“一帶一路”倡議下南海的新“航行自由”觀
——反駁美國(guó)“過(guò)度海洋主張” *

呂 禎 禎

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570100)

中國(guó)“一帶一路”倡議是中國(guó)推進(jìn)世界和平發(fā)展的重要措施，也是中國(guó)維護(hù)周邊環(huán)境安全的戰(zhàn)略舉措。中國(guó)“一帶一路”倡議的推進(jìn)離不開(kāi)海上自由通行問(wèn)題的解決，甚至可以說(shuō)“航行自由”在“一帶一路”的建設(shè)和合作中起到相當(dāng)重要的角色和地位。對(duì)中國(guó)而言，中國(guó)南海溝通了印度洋與太平洋，其優(yōu)越地理位置不僅體現(xiàn)在航海便利上，同時(shí)也體現(xiàn)在此海域上空的政治與經(jīng)濟(jì)效益匹配上。另一方面，南海通道對(duì)我國(guó)能源安全有著重大的戰(zhàn)略意義。在南海的國(guó)際法立場(chǎng)上，中國(guó)主張的“航行自由”是在不損害國(guó)際法以及沿海國(guó)主權(quán)的基礎(chǔ)上，最大限度地利用海洋航行和貿(mào)易的權(quán)利。這一主張符合《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》“和平利用海洋”以及“不得對(duì)各國(guó)進(jìn)行武力威脅”的規(guī)定，有利于保持與南海周邊國(guó)家的穩(wěn)定關(guān)系，也有利于妥善處理我國(guó)與東盟、與美國(guó)的關(guān)系。在國(guó)際法的框架之下，中美兩國(guó)通過(guò)各自主張的“航行自由”理論進(jìn)行博弈也是合理穩(wěn)妥地應(yīng)對(duì)南海爭(zhēng)議問(wèn)題的一種重要途徑。但美國(guó)的“過(guò)度海洋主張”缺乏《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的支撐，甚至是對(duì)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的錯(cuò)誤解讀，明顯違反了其中“和平利用海洋”的原則。

一、“一帶一路”倡議豐富了“航行自由”理論的內(nèi)涵

(一)“一帶一路”倡議提出的合作原則

在“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇圓桌峰會(huì)的聯(lián)合公報(bào)中，中國(guó)在共商、共建、共享的基礎(chǔ)之上提出了五項(xiàng)合作原則，包括平等協(xié)商、互利共贏、和諧包容、市場(chǎng)運(yùn)作、平衡和可持續(xù)。其中，平等協(xié)商原則強(qiáng)調(diào)對(duì)他國(guó)領(lǐng)土完整的尊重以及對(duì)他國(guó)行使主權(quán)采取不干預(yù)的方式，這充分體現(xiàn)了五項(xiàng)合作原則建立在《聯(lián)合國(guó)憲章》的基本原則和精神的基礎(chǔ)之上。因此“一帶一路”倡議在平等、尊重的基礎(chǔ)之上開(kāi)展相應(yīng)合作項(xiàng)目的協(xié)商和規(guī)劃。在與東盟國(guó)家的交往中，中國(guó)本著《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》所體現(xiàn)的國(guó)際法精神，提出保護(hù)南海的和平穩(wěn)定和航行自由及安全。這種提法更有益于南海沿海各國(guó)在共同恪守《南海各方行為宣言》基礎(chǔ)之上進(jìn)行友好磋商和談判，以和平方式解決南海爭(zhēng)議，從而避免采取極端行動(dòng)使?fàn)幾h擴(kuò)大化、復(fù)雜化。國(guó)際法首要的基本原則就是主權(quán)獨(dú)立平等，而“一帶一路”倡議中提出的五項(xiàng)合作原則首先要求沿線各國(guó)相互尊重他國(guó)的主權(quán)，即在“一帶一路”國(guó)際合作中不得以任何形式對(duì)他國(guó)國(guó)家獨(dú)立和內(nèi)政以違反國(guó)際法基本精神的任何方式進(jìn)行侵犯與干預(yù)。而“一帶一路”倡議提出的互利共贏、和諧包容就是國(guó)際法基本原則的延伸以及演繹。同時(shí)，這為中國(guó)在國(guó)際法基本原則的框架之下主張“航行自由”提供了支撐。

(二)“航行自由”理論的源流

“航行自由”源自海洋自由原則，是海洋法的基本原則之一，在海洋大國(guó)早期殖民擴(kuò)張以及發(fā)展中國(guó)家的貿(mào)易和對(duì)外交流中產(chǎn)生了重要影響。15世紀(jì)時(shí)，葡萄牙和西班牙意圖通過(guò)宣稱對(duì)大西洋和印度洋的主權(quán)、禁止他國(guó)的貿(mào)易和航行來(lái)瓜分世界。英格蘭提出反對(duì)，認(rèn)為海洋可被所有人利用，不得為任何人據(jù)為己有。直到17世紀(jì)，荷蘭國(guó)際法學(xué)家格勞秀斯從自然法的角度撰寫(xiě)了《論海洋自由》，認(rèn)為海洋不屬于任何國(guó)家，所有人都有進(jìn)行海上航行和貿(mào)易的自由。[1]并且格勞秀斯認(rèn)為海洋與內(nèi)海和海灣是不同的，后者可以被沿海國(guó)家完全控制。而沿海國(guó)即使擁有對(duì)某一海域的主權(quán)，也不應(yīng)阻礙其他國(guó)家的航行自由。后來(lái)這種觀念逐漸普及開(kāi)來(lái)。按照當(dāng)時(shí)的國(guó)際習(xí)慣，普通商船和軍事船舶并未明確區(qū)分，因此軍事船舶的自由航行未受限制。此后，航行自由成為廣泛承認(rèn)的海洋治理原則之一。第一部關(guān)于海上捕獲和封鎖的國(guó)際公約《巴黎會(huì)議關(guān)于海上若干原則的宣言》在1956年誕生。該宣言并未出現(xiàn)“航行自由”一詞，但對(duì)航行自由和貿(mào)易自由產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。后來(lái)又確立了海洋中立、普通商業(yè)航行不受軍事干擾等國(guó)際海戰(zhàn)規(guī)則，奠定了航行自由的法律基礎(chǔ)。1958年的《公海公約》規(guī)定了“公海自由”原則，并將海洋劃分為“領(lǐng)海”和“公?！薄：叫凶杂芍饕窃诠?，自此“航行自由”原則由習(xí)慣法轉(zhuǎn)化為成文法。而后來(lái)的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》明確規(guī)定海洋作出五部分的構(gòu)成。其中領(lǐng)海是一國(guó)享有完全主權(quán)的領(lǐng)域，在此區(qū)域，此國(guó)可以獨(dú)立自主行使完全性排他性主權(quán)?？梢?jiàn)，航行自由則適用于除領(lǐng)海和毗連區(qū)以外的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架和公海。但航行自由要受到一定的限制，即“和平目的利用海洋”的宗旨。因此，締約國(guó)要以和平的目的進(jìn)行海洋活動(dòng)，自由航行不得以損害沿海國(guó)家的合法利益為代價(jià)，包括主權(quán)性權(quán)利和執(zhí)行管轄權(quán)。此外，領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)制、群島海道通行制和海峽水域的過(guò)境通行制都是對(duì)航行自由的限制。同時(shí)，公海中的航行自由也有一定的限制，如公海航行懸掛旗幟等。此外，航行自由還要求維護(hù)安全和保護(hù)自然生物資源?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》系統(tǒng)龐大、內(nèi)容繁雜，其中的航行自由是通過(guò)不完全列舉進(jìn)行規(guī)定的，其受限的范圍和程度并未明確規(guī)定。因此其模糊性為一些國(guó)家根據(jù)自身利益進(jìn)行解讀提供了空間，從而導(dǎo)致航行自由問(wèn)題產(chǎn)生復(fù)雜化、類型化的趨向。另外，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》也未明確規(guī)定沿海國(guó)的領(lǐng)海是否允許他國(guó)軍用船舶無(wú)害通過(guò)，使得各國(guó)就航行自由問(wèn)題產(chǎn)生許多沖突。另一方面，海洋爭(zhēng)端既是爭(zhēng)海洋中蘊(yùn)藏的豐富自由，也是爭(zhēng)航道方便國(guó)際貿(mào)易，由此推動(dòng)了航行自由的理論和實(shí)踐的不斷發(fā)展。

二、美國(guó)的“過(guò)度海洋主張”理論及實(shí)踐

二戰(zhàn)后，美國(guó)的海洋大國(guó)地位受到挑戰(zhàn)。為維護(hù)其海洋航行自由，美國(guó)對(duì)沿海國(guó)家提出“過(guò)度海洋主張”。美國(guó)的航行自由政策源于1945年的《杜魯門(mén)公告》。《杜魯門(mén)公告》認(rèn)定大陸架的水域?qū)儆诠?，公海自由和無(wú)礙航行的權(quán)利不受任何影響。于是，美國(guó)政府于1979年制定了“航行自由計(jì)劃”，其目的是保障其軍事力量在全球范圍內(nèi)暢通無(wú)阻。

(一)美國(guó)“航行自由計(jì)劃”的內(nèi)容

“航行自由計(jì)劃”是針對(duì)沿海國(guó)一種“過(guò)度海洋主張”?？傮w來(lái)說(shuō)，其由以下部分內(nèi)容構(gòu)成。首先，美國(guó)對(duì)他國(guó)歷史性海灣水域采取了否定的立場(chǎng)。即使這個(gè)國(guó)家能用事實(shí)以及文獻(xiàn)等方式來(lái)論證這個(gè)海灣水域是具有其本國(guó)自身的歷史性特征，但美國(guó)依然不承認(rèn)歷史性海灣水域在國(guó)際法上應(yīng)有的合法地位。其次，美國(guó)主張劃定領(lǐng)海基線可以不以國(guó)際習(xí)慣法作為依據(jù)，即使這種國(guó)際習(xí)慣法來(lái)自《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》所提倡的內(nèi)容以及基本精神的要求。再者，如果一國(guó)的領(lǐng)海在寬度上小于12海里，那么此時(shí)此國(guó)領(lǐng)?？梢员灰暈楦采w用于國(guó)際航行的海峽，可以不依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》所體現(xiàn)的國(guó)際習(xí)慣法，在此海域不再實(shí)行嚴(yán)格的“過(guò)境通過(guò)”。因此所有通過(guò)此海域的船只，即使這些船只是海軍輔助艦船和軍艦性質(zhì)的也同時(shí)享有無(wú)害通過(guò)權(quán)。只要這些船只在通過(guò)此區(qū)域之前對(duì)沿岸國(guó)采取了事先通知方式或得到沿岸國(guó)批準(zhǔn)即可“無(wú)害通過(guò)”?？梢?jiàn)，美國(guó)這種主張擴(kuò)大了“無(wú)害通過(guò)”的主體種類。在其看來(lái)，承認(rèn)了“無(wú)害通過(guò)”船只可以自由選擇載有何種貨物種類、甚至能夠容許載有武器裝備進(jìn)行通過(guò)。這些“無(wú)害通過(guò)”理論的要求完全顛覆了國(guó)際法的邏輯。并且，如果一國(guó)主張其領(lǐng)海寬度超過(guò)了12海里，那么此國(guó)可以作出聲明對(duì)12海里以外的海域擁有被國(guó)際法所默認(rèn)的管轄權(quán)，例如可以在此區(qū)域設(shè)置諸如所謂的安全警戒區(qū)域；甚至對(duì)所謂安全區(qū)域進(jìn)行等級(jí)劃分。但國(guó)際習(xí)慣法不容許美國(guó)設(shè)置拒絕群島海道通過(guò)等障礙。可見(jiàn)，“航行自由計(jì)劃”作為美國(guó)的“過(guò)度海洋主張理論”，旨在維護(hù)美國(guó)片面主張的“海洋自由原則”。它強(qiáng)調(diào)的是在政治與軍事領(lǐng)域進(jìn)一步對(duì)沿海國(guó)家的“海洋主張”進(jìn)行圍堵以及限制主權(quán)國(guó)家在國(guó)際法范圍所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，從而保證美國(guó)軍事力量的全球機(jī)動(dòng)暢通。同質(zhì)而言，美國(guó)的“過(guò)度海洋主張理論”理論是新時(shí)期美國(guó)海洋霸權(quán)的體現(xiàn)，挑戰(zhàn)了國(guó)際法的基本原則，違反了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定。美國(guó)政府在此理論的幌子之下進(jìn)一步制定了緊密的外交活動(dòng)，以“軍事宣示”的方式來(lái)對(duì)抗其他沿海國(guó)家的“海洋主張”。

(二)美國(guó)利用航行自由理論在中國(guó)南海制造的海上摩擦

美國(guó)并非南海問(wèn)題的當(dāng)事國(guó)，但其一直關(guān)注并干涉南海及其他海域的航行自由，甚至美國(guó)政府通過(guò)發(fā)表國(guó)際聲明的方式來(lái)宣稱其對(duì)中國(guó)南海的權(quán)利。例如“關(guān)于南沙群島和南中國(guó)海的政策聲明”以及“關(guān)于南海問(wèn)題的聲明”。甚至還炮制出所謂的《海洋界限: 中國(guó)在南海的海洋主張》等政府官方文件。美國(guó)極力對(duì)外聲稱，南海的航行自由屬于美國(guó)的國(guó)家核心利益范疇。美國(guó)的這種對(duì)外政策直接體現(xiàn)在中國(guó)南海的航行自由摩擦事件上。中美在中國(guó)南海的對(duì)立沖突圍繞在領(lǐng)海內(nèi)軍艦是否享有無(wú)害通過(guò)以及他國(guó)軍事活動(dòng)能否發(fā)生在另一個(gè)國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)等方面。近年來(lái)，美國(guó)軍艦無(wú)視中國(guó)的南海權(quán)利和安全，以“航行自由”為借口進(jìn)行行動(dòng)，引發(fā)中美兩國(guó)的摩擦和矛盾。2018年1月17日，美國(guó)以闖入的方式直接以將其驅(qū)逐艦“霍珀”號(hào)部署在中國(guó)黃巖島的海域。中國(guó)海軍對(duì)此作出強(qiáng)烈的警告，并且通過(guò)軍事方式作出回應(yīng)美國(guó)的這種違反國(guó)際法的做法，即“黃山”號(hào)導(dǎo)彈護(hù)衛(wèi)艦對(duì)驅(qū)逐艦“霍珀”號(hào)進(jìn)行了驅(qū)逐。類似事件還曾數(shù)次出現(xiàn)。例如在2017年8月10日在中國(guó)南海的美濟(jì)礁12 海里內(nèi)發(fā)現(xiàn)了美國(guó)的驅(qū)逐艦“麥凱恩”。同樣，中國(guó)政府在符合國(guó)際法范圍內(nèi)派出中國(guó)海軍對(duì)美國(guó)的驅(qū)逐艦“麥凱恩”查證識(shí)別并作出了必要的警告和驅(qū)逐。美國(guó)在2017年7月2日還命令導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“斯坦塞姆”號(hào)在未經(jīng)中國(guó)政府允許的情況下，擅入西沙群島中建島12 海里，中國(guó)海軍派戰(zhàn)斗機(jī)和軍艦對(duì)其進(jìn)行警告驅(qū)離。2016年12月15日，中國(guó)海軍在南海附近海域打撈上一艘美國(guó)水下無(wú)人潛航器，次日美國(guó)聲稱該船是美國(guó)“鮑迪奇”號(hào)海洋測(cè)量船，呼吁中方立刻歸還，此事件再次表明美國(guó)在其航行自由理論之下無(wú)視國(guó)際法秩序。

(三)美國(guó)“航行自由行動(dòng)”的缺陷

美國(guó)的“航行自由行動(dòng)”由來(lái)已久，其戰(zhàn)略意圖有三：第一，對(duì)抗沿海國(guó)的有關(guān)“過(guò)度海洋主張”。第二，借以進(jìn)行軍事行動(dòng)，進(jìn)行外交抗議。第三，試探外國(guó)并進(jìn)行磋商。由此可見(jiàn)，美國(guó)采取“航行自由行動(dòng)”是其海洋戰(zhàn)略的重要部署，旨在鞏固其傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國(guó)的地位，延續(xù)其海洋策略和政策，并且對(duì)國(guó)際法產(chǎn)生影響。美國(guó)從外交、軍事、國(guó)際法等各個(gè)方面對(duì)目標(biāo)國(guó)展開(kāi)行動(dòng)，外交部和國(guó)防部聯(lián)合指揮，國(guó)防部以該行動(dòng)顯示其某種主張，外交部借其抗議并挑戰(zhàn)他國(guó)的“過(guò)度海洋主張”，以咨詢和協(xié)商的形式規(guī)范海洋秩序。因此該行動(dòng)又稱“羽毛和錘子行動(dòng)”。美國(guó)為實(shí)現(xiàn)自身海洋利益，利用公約對(duì)航行自由的模糊規(guī)定，憑借堅(jiān)實(shí)的海軍力量來(lái)達(dá)到其軍事、政治、經(jīng)濟(jì)上的目的。同時(shí)，美國(guó)將“航行自由行動(dòng)”程序化、規(guī)則化，以避免與對(duì)抗國(guó)的軍事沖突，以此表現(xiàn)其重視國(guó)際法而避免使用武力。然而，仍有相當(dāng)一部分沿海國(guó)家對(duì)美國(guó)這些挑釁性行動(dòng)表示不滿和反對(duì)?！堵?lián)合國(guó)憲章》規(guī)定的國(guó)際法和國(guó)際秩序都是倡導(dǎo)不同文明之間的“包容性”以及構(gòu)建新型國(guó)際關(guān)系。[2]因此，美國(guó)戰(zhàn)略性的航行自由行動(dòng)危害十分明顯，其實(shí)質(zhì)是利用傳統(tǒng)的海洋自由原則，以軍事和外交部署為手段實(shí)現(xiàn)美國(guó)自身的利益。盡管美國(guó)的“航行自由行動(dòng)”得到精心安排和論證，在國(guó)際社會(huì)構(gòu)建新的海洋秩序之時(shí)，美國(guó)利用自身軍事力量表達(dá)訴求的行動(dòng)屬于肆意破壞和扭曲一般國(guó)際法的單邊行為，是國(guó)際法中的霸權(quán)主義。即使一般國(guó)際法或國(guó)際法的一般法律原則并沒(méi)有完全精準(zhǔn)的定義，但一般法律原則作為國(guó)際法的淵源，也是各國(guó)國(guó)內(nèi)法體系的共有原則。[3]美國(guó)為實(shí)現(xiàn)自身海洋利益而利用1958年在日內(nèi)瓦達(dá)成的四個(gè)海洋法公約所形成的對(duì)其有利的條款，固守海洋法秩序的“二元論”，單邊創(chuàng)立了“國(guó)際水域”并任意構(gòu)建“過(guò)度海洋主張”，并肆意解讀國(guó)際法的一般法律原則。然而，我們根據(jù)《海洋法公約》的序言和正文，可以推出公約的根本精神在于各國(guó)應(yīng)以互相合作和諒解的方式解決海洋問(wèn)題；并且各個(gè)海域的問(wèn)題密切相關(guān)，應(yīng)從整體上進(jìn)行考慮。公約序言中要求各締約國(guó)在公約框架下遵循總原則。而對(duì)于非締約國(guó)，依據(jù)《維也納條約法公約》，非締約國(guó)不受條約約束。但若《海洋法公約》的非締約國(guó)以國(guó)際習(xí)慣法等方式接受某種權(quán)益，則要同時(shí)履行相關(guān)的國(guó)際法或公約規(guī)定的義務(wù)。

三、中國(guó)新的“航行自由”觀對(duì)美國(guó)“過(guò)度海洋主張”的反駁

從中國(guó)與世界各國(guó)的海外貿(mào)易格局來(lái)看，有超過(guò)80%的貨物是需要通過(guò)中國(guó)南海航線運(yùn)輸。一旦中國(guó)南海自由航行遇到障礙則必然導(dǎo)致南海航行受阻，中國(guó)是最大受損國(guó)。但世界經(jīng)濟(jì)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)緊密相關(guān)，南海航行受阻也必然給世界經(jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大的負(fù)面作用。毫無(wú)疑問(wèn)，中國(guó)比任何國(guó)家都更關(guān)心中國(guó)南海的航行自由問(wèn)題。中國(guó)提出新的自由航行觀，旨在使中國(guó)南海航行更加自由同時(shí)也更加安全和便利?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》中規(guī)定的“和平目的利用海洋”的原則適用于所有的海域，也涵蓋了中國(guó)南海附近的水域。由于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)航行自由的模糊性規(guī)定，在一些具有主權(quán)爭(zhēng)端強(qiáng)烈的海域，某些國(guó)家懷有干涉他國(guó)主權(quán)的意圖而有對(duì)航行自由原則作出了違反國(guó)際法的任意解讀，從而對(duì)他國(guó)海洋活動(dòng)進(jìn)行了粗暴的擾亂。事實(shí)上，按照《維也納條約法公約》第31條，通過(guò)遵循公約的宗旨，參考相關(guān)國(guó)際法的規(guī)則并且使用相關(guān)公約解釋或者適用的協(xié)定，也可以解釋《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。因此，一些國(guó)家以此為由，通過(guò)國(guó)內(nèi)立法來(lái)優(yōu)化航行自由原則，減少公約的模糊性。如果其他國(guó)家的航行威脅到沿海國(guó)家的“主權(quán)性”權(quán)利，例如影響海洋環(huán)境和漁業(yè)利用，妨礙修建人工島嶼等設(shè)施，那么沿海國(guó)有權(quán)限制其航行自由。[4]2002年，“威望號(hào)”游輪漏油事故印證了這一點(diǎn)。中國(guó)新的自由航行觀形成和發(fā)展除了與中國(guó)自身政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)外，還有很大部分因素是中美不同的航行自由主張所帶來(lái)的海上摩擦。

(一)中國(guó)傳統(tǒng)的“航行自由”觀

中國(guó)傳統(tǒng)的自由航行觀認(rèn)為在沿海國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，外國(guó)軍事船舶和飛機(jī)進(jìn)行的軍事測(cè)量和偵察活動(dòng)違背了國(guó)際法的和平原則和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定。這種觀點(diǎn)以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的原則和規(guī)定為基礎(chǔ)，結(jié)合中國(guó)和其他發(fā)展中國(guó)家的主張，著眼于近海防御為主的海洋安全觀。但隨著我國(guó)逐步走向海洋強(qiáng)國(guó)，越來(lái)越多的海外利益是需要通過(guò)海上航行途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)的國(guó)家安全觀以保障國(guó)家領(lǐng)土安全為目標(biāo)，即維護(hù)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整，尤其著眼于軍事防范。但隨著冷戰(zhàn)結(jié)束、國(guó)際局勢(shì)的變化，國(guó)家安全觀也隨之改變。除了主權(quán)獨(dú)立和領(lǐng)土完整，國(guó)家安全還衍生出包括安全利益、安全發(fā)展和安全威脅等方面。[5]現(xiàn)代的國(guó)家安全觀包括領(lǐng)土安全、經(jīng)濟(jì)安全、軍事安全、環(huán)境安全、信息安全和能源安全。[6]因此，對(duì)航行自由制度也應(yīng)該開(kāi)始從法律角度進(jìn)行重新審視，并且還需要著眼于總體國(guó)家安全觀以及綜合考量各種安全因素。其次，中國(guó)海軍的發(fā)展也令國(guó)家安全觀被賦予新的內(nèi)涵。以前的中國(guó)海軍由于缺乏遠(yuǎn)洋作戰(zhàn)能力，近海防御為主的海洋安全觀催生過(guò)去所主張傳統(tǒng)的自由航行觀。但是隨著世界貿(mào)易一體化的進(jìn)程加快，以及國(guó)際政治多邊合作日益頻繁，這些都要求對(duì)之前處于保守態(tài)度傳統(tǒng)的自由航行觀進(jìn)行新的完善甚至改變。再者，中國(guó)海軍經(jīng)歷了由黃水海軍過(guò)渡到藍(lán)水海軍的變化，海上力量擴(kuò)展到遠(yuǎn)洋及深海地區(qū)，已經(jīng)形成了具備遠(yuǎn)征作戰(zhàn)能力的新海軍型態(tài)。中國(guó)傳統(tǒng)的自由航行觀已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)中國(guó)自身發(fā)展的需要，中國(guó)對(duì) “航行自由”的認(rèn)識(shí)已從傳統(tǒng)的公海自由的單一形式逐漸擴(kuò)展為適應(yīng)不同海域的多種通行制度體系。

(二)中國(guó)新的“航行自由”觀對(duì)海洋航行權(quán)的充分行使持肯定立場(chǎng)

之前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界的大部分學(xué)者都對(duì)航行自由保持過(guò)于謹(jǐn)慎的態(tài)度與保守的立場(chǎng)。后來(lái)，中國(guó)主張的航行自由原則的內(nèi)容也發(fā)生了明顯的新變化，例如中國(guó)在國(guó)際場(chǎng)合多次主張遵守國(guó)際法和尊重沿海國(guó)合法權(quán)利是實(shí)行航行自由的前提。更重要的是，中國(guó)官方在國(guó)際場(chǎng)合對(duì)海洋航行權(quán)的充分行使進(jìn)行了肯定。中方提出的南海 “航行自由”突出其內(nèi)涵指向，不僅涵蓋國(guó)際法所規(guī)范并保護(hù)的各國(guó)船舶有權(quán)在南海無(wú)障礙通行基本含義，還包括相關(guān)的飛越自由、航道安全、海上反恐、海上安全等多層內(nèi)涵。中國(guó)政府的官方行為可以被解讀為：中國(guó)新的“自由航行”原則是對(duì)海洋航行權(quán)的充分行使持肯定立場(chǎng)。1992年中國(guó)頒布《領(lǐng)海與毗連區(qū)法》，要求外國(guó)軍事船舶須經(jīng)中國(guó)政府批準(zhǔn)后才能進(jìn)入中國(guó)領(lǐng)海。一些國(guó)家打著所謂的航行自由的幌子在別國(guó)海域進(jìn)行軍事活動(dòng)，對(duì)沿海國(guó)的主權(quán)造成了實(shí)質(zhì)性的安全威脅，從而催生了新的航行自由觀。此外，中國(guó)提出新的“航行自由”觀旨在補(bǔ)充說(shuō)明《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中關(guān)于航行自由中涉及的軍事活動(dòng)問(wèn)題所產(chǎn)生的漏洞。同質(zhì)而言，沿海國(guó)對(duì)他國(guó)軍事船舶在其領(lǐng)水中的航行自由進(jìn)行一定的限制，是為了維護(hù)自身的主權(quán)性權(quán)利和自然資源以及海洋安全，但這并未違背國(guó)際法原則。雖然中國(guó)主張?jiān)谀虾５闹鳈?quán)及相關(guān)權(quán)利權(quán)益也可能會(huì)受到其他國(guó)家對(duì)航行自由的質(zhì)疑。但是中國(guó)政府通過(guò)多次發(fā)表聲明，中國(guó)積極參與建設(shè)南海航行安全，致力于以友好協(xié)商談判的方式解決與鄰國(guó)的爭(zhēng)議，維護(hù)南海的航行自由，不因南海爭(zhēng)議而使航行自由受到實(shí)際影響。

(三)中國(guó)提出新“航行自由”觀的原因分析

1.從“歷史性權(quán)利”的角度看待新“航行自由”的合理性

美國(guó)利用《公約》規(guī)定的模糊性，提出“過(guò)度海洋主張”，錯(cuò)誤解讀“航行自由”原則，將領(lǐng)海的“無(wú)害通過(guò)權(quán)”當(dāng)然適用于外國(guó)軍用船舶;且認(rèn)為公約并未明確禁止外國(guó)船舶在他國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行軍事活動(dòng)，根據(jù)“法無(wú)禁止即自由”的一般法律原則，美國(guó)當(dāng)然有權(quán)在他國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行軍事活動(dòng)。因此，美國(guó)忽視《中華人民共和國(guó)毗連區(qū)法》和中國(guó)在南海的歷史性權(quán)利，多次派軍艦駛?cè)胫袊?guó)南海主權(quán)島嶼附近水域并從事軍事測(cè)量等活動(dòng)，侵犯了中國(guó)主權(quán)領(lǐng)土安全和歷史性權(quán)利。

中美兩國(guó)在中國(guó)南海上摩擦頻發(fā)，除了政治原因，還在于兩國(guó)對(duì)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中的航行自由原則和中國(guó)在南?！皵嗬m(xù)線”內(nèi)的“歷史性權(quán)利”的解讀是不一樣的。兩者在對(duì)中國(guó)在南?！皵嗬m(xù)線”內(nèi)的“歷史性權(quán)利”理解依然還存在主要層面上的根本對(duì)立的分歧。在美國(guó)看來(lái)，中國(guó)所闡述的中國(guó)在南海的“斷續(xù)線”以及“歷史性權(quán)利”解釋可以讓中國(guó)站在符合國(guó)際法基礎(chǔ)之上合法合理地在南海建設(shè)島礁。而在美國(guó)看來(lái)中國(guó)在南海建設(shè)島礁是一種嚴(yán)重侵害美國(guó)在國(guó)際社會(huì)上一直主張的“航行自由原則”。美國(guó)認(rèn)為美國(guó)軍艦在中國(guó)南海奉行航行自由原則是在“國(guó)際水域”內(nèi)進(jìn)行航行活動(dòng)，并且認(rèn)為美國(guó)軍航所航行的中國(guó)南海水域并非是中國(guó)行使國(guó)家主權(quán)的、具有管轄權(quán)的水域。因此中國(guó)干預(yù)美國(guó)軍航在中國(guó)南海航行是一種不符合國(guó)際法的行動(dòng)。而中國(guó)則不認(rèn)同美國(guó)這種論證過(guò)程，對(duì)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定中的“航行自由”原則與美國(guó)的解讀不同。在中國(guó)看來(lái)，“航行自由”原則是指在不損害國(guó)際法和沿海國(guó)主權(quán)的前提下進(jìn)行海洋航行和貿(mào)易。中國(guó)與南海的關(guān)系可以從“歷史性權(quán)利”的角度論證論證其邏輯正確性。國(guó)際法的“添附”規(guī)定給中國(guó)在南海建設(shè)島礁提供了十分充分的依據(jù)?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》中明確規(guī)定了主權(quán)國(guó)家對(duì)島礁的各項(xiàng)權(quán)利。主權(quán)國(guó)家可以在以島礁為中心而產(chǎn)生的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)甚至包括毗連區(qū)以及大陸架方向內(nèi)行使權(quán)利。中美在此問(wèn)題上再次出現(xiàn)分歧，其原因主要在于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)“航行自由”原則的規(guī)定存在模糊性和漏洞。另一方面，“歷史性權(quán)利”在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定缺失?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》自從1982年制定以來(lái)被稱為世界性質(zhì)范圍之內(nèi)的“海洋憲章”，在維護(hù)海洋秩序方面已經(jīng)成為世界各國(guó)在國(guó)際社會(huì)上主張本國(guó)的海洋合法權(quán)益的法律依據(jù)和來(lái)源。該公約在總體上體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)的國(guó)際社會(huì)對(duì)海洋問(wèn)題的共識(shí)，但它仍然模糊甚至缺失了部分條款?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)航行自由權(quán)進(jìn)行了不同情況的規(guī)定，而這些情況都建立在不同海域不同的法律地位之上。這些詳細(xì)的區(qū)分規(guī)定盡管可以避免一些漏洞出現(xiàn)，但是仍然潛伏了諸多模糊地帶，最為明顯的就是無(wú)害通過(guò)權(quán)存在較大的漏洞。外國(guó)軍艦是否被認(rèn)為是無(wú)害通過(guò)權(quán)中所認(rèn)可的船舶，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》未作明文說(shuō)明，這導(dǎo)致了不同的國(guó)家以自己立場(chǎng)和利益需求作出了任意解讀。例如美國(guó)認(rèn)為，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》沒(méi)有明確規(guī)定軍事船舶和飛機(jī)在他國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的航行活動(dòng)，而是允許其享受公海的“航行和飛越自由”；未禁止軍事船舶和飛機(jī)在公海航行中的測(cè)量和偵察活動(dòng)。因此，沿海國(guó)對(duì)他國(guó)在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行軍事測(cè)量和偵察的阻止不符合國(guó)際法。這種觀點(diǎn)建立的基礎(chǔ)是航行自由原則的發(fā)展過(guò)程、航行自由原則在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》里的結(jié)構(gòu)位置以及各國(guó)對(duì)領(lǐng)海“無(wú)害通過(guò)權(quán)”的法律限制的對(duì)比。雖然在客觀上解釋公約的字面含義，但其忽略了沿海國(guó)家有權(quán)對(duì)自身國(guó)防軍事安全的進(jìn)行正當(dāng)合法的關(guān)切。而對(duì)于“歷史性權(quán)利”，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》未使用“歷史性權(quán)利”這一概念，只是在第10條、15條及298條提到“歷史性海灣”和“歷史性所有權(quán)”，并未規(guī)定或說(shuō)明其定義、性質(zhì)、構(gòu)成要件等。因此，各國(guó)根據(jù)需求作出符合自身利益的不同解讀和適用，并不意味著各國(guó)可以隨意解釋乃至歪曲這些概念，美國(guó)提出的未禁止軍事船舶和飛機(jī)在公海航行中的測(cè)量和偵察活動(dòng)缺乏國(guó)際法的法律支撐?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》是國(guó)際法的重要組成部分，假若《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》本身的規(guī)定存在模糊以及爭(zhēng)議，那么解讀這些模糊不清的規(guī)定需要一定的法律依據(jù)作為支撐。一般國(guó)際法原則在法律上提供了最有力、最有效的解讀《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的法律依據(jù)。其次，解決模糊性規(guī)定和爭(zhēng)議的另外一種途徑就是，憑借《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》本身對(duì)于自身規(guī)定存在的模糊地帶的解讀方式作出了相應(yīng)的解讀?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》在其序言中就明確規(guī)定，一般國(guó)際法的原則和規(guī)則可以作為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中模糊不清的條文解讀依據(jù)。并且《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》正文部分中第 293 條也規(guī)定可以適用不與公約相抵觸的國(guó)際法規(guī)則。另一方面，在國(guó)際法體系中也可以找到邏輯上的依據(jù)，例如《維也納條約法公約》本身就確立了現(xiàn)代國(guó)際法條約應(yīng)該如何解釋的諸多規(guī)則。從這一角度來(lái)看，各國(guó)解釋和適用《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)于“航行自由”原則以及“歷史性權(quán)利”等概念的厘清，完全可以從以上所論述的途徑中找到解釋方法和適用框架。因此，根據(jù)一般國(guó)際法原則和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定以及和平利用海洋的宗旨，可以正確解讀“航行自由”原則，也可以解釋美國(guó)對(duì)“航行自由”原則的過(guò)度主張以及中國(guó)基于自身合法權(quán)益要求一定程度限制“航行自由”原則的合理性和必要性。

2.應(yīng)對(duì)南海局勢(shì)變化的必然要求

近年來(lái)，南海 “航行自由”問(wèn)題逐漸成為中美在亞太地區(qū)進(jìn)行博弈的重要議題，美國(guó)以南海 “航行自由”為切入口介入南海問(wèn)題，同時(shí)部分周邊國(guó)家以南?！昂叫凶杂伞睘榻杩谑鼓虾?wèn)題“國(guó)際化”。美國(guó)艦機(jī)巡航、黃巖島、中建南等一系列重大事件，致使南海地區(qū)安全局勢(shì)迅速升溫。為控制美國(guó)利用南?！昂叫凶杂伞眴?wèn)題引發(fā)的負(fù)面影響，穩(wěn)定南海局勢(shì)，中方提出了對(duì)南海 “航行自由”認(rèn)知態(tài)度。

(四)中國(guó)新的“航行自由”觀在實(shí)踐中的應(yīng)用

美國(guó)以“航行自由計(jì)劃”為借口，對(duì)沿海國(guó)實(shí)行航行自由行動(dòng)，在此實(shí)踐過(guò)程中常與中國(guó)產(chǎn)生沖突。1986年，中國(guó)提出外國(guó)軍用船舶須經(jīng)事先允許才能在我國(guó)領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)，隨后美國(guó)軍艦未經(jīng)中國(guó)事先允許就進(jìn)入中國(guó)領(lǐng)海，實(shí)踐其“航行自由行動(dòng)”，以挑戰(zhàn)中國(guó)的主張。中國(guó)通過(guò)立法的形式，明確了自己的主張，例如中國(guó)將“外國(guó)軍用船舶須經(jīng)中國(guó)批準(zhǔn)才能進(jìn)入中國(guó)領(lǐng)?！边@一主張寫(xiě)入法律。1992年2月中國(guó)頒布了《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》就是中國(guó)在航行自由問(wèn)題上的一種立法實(shí)踐反映。美國(guó)對(duì)中國(guó)以國(guó)內(nèi)立法方式將“外國(guó)軍用船舶須經(jīng)中國(guó)批準(zhǔn)才能進(jìn)入中國(guó)領(lǐng)?！睂?xiě)入《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》提出了外交抗議。美國(guó)認(rèn)為該法案體現(xiàn)了中國(guó)的“過(guò)度海洋主張”，并通過(guò)多次“航行自由行動(dòng)”進(jìn)行抗議。但中方的立法與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的基本原則規(guī)定是完全一致的。由于中美兩國(guó)對(duì)“航行自由”原則的不同解讀導(dǎo)致雙方在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍艦活動(dòng)、軍事測(cè)量等方面產(chǎn)生了一系列的?？漳Σ痢7]對(duì)于中國(guó)進(jìn)行的南海島礁建設(shè)，美國(guó)以“航行自由”原則為其在南海的軍艦航行和軍事活動(dòng)提供所謂的合法依據(jù)，否定南海島礁的合法地位，否定中國(guó)在南海的歷史性權(quán)利。[8]美國(guó)在南海頻繁實(shí)踐“航行自由行動(dòng)”違反“和平利用海洋”原則。因?yàn)椤昂推嚼煤Ｑ蟆币缶喖s國(guó)在行使《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》賦予的基本權(quán)利時(shí)候不得以武力或違背國(guó)際法原則的任何方式威脅他國(guó)的領(lǐng)土主權(quán)和安全。[9]《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)締約國(guó)有法律約束力，而國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)同和長(zhǎng)期適用《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，因此美國(guó)即使不是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》締約國(guó)也必須遵守《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》作為有國(guó)際習(xí)慣法中的有關(guān)規(guī)定。特別是在“航行自由行動(dòng)”問(wèn)題的爭(zhēng)議方面，美國(guó)對(duì)“過(guò)度海洋主張”的定義顯然是按照公約的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的。而在訂立《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》時(shí)，各國(guó)因限于當(dāng)時(shí)的海洋軍事設(shè)備和技術(shù)，未能預(yù)料到海上軍事測(cè)量對(duì)沿海國(guó)主權(quán)和安全以及對(duì)“和平利用海洋”宗旨的重大影響，因此未能詳細(xì)規(guī)定，但是從后來(lái)的其他法律法規(guī)中也可窺一斑。例如《南極條約》中規(guī)定的“和平目的”排除了軍事性質(zhì)的措施，禁止軍事演習(xí)、武器實(shí)驗(yàn)、建立軍事基地或要塞。[10]“和平利用海洋”是手段和目的兩者的和平，是對(duì)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土的尊重。沿海國(guó)為維護(hù)自身的主權(quán)和領(lǐng)土安全，要求他國(guó)的軍用船舶在進(jìn)入其領(lǐng)海前事先取得沿海國(guó)的同意或批準(zhǔn)，這也符合國(guó)際法的要求。美國(guó)以自身對(duì)《海洋法公約》的解讀為依據(jù)，未經(jīng)事先允許和同意就進(jìn)入中國(guó)南海海域，不僅曲解了航行自由原則，并且破壞了中國(guó)的主權(quán)和領(lǐng)土安全以及侵犯了中國(guó)在南海的歷史性權(quán)利。在南海的斷續(xù)線內(nèi)，最早進(jìn)行考察記錄的就是中國(guó)。在元代時(shí)期，中國(guó)天文學(xué)家郭守敬在南海進(jìn)行了天文觀測(cè)；1883年，德國(guó)擅自在該水域進(jìn)行測(cè)量調(diào)查，受到中國(guó)的抗議后停止。近代以來(lái)，中國(guó)一直保持對(duì)南海海域的科學(xué)研究，對(duì)其享有優(yōu)先權(quán)。2016年12月15日，美國(guó)水下無(wú)人潛航器闖入中國(guó)南海海域，中國(guó)對(duì)此作出相應(yīng)的處理措施。這事件這也體現(xiàn)了中國(guó)為維護(hù)本國(guó)在南海地區(qū)的主權(quán)和歷史性權(quán)利，必須在一定程度上限制外國(guó)軍用船只在南海海域的航行。

四、結(jié) 論

在推進(jìn)“一帶一路”倡議的過(guò)程中，“航行自由”在中國(guó)南海問(wèn)題上發(fā)揮著重要作用。多年來(lái)，中國(guó)南海地區(qū)形成了國(guó)際習(xí)慣航道，各國(guó)享有過(guò)境通行的權(quán)利，但不意味著可以進(jìn)行軍事活動(dòng)，而應(yīng)以和平為目的且尊重沿海國(guó)的主權(quán)和安全?！斑^(guò)度海洋”主張是以戰(zhàn)略主張為目的的外交辭令，必須認(rèn)清實(shí)質(zhì)，以理辯之，堅(jiān)決維護(hù)我國(guó)在南海的合法權(quán)益。中國(guó)或可以更加開(kāi)放包容的方式對(duì)待“航行自由”問(wèn)題。雖然難以否定或無(wú)視“航行自由”在國(guó)際上的歷史內(nèi)涵，但可以豐富其國(guó)際法上的基本內(nèi)涵，增添航道安全、飛越自由、海上遇險(xiǎn)救援、海上反恐、打擊海上跨國(guó)犯罪等實(shí)際內(nèi)容，與南海沿岸各國(guó)共同提出維護(hù)南海 “航行自由”的倡議，促進(jìn)南海的海上航行自由與安全保障合作。