法治視野下基層信訪治理工作保障機制探析

田 剛

（中共清鎮(zhèn)市委黨校，貴州 清鎮(zhèn) 551400）

信訪作為廣大民眾政治參與、表達訴求、權利救濟的渠道，在推進經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了積極作用，同時也給社會穩(wěn)定帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。信訪治理工作的好壞直接關系到社會和諧穩(wěn)定與否。黨的十九大報告提出，要打造共建共治共享的社會治理格局，推動社會治理重心向基層下移。在依法治國的新形勢新要求下，各級各部門特別是縣及縣以下信訪部門及相關職能部門作為信訪治理工作的主力軍，需要在近年來取得明顯成效的基礎上，乘勢而上，堅持問題導向，建立完善基層信訪工作保障機制，多措并舉，合力施治，促進信訪健康有序和法治化，為全面建成小康社會提供有力保障。

一、基層信訪治理工作運行情況

根據(jù)筆者采取問卷調查、個別訪談、蹲點觀察、座談等方式，在G、C、B、H等4個省（市）10個縣（市、區(qū)）及部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村（居）的調研梳理匯總，當前縣及縣以下的基層信訪部門主要采取自下而上與自上而下相結合、分級負責的方式開展治理工作。

一方面，對初信初訪人員，由村、鄉(xiāng)、縣三級采取自下而上、分級處理的方式開展接訪、處訪工作。首先，村級組織接到上訪群眾后，多由村干部，而且主要是村支書、村主任進行接待處理。其他村支兩委委員及有的地方配置的“一村一警務助理”大多不參與首次接訪，只有在發(fā)生了非訪等需要采取穩(wěn)控措施時，才配合開展盯防等工作。在方式方法上，主要依靠經(jīng)驗，采取做思想工作的方式進行調處。其次，當村（居）解決不了反映到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），或直接到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）反映的信訪事項，一般由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）農(nóng)業(yè)服務中心、文化服務中心、國土所、司法所等站辦所對口調處，站辦所不能處理的，則由分管領導和政法委書記牽頭協(xié)調處理。再次，縣一級設有獨立的接訪處訪工作機構和規(guī)范的接、處訪程序，因此，到縣一級上訪后，一般按照登記、分流、處理的流程開展工作。在工作實踐中，有的地方根據(jù)信訪事項“三級終結”制度，創(chuàng)造性地總結出具體的“分級調處”工作措施，其中，“三級調處”運用較為廣泛，而且成效明顯。一級調處，即轉部門或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）牽頭處理。一級調處不成功的，告知涉及單位或當事人按照程序申請信訪事項復查或申請群眾工作中心二級調處，由信訪局牽頭，組織協(xié)調相關部門采取召開座談會、協(xié)調會等方式進行處理。二級調處不成功的，進入三級調處，協(xié)調副縣級以上縣級領導牽頭，通過召開專題會、協(xié)調上級部門及領導共同調處。

另一方面，對到市赴省進京的上訪人員，基層信訪部門主要采取自上而下、接回處置的方式開展工作。市、省、京設有專門的信訪機構（群眾工作中心、矛盾調處中心、接待司等）、接待窗口和工作人員負責接訪工作。市、省、京信訪部門及工作人員接到信訪案件，一般不涉及信訪案件的直接處理，主要按照“屬地管理、分級負責”的原則，采取“接回制”的方式，批轉、交辦地方處理?？h級信訪部門及工作人員將信訪人員接回后，根據(jù)屬地管理的原則，再交由相應鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）和相關部門進行后續(xù)跟進處理。一是對上訪人員反映的合法合理訴求，積極協(xié)調相關部門予以解決。二是對因法律法規(guī)、政策所限的歷史遺留等問題，在做好解釋說明工作的同時，按照公平合理的原則，采取其他方式，如協(xié)調和諧促進會資金、項目扶持等方式給予幫扶補貼。三是對無理纏訪、鬧訪人員，依法予以嚴厲打擊。

通過全國信訪系統(tǒng)扎實工作，廣大信訪干部特別是基層信訪干部的艱辛努力，有效解決和化解了一大批事關群眾切身利益、影響社會和諧穩(wěn)定的信訪問題。2016年全國信訪總量比2013年下降23%，初次信訪下降31.3%，呈現(xiàn)出總量減少、結構向好、秩序平穩(wěn)的態(tài)勢[1]。

二、基層信訪治理工作存在的問題

（一）信訪工作人員思想政治和業(yè)務素質不高

一是工作人員的主動性不夠。有的工作人員在信訪維穩(wěn)工作中缺乏主動性，很多是被動地工作。比如，筆者調研了解到，某地群眾上訪并圍攻當?shù)乜h委縣政府，一些不涉及包保此案的信訪干部以“事不關己”的心態(tài)不管不問，甚至以看熱鬧的心態(tài)與群眾一起圍觀，大家都不愿意管這“閑事”。又如，一些工作人員看到上訪人員找上門來便“避而遠之”，因為他們認為上訪人是最難纏的人，不愿惹“火”燒身，都想著“多一事不如少一事”。二是工作人員對業(yè)務不熟悉。一些地方群工中心、矛盾調處中心抽調的信訪維穩(wěn)干部對個案不一定熟悉，大多都是聽上訪人單方訴說，上訪人說完以后，有經(jīng)驗的接訪干部會做一些調查，與當事人、相關職能部門進行對接溝通和協(xié)調處理。沒有經(jīng)驗的則僅聽一面之詞，還不熟悉情況就開始評判：“你說的是對的，誰是不對的”。由于工作人員的先期評判，往往給信訪人以更大的希望，給后期處理留下很大的后遺癥。如果后期處理結果沒有達到上訪人的預期，則會進一步演變成纏訪、鬧訪。

（二）治理工作投入成本巨大

信訪制度在實踐中存在著保障群眾民主權利和維護社會穩(wěn)定的兩難選擇，既要暢通信訪渠道，又要維護社會穩(wěn)定，于是上級對下級通過信訪維穩(wěn)指標考核努力控制上訪數(shù)量。一些省、市、縣為了減少各種類型的上訪數(shù)量，實踐中出現(xiàn)了“截訪”“1+X”看護模式等有違現(xiàn)代法治社會基本精神的做法[2]。在攔訪、截訪中必然產(chǎn)生大量的穩(wěn)控工作經(jīng)費：一是工作人員外出交通、住宿、伙食補貼等經(jīng)費；二是查找上訪人員信息費；三是跟蹤上訪人員車輛租賃、使用費；四是中途攔截上訪人員相關費用；五是勸返接回上訪人員交通費、臨時處置費等。一些地方政府為了維穩(wěn)不計成本，維穩(wěn)經(jīng)費( 公共安全支出) 的增長速度遠高于GDP的增速[3]?！盎ㄥX買平安”導致一些地方財政不堪重負。

（三）部門推諉扯皮現(xiàn)象嚴重

在當前信訪治理工作中，不同程度存在縱向和橫向推卸責任的問題，導致熟悉信訪緣由等情況的部門和工作人員不能到位。不熟悉情況的接處訪工作人員對上級或相關專業(yè)領域的政策講不清楚、對事情的前因后果說不明白，導致很多信訪問題“越處越難處”。一是上級往下推責。對一些完全可以由上級解決的問題，各級信訪部門存在不同程度向下推責的情況。比如，一些因為上級法律法規(guī)、政策施行引起的信訪問題，上一級工作人員更有權限去解釋和處理，也能更好地調動資源進行協(xié)調處理。但他們不處理、也不解釋，多以“地方最熟悉情況，拿回去好好處理”“縣一級機構健全，什么職能都有”等為由推到地方去處理。二是同級相互推諉。在農(nóng)業(yè)、國土、人社等橫向職能部門之間，存在相互推諉、不支持不配合信訪維穩(wěn)工作的情況，主要有三種表現(xiàn)形態(tài)：其一，一些部門工作人員因不愿意做群眾工作、不善于做群眾工作而推諉。據(jù)王小新、喬晗對某省發(fā)生的涉訴信訪風險預警模型數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析顯示：女性個體的信訪概率高達76.47%，遠高于男性的44.30%；文盲和中學文化程度分別占51.4%和42.71%；文盲的非正常上訪概率高達67.8%[4]。這些低文化程度的“婦女上訪大軍”很多時候會讓工作人員面臨“有理講不清”的窘境。相關部門工作人員認為這些上訪人很難纏，做她們思想工作特別耽誤時間，所以都不愿意和她們接觸，于是絞盡腦汁找和本部門無關的理由“踢皮球”。其二，一些部門工作人員認為農(nóng)業(yè)局只管農(nóng)業(yè)的事，城建局只管城鄉(xiāng)建設的事，信訪是一項單獨的工作，應由專門的信訪局管。于是對即便由本部門工作失誤造成的信訪事項的處置也找理由進行推阻。其三，有的職能部門工作人員以“屬地管理”原則為由進行推阻，他們認為：既然是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）的人上訪，就應該由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）去管，和本部門沒有關系。比如，一個交通事故的認定、調處，應該是交通部門的事，法律法規(guī)也賦予其調處權力，但被推到鄉(xiāng)鎮(zhèn)去處理。這就導致很多部門及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）存在被動應付的情況，得到通知和指令也是被動應付，不會主動作為。

（四）考核和引領機制不規(guī)范

一是對下級的考核機制不科學不合理。上級對下級職能部門及工作人員的考核考評簡單粗放，缺乏科學合理的考評機制。當前，有的上級信訪部門對下級的信訪維穩(wěn)工作考核主要是看結果定論，不分青紅皂白，不問履職與否，不調查研究，只要有人上訪，就認定是上訪人所屬地方的問題。自2013年2月起，中央對內取消實行近10年信訪排名做法，取而代之的是“點對點、一對一”地對有關地方通報進京非正常上訪的情況和問題[5]。國家信訪局通報到省，省通報到市，一級一級往下通報，最后到基層，相關干部被約談、問責?；鶎诱凸ぷ魅藛T都非常畏懼上級“通報”，而且有的地方還要求：對發(fā)生的“赴省進京”上訪，尤其是“敏感期”到北京非正常上訪要做到“隨有隨接，隨接隨返”[6]。因此為了遏制“攔訪”“截訪”而取消排名的初衷并沒有得以實現(xiàn)。除此之外，仍然通過領導批示、文件指令、指標考核等方式進行問責或變相問責。這就讓地方工作人員特別懼怕上訪人在上級被登記備案，于是采取一些異化手段“圍追堵截”上訪人員。二是上級工作人員存在亂指令問題。有的上級信訪部門工作人員不按事先制訂的規(guī)則進行指令，動不動變更規(guī)則，用不同的標準去指令類似或同樣的事情，讓下級信訪部門及工作人員無所適從。比如，對重點人員的穩(wěn)控，某市規(guī)定：對某時段之前發(fā)生的由甲縣負責，之后發(fā)生的由乙縣負責。按此規(guī)定一對照，甲縣、乙縣的事都由甲縣負責。完全打破了之前訂立的“屬地管理、分級負責”原則，也不遵循之前規(guī)定的以戶籍地為主的原則，最后是哪個地方好指令就指令那個地方。另外，有的上級信訪專班工作人員不在一線處理具體信訪事項，不清楚基層具體情況，也不深入調查研究，通過打電話等方式隨意指令基層應該怎樣不應該怎樣，直接將其意志強加給基層工作人員。這些隨意的指令有時不符合工作實際，也破壞了機制，破壞了規(guī)則。

（五）注重接訪工作不注重后續(xù)處置

一些地方及工作人員在信訪維穩(wěn)工作中，注重前期登記、接訪、攔訪等工作但忽視后期跟蹤處置，導致群眾“上訪被接回，接回又上訪”，而且變本加厲，最后形成惡性循環(huán)而更加難以處置。一是對初信初訪人員訴求事項的甄別、預判失誤。有的工作人員認為一些群眾的上訪訴求是雞毛蒜皮的小事，于是在重視程度上不夠，在接待處置態(tài)度上欠妥，以求快速簡單“打發(fā)回去”了事，不注重其動態(tài)的跟蹤了解和訴求的徹底解決。這就導致不是所有上訪者的訴求都能獲得平等地對待，上訪者的正義具有明顯的機會主義性質[7]。但每一個上訪群眾都認為他的訴求是大事，甚至是天大的事。如果他們合法合理訴求的大事沒有得到妥善解決，便心不爽、氣不順，導致訴求愿望升級和新的怨氣產(chǎn)生。二是對一些纏訪、鬧訪、重復訪等重點對象，部分工作人員存在“破罐子破摔”的心理，認為“反正都會再來，下次來纏來鬧再說！”每次接訪僅求穩(wěn)定當下，不管長遠與否，不從根本上徹底解決問題。這樣維穩(wěn)只是維了暫時之穩(wěn)，重復訪成為必然。三是對赴省進京上訪人員，在攔截、勸返工作中花大力氣，但接回后往往通過簡單說服教育后即擱置一邊，不做長期跟蹤思想教育工作，不注重與縱向橫向相關職能部門開展溝通協(xié)調工作，徹底解決合法合理訴求的努力程度不夠，甚至認為有的上訪人員的問題沒法解決，是國家政策法規(guī)造成的，只要過了這段敏感時期，這一次不被通報即可，下次再上訪再去攔再去接。這種治標不治本的思想和工作措施，必然導致重復上訪甚至變本加厲。

三、法治視野下基層信訪治理工作保障機制構建

規(guī)范化是法治化的應有之意。基層信訪工作之所以出現(xiàn)上述系列問題，主要是因為在相關方面缺乏規(guī)范，探索創(chuàng)新有余，規(guī)范操作不足。在當前全面推進依法治國的大背景下，建立完善信訪工作保障機制，推進接訪處訪、攔訪穩(wěn)控、接回處置規(guī)范化運行，實現(xiàn)信訪工作人力、財力等方面的保障，能切實推進信訪工作的有序開展。

（一）完善隊伍建設機制

新時期新形勢下通過信訪反映出的社會矛盾和社會問題越來越廣泛和復雜，信訪人才隊伍已經(jīng)難以適應新時期信訪工作的要求[8]。重視信訪專業(yè)人才的培養(yǎng)是實現(xiàn)信訪法治化的重要環(huán)節(jié)，人才的支撐是信訪制度良好運行和不斷發(fā)展的保證[9]。只有不斷提升信訪維穩(wěn)工作人員的政治素質、業(yè)務素質和法治思維，同時注重激發(fā)信訪工作人員的干事激情，才能適應當前復雜多變的信訪維穩(wěn)工作。一是提高政治素質。通過“三會一課”等載體，加強黨員干部黨性教育和鍛煉，讓工作人員增強為民服務的理念和吃苦耐勞的精神，時刻做好“打硬仗”的準備，為信訪維穩(wěn)工作做出貢獻。二是舉辦業(yè)務技能培訓。采取引進來、走出去等方式，每年對信訪工作人員開展每次不少于一周的兩輪（次）集中培訓。一方面，通過對政策、法律法規(guī)的集中學習，讓工作人員及時更新知識，掌握最新、最全面的政策法規(guī)知識，提升其政策水平和運用法治思維、法治方式處理問題與化解矛盾的能力。另一方面，通過采取情景模擬、案例研討、交流討論等培訓方式，提升工作人員信訪穩(wěn)控工作的實戰(zhàn)能力。此外，通過集中脫產(chǎn)培訓，給信訪工作人員休養(yǎng)生息和反思反省的時間，總結經(jīng)驗教訓，謀劃下步工作，讓其以更加飽滿的精神狀態(tài)投入到下步工作中去。三是完善晉升獎勵機制。建立健全物質獎勵與政治待遇相結合的激勵機制，對在信訪維穩(wěn)工作中業(yè)績突出的破格提拔晉級使用，并予以物質和精神上的表彰獎勵，激發(fā)工作人員的工作熱情和活力，驅動他們從內心深處愛崗敬業(yè)，實現(xiàn)人盡其才，營造“信訪干部最光榮、最可愛、最受尊敬”、人人都想當信訪干部的氛圍。

（二）建立經(jīng)費分擔機制

在當前法制不完善、機制不健全，信訪還未完全納入法治化軌道的一段時期，信訪維穩(wěn)經(jīng)費仍將居高不下。因此，信訪維穩(wěn)經(jīng)費如果全部按照屬地管理、分級負責的原則由地方負擔，地方財政將不堪重負。建立多方承擔機制，能有效化解成本高昂問題。一是誰負責誰承擔。很多問題是由相關職能部門的工作決策失誤、工作方法不科學不合理，甚至上級部門的政策失誤造成的。這就需要相關職能部門劃撥或協(xié)調相應資金并納入到信訪案件的處置經(jīng)費中，確保信訪維穩(wěn)工作經(jīng)費得到保障。二是誰受益誰承擔。信訪人員到市、赴省、進京上訪，會給市府、省府所在地和京城帶去不穩(wěn)定因素。對上訪人員的接回、處置，市、省、京等去訪地也是受益地，而且從全國大局來講，有利于維護整個社會的和諧穩(wěn)定。因此，信訪維穩(wěn)經(jīng)費應當由中央和地方各級財政按照一定比例進行專項劃撥、匹配。另外，企業(yè)的生存發(fā)展離不開所屬地和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境，企業(yè)同樣是信訪治理工作的受益者，相關企業(yè)也應捐助相應比例的信訪維穩(wěn)資金作為工作基金。三是誰違法誰承擔。對違法違規(guī)的纏訪、鬧訪人員，不僅應當依法進行嚴厲打擊，而且要建立機制制度，向上訪人員追償為處置其上訪事項所支付的工作經(jīng)費。即便有的上訪人員的合法合理訴求最后得到解決，并獲取賠償或補償，因其上訪行為違法違規(guī)，也要從賠償、補償款項中扣除相應費用。

（三）明確責任共擔機制

針對橫向和縱向推卸責任的情況，需要對上下級信訪部門和同級職能部門的信訪工作職責予以明確。一是明確上下級信訪部門的職責。地方各級信訪部門特別是基層信訪部門應堅持“多辦少轉”的原則，省市兩級，對一些重要的問題或者下級難以解決的問題，必須直接處理[10]。比如政策、法規(guī)導致的問題往往需要上級信訪部門協(xié)調解決?？h級黨政機關及信訪部門更要“多辦少轉”，不能什么事情都推到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）去，最后鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）沒辦法處理又轉回縣一級，這不但耗費了時間精力，而且因久拖不決，再次激起群眾的不滿。二是明確同級職能部門的職責。要結合實際，建立健全相關部門信訪維穩(wěn)工作聯(lián)動機制，在政法委、信訪局（維穩(wěn)辦）、公安機關牽頭負責的基礎上，界定農(nóng)業(yè)、國土、住建、社保等部門的職能職責，對信訪案件的接回、處置等工作，明確相關部門必須出錢出人出力，積極主動參與相關工作，而且對所造成的后果負主要責任。只有責任共擔，才能使相關職能部門以主人翁的態(tài)度做到信息互通、謀略共出。同時，能促使職能部門及工作人員在決策、執(zhí)行相關工作中考慮后果，將關口前移，在決策執(zhí)行之初就思量合不合法、正不正確、老百姓滿不滿意、會不會導致上訪等后續(xù)事宜。

（四）理順考核評價機制

督促檢查、考核監(jiān)督能更好地推進工作的有效落實。要合理設置考核項目和指標，推動各地把工作重點放在預防和解決問題上，提高考核的科學性、客觀性和可信度[11]。一是堅持實事求是的原則。對確實沒有履行工作職責、沒有用心用力開展工作，造成嚴重后果的，堅決予以問責；對工作積極主動負責，由于不可抗力等客觀原因造成難以甚至不可避免的越級訪、非正常上訪，甚至群體性事件的，不能不分青紅皂白進行問責，而且應當表揚的還要旗幟鮮明地表揚。不能按照人治思維模式，一定要找“替罪羊”來承擔責任，要遵循法治思維，是即是，非即非。二是規(guī)范通報和領導批示。雖然名義上取消了信訪排名，但實際上還在通過通報和領導批示等形式潛在地排名和問責。通報有表揚性、批評性和知會性通報，除表揚性通報外，應多以情況知會性通報為主，不能暗含批評之意，最好明確說明：“本通報僅為信息告知，不作任何考核評價指標使用?！睂Σ閷嵈_有工作失誤，需要批評教育的，明確下發(fā)批評性通報。另外，有的上級領導在批轉文件時，僅僅單方面聽到或看到事情的一個方面，不做全面深入調查了解，沒有掌握事情的前因后果和事件真相就蓋棺定論，喜用價值判斷性和指令性言詞，導致一些基層工作人員深感“冤枉”，甚至造成一定的抵觸情緒，不利于工作的正常開展。因此，作為上級領導，在批轉信訪維穩(wěn)工作文件時，要切實理解當前信訪維穩(wěn)工作的特殊性和復雜性，應慎之又慎，不做“三拍”干部，要多用激勵和“妥善處置”之類的言詞。

（五）強化后續(xù)處置機制

接訪是標，處置是本，只有標本兼治才能長治久安。一是加強宣傳引導和后續(xù)處置工作。宣傳教育要根據(jù)不同的信訪事項由不同的部門負責。一方面，對涉法涉訴信訪件，要配齊配強政法委內設執(zhí)法監(jiān)督和宣教機構力量，做好接回對象的法律法規(guī)解釋等宣傳引導工作。老百姓認為政法委是管公檢法的，又是獨立于幾家單位的，所以群眾認為政法委說的話更可信，不會偏向法院或檢察院。通過他們切實做好宣傳引導，讓群眾知道司法裁判是公平正義的最后保障，法院判決書不能隨意“撕毀”，也不能靠找某一級某位領導就可以推倒重來。同時，積極主動協(xié)調法院、檢察院等部門依法啟動相關程序予以核實處理。另一方面，對非涉法涉訴的其他信訪件，要明確由產(chǎn)生信訪事件緣由的職能部門牽頭做宣傳引導和后期協(xié)調處置工作，信訪人所屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)和信訪、綜治部門做好協(xié)調配合。二是抓好跟蹤督促落實?？h級信訪維穩(wěn)部門應履行好跟蹤監(jiān)督職責，像接訪、處訪工作一樣做好臺賬登記和結案銷號等工作，并定期回訪相關部門及工作人員的后期處置情況，對不切實履行職責，沒有抓好后續(xù)處置的，提請監(jiān)察委等部門依據(jù)權限進行問責處理。另外，不能等到群眾重復上訪，造成后果了才跟蹤問責，要樹立“問題一天不處理炸彈就多埋一天”的理念，防范于未然，做到事事有回音，件件有落實。