能從職業(yè)前途、經(jīng)濟(jì)利益等方面全面抑制學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)以及地方政府部門等各類行為主體的不良行為，才可能保障相關(guān)行為主體有效履行《教師法》所規(guī)定的義務(wù)。

(三)細(xì)化以教師為責(zé)任主體的條款

可以教師資格的獲得至資格喪失為主線，縱向梳理教師職業(yè)所涉及的資格的獲得、受聘、授課、管教學(xué)生、其他權(quán)利行使、資格喪失等一系列行為或活動(dòng)中可能承擔(dān)的法律責(zé)任。同時(shí)，還應(yīng)遵循責(zé)任相稱原則，通過運(yùn)用科學(xué)合理的立法技術(shù)充實(shí)制裁形式，使法律責(zé)任部分的條文表述能具備具體、明確且可操作性強(qiáng)的特點(diǎn)。其他以專門職業(yè)人員權(quán)益為保障對(duì)象的《律師法》《船員條例》等，在法律責(zé)任設(shè)計(jì)的思路和表述方面值得參考與借鑒。

(四)明晰追責(zé)程序

法律責(zé)任真正成為違法者的制裁手段，必須依靠法律責(zé)任認(rèn)定、追究等一系列的程序性規(guī)定作保障?，F(xiàn)行《教師法》法律責(zé)任部分程序性規(guī)定尚不健全，有必要進(jìn)一步明晰。

此外，條文本身的表述和邏輯缺陷的修正、教師不作為的責(zé)任承擔(dān)、相應(yīng)免責(zé)事由的明確等，也是《教師法》法律責(zé)任制度完善過程中不可忽視的問題。

《教師法》立法目的是“為了保障教師的合法權(quán)益”，建立科學(xué)完善的法律責(zé)任體系是《教師法》在推進(jìn)依法治教、依法治校進(jìn)程中能真正發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素，也是《教師法》修正和完善中不容被忽視的關(guān)鍵因素。