新型城鎮(zhèn)化法治保障問題研究

繆文芳

（西南科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川 綿陽 621010）

改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展迅速，然而各種現(xiàn)實困境也隨之而來，城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略急需調(diào)整。我國面臨傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展道路上出現(xiàn)的種種弊端，在不斷的實踐中總結(jié)經(jīng)驗，提出新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。黨的十九大指出，必須堅持和完善我國社會主義基本經(jīng)濟制度和分配制度，推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。從中央經(jīng)濟工作會議到中央農(nóng)村工作會議，黨中央多次強調(diào)新型城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化將成為推動中國現(xiàn)代化強國發(fā)展的一個戰(zhàn)略支點[1]。

2014年黨的十八屆四中全會做出全國推進依法治國的重大決定，將法治提升到國家治理的戰(zhàn)略方略，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供法治保障。因此，將新型城鎮(zhèn)化工作納入法治軌道，完善健全城鎮(zhèn)化法治保障體系，既是全面推進依法治國的必然要求，也是解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中出現(xiàn)的困境矛盾的關(guān)鍵所在。

一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵及法治意義

1.新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，大多數(shù)學(xué)者普遍認為，它以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想，以人為本為發(fā)展的核心，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)為發(fā)展原則，低碳環(huán)保為發(fā)展理念，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為發(fā)展目標。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，中國將有億萬農(nóng)民涌入城鎮(zhèn)，成為市民。這將是中國現(xiàn)代化進程中的巨大社會變革，數(shù)億農(nóng)業(yè)人口進入城市，他們不僅要意識到自己的身份從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變，還要實現(xiàn)從農(nóng)村生活方式向城市生活方式的轉(zhuǎn)變，從而實現(xiàn)行為、價值觀和思想的變化。換句話說，新型城鎮(zhèn)化實際上是人的現(xiàn)代化，尤其是近8億農(nóng)民的現(xiàn)代化[2]。

新型城鎮(zhèn)化是工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化同步發(fā)展的發(fā)展戰(zhàn)略，這是黨中央在新的歷史起點上作出的重大決策，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅可以為工業(yè)化提供大量的人力資源和豐富的產(chǎn)品市場，還可以為信息化提供更廣闊的擴展空間，同時，它為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)提供有利條件。同樣，工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的建設(shè)和發(fā)展反過來也為新型城鎮(zhèn)化提供了強有力的推動。

新型城鎮(zhèn)化的提出，并不是將聚焦點放在城市，而是將目光放在農(nóng)村。事實上，新型城鎮(zhèn)化的本意就是要在整合城鄉(xiāng)資源的基礎(chǔ)上，促進農(nóng)村各項事業(yè)的全面發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，努力實現(xiàn)城市和農(nóng)村在生活生產(chǎn)質(zhì)量上的均衡。

2.法治保障對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要意義

第一，法治保障有利于農(nóng)民主體作用的發(fā)揮。廣大農(nóng)民群眾是城鎮(zhèn)化進程中至關(guān)重要的核心主體，但因其在新型城鎮(zhèn)化進程中處于弱勢，主體作用往往不能有效發(fā)揮。如果農(nóng)民的主體功能得不到有效保障，其權(quán)利無法享有，相應(yīng)的義務(wù)和責任也不能承擔。一旦發(fā)生侵害農(nóng)民群眾利益的事件，整個城鎮(zhèn)化進程就無法得到農(nóng)民擁護，嚴重的甚至會被農(nóng)民反對，繼而引發(fā)群體性事件，嚴重破壞城鎮(zhèn)化進程，造成無法估量的損失。因此只有通過法律來保障農(nóng)民群眾主體作用的有效發(fā)揮，才能使新型城鎮(zhèn)化建設(shè)得到真正的發(fā)展。

第二，法治保障有利于法治政府建設(shè)。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)主要由政府推動，政府的決策對城鎮(zhèn)化發(fā)展起著引導(dǎo)性的作用，但其中的權(quán)力尋租空間很大。不受監(jiān)督的權(quán)力將不可避免地滋生腐敗、權(quán)力越大腐敗就可能越嚴重，加強法治政府建設(shè)是規(guī)范行政權(quán)力、保證社會公平正義的必然要求。因而，通過健全相關(guān)法律體系能夠使政府決策更加有科學(xué)性和穩(wěn)定性，更能夠獲得廣大群眾的支持和信任，從而有利于解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中出現(xiàn)的矛盾，塑造良好的法治政府形象。

第三，法治保障有利于維護社會穩(wěn)定。新型城鎮(zhèn)化無法避免地涉及到廣大農(nóng)民群眾的諸多利益，如，征地拆遷、就業(yè)社保等等。在土地征收過程中，如果沒有相應(yīng)的法律監(jiān)督十分容易滋生腐敗，同時失地農(nóng)民的就業(yè)社保等相關(guān)法律缺失則可能會引發(fā)一系列問題，不利于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，因而在新型城鎮(zhèn)化進程中法治保障有利于維護社會的穩(wěn)定。

第四，法治保障有利于生態(tài)文明建設(shè)。綠水青山就是金山銀山。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會放在突出的位置。只有有效的法治保障才能推動生態(tài)環(huán)境保護，才能推動綠色經(jīng)濟發(fā)展，才能保障城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)合理化、城鎮(zhèn)布局集群化、土地利用集約化和資源開發(fā)的科學(xué)化，實現(xiàn)從粗放型發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型發(fā)展模式。

二、新型城鎮(zhèn)化現(xiàn)有法治環(huán)境面臨的問題

1.相關(guān)法律體系缺失

改革開放四十年以來，農(nóng)村經(jīng)濟迅速發(fā)展，但關(guān)于農(nóng)村建設(shè)和治理的法律體系仍不健全。對于一些農(nóng)村涉及到的事項，我國的立法還不夠深入和具體，隨著時代的變遷和發(fā)展，以前的立法，包括關(guān)于一些土地、房屋和承包經(jīng)營權(quán)等基本事項，一般比較陳舊、缺乏可操作性，并且與當代農(nóng)村實際不符，甚至有的地方存在沖突。特別是圍繞土地和房屋，由于這兩個主要的不動產(chǎn)缺乏流動性，不能給廣大農(nóng)民群眾帶來更大的收益。并且在一些重要領(lǐng)域也缺乏基本的法律規(guī)定，使廣大農(nóng)民群眾和基層干部無法可依。與此同時，一些法律規(guī)定過于抽象，缺乏具體的實施辦法。此外，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的基本法律法規(guī)有待于完善。

2.農(nóng)村法治觀念淡薄

眾所周知，農(nóng)村的熟人社會觀念濃厚，在農(nóng)村固有的人情、習俗是人們做事的主要依靠手段，當他們的合法權(quán)益受到侵害時往往習慣于私下解決，尋求法律的幫助是最后不得已的選擇。甚至在司法機關(guān)主動介入時，存在著法治排斥的現(xiàn)象。同時，由于一些地方的地方宗族勢力過于強大，也抑制農(nóng)民群眾法治觀念的形成，這嚴重影響農(nóng)村的良好秩序。相當一部分農(nóng)民只有在事情無法解決、事態(tài)惡化難以控制的時候才會訴諸于法律，因為此時的矛盾已經(jīng)擴大復(fù)雜化，根本無法通過簡單的民俗人情來化解矛盾。這時候一些思想極端的群眾試圖通過不理智的手段來得到訴求，這樣的事情一旦發(fā)生后果不堪設(shè)想，將再次增加解決矛盾糾紛的難度，給基層司法工作人員帶來新的挑戰(zhàn)。

3.執(zhí)法體系不嚴

在農(nóng)村，基層干部法治觀念不強、執(zhí)法體系不嚴格、干部個人濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象比較常見，也時常出現(xiàn)一些基層干部在執(zhí)法過程中不公正不文明現(xiàn)象。在處理問題上人情大于法理，這些現(xiàn)象都讓依法治理僅僅成為一句口號，而不能落實到行動。有的司法機關(guān)在處理危害農(nóng)民群眾利益的違法案件時，沒有做到及時立案并且有力地懲處罪犯，沒有有效震懾、制約違法分子。存在個別執(zhí)法人員收受賄賂的現(xiàn)象，使得農(nóng)民耗費巨大的財力，同時破壞當?shù)氐牧己蔑L氣，嚴重損害農(nóng)民群眾的利益。這些不嚴的執(zhí)法和司法不公正對中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作造成嚴重的負面影響，導(dǎo)致許多農(nóng)民群眾對執(zhí)法機構(gòu)產(chǎn)生懷疑，不寄希望于用法律手段維護自己的權(quán)益，大大降低了我國法律的公信力。如果執(zhí)法體系不嚴，不能做到依法行政，在城鎮(zhèn)化進程中一旦發(fā)生問題和矛盾，農(nóng)民就會選擇自己的方式去解決問題，由此產(chǎn)生的后果不堪設(shè)想。

4.農(nóng)村居民市民化程度較低，社會保障不完善

首先，農(nóng)村居民并不愿意轉(zhuǎn)移落戶城市。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，如今的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件不斷優(yōu)化，加上惠農(nóng)政策，農(nóng)村戶口能享受各種優(yōu)惠，政府也加大對農(nóng)村養(yǎng)老醫(yī)療等各方面的支持。特別是，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中由于城市改造或征地拆遷帶來的高額補償，使得農(nóng)村戶口越來越吃香，大部分農(nóng)村居民不愿意將戶口遷至城鎮(zhèn)，由此導(dǎo)致戶籍人口城鎮(zhèn)化推進困難。其次，隨著新型城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，大量農(nóng)民群眾進入城市，但在實際生活中，這部分進城的農(nóng)民并沒有真正被城鎮(zhèn)化為城市市民。城鄉(xiāng)戶籍分離造成一定程度的歧視，進入城市的農(nóng)民無法在城市中獲得穩(wěn)定的工作，也無法享有具有城市戶籍的市民所享有的社會保障權(quán)利，包括城市居民在教育、醫(yī)療保障、社會福利以及住房補貼政策等方面的城市居民待遇。在新型城鎮(zhèn)化進程中，如果農(nóng)民的市民化程度一直處于低水平，農(nóng)民的社會保障得不到完善，農(nóng)民的利益得不到保障，城鄉(xiāng)不能協(xié)調(diào)發(fā)展，那么新型城鎮(zhèn)化將缺乏可持續(xù)性的發(fā)展動力。

三、新型城鎮(zhèn)化法治保障建構(gòu)

1.建立健全相關(guān)法律體系

將新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的創(chuàng)新成果和成功經(jīng)驗以法律形式固定下來，通過不斷地完善相關(guān)立法，結(jié)合時代，形成新的法律法規(guī)體系，逐步完善中國新型城鎮(zhèn)化進程中的各項法律法規(guī)。立法的重點要放在與農(nóng)民利益切身相關(guān)的領(lǐng)域，以人為本，真正維護農(nóng)民群眾的利益。并且通過出臺法律和相關(guān)的司法解釋，明確農(nóng)村基層自治組織的具體職能和權(quán)限范圍，防止濫用職權(quán)、徇私舞弊等亂象。通過推進“土地管理法”和“村民委員會組織法”現(xiàn)行法律的修訂，完善農(nóng)村社會治理工作，使得新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的全體參與者都能夠遵循法律的規(guī)定有序開展工作[3]。《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定城市化進程中城鄉(xiāng)規(guī)劃的原則、制定、修訂和實施。但是，由于不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同，城市化發(fā)展模式也有其自身的特點。地方政府制定的城鎮(zhèn)規(guī)劃由地方立法確定，從而增強了規(guī)劃權(quán)力，增強城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的法律效力，促進城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。在地方法的制定過程中，要充分聽取民眾意見，民主協(xié)商，規(guī)范決策的程序，減少相關(guān)部門的自由裁量權(quán)。另外，相關(guān)法律制度得到改善，有助于提高新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法律服務(wù)和司法支持能力。

2.提升法治觀念與意識

要在農(nóng)村提升農(nóng)民群眾的法治觀念，讓農(nóng)民群眾知法、懂法、自覺守法并維護法律，同時加大對農(nóng)村基層干部的法治理念教育力度，依法增強執(zhí)政意識，在廣大農(nóng)村形成良好的法治環(huán)境。普及宣傳法治知識往往是一個循序漸進、潛移默化的過程，普法宣傳是提升農(nóng)民群眾法治觀念的一個重要途徑，但是僅僅展示一些生硬的條款內(nèi)容，打著一些表面的口號標語是遠遠不夠的。相反，它應(yīng)該與農(nóng)民群體的實際生活相結(jié)合，并使用農(nóng)民群眾更容易理解和喜歡看的形式，可以通過搭建一些法律服務(wù)平臺，組織公證、律師、法律服務(wù)志愿者等人員深入農(nóng)村開展送法下鄉(xiāng)活動。只有農(nóng)民群眾學(xué)會運用基礎(chǔ)的法律知識或者法律手段解決問題，依法維權(quán)、選擇正確恰當?shù)耐緩奖磉_自身的訴求，利用法律作為維護農(nóng)村社會秩序穩(wěn)定的有效機制，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)才可以更好更順利地進行。

3.依法行政，樹立司法權(quán)威

政府是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的領(lǐng)導(dǎo)者。改革開放40年來，中國各方面都發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃和方案不斷與時俱進。通過實踐，我們得出結(jié)論：只有嚴格執(zhí)法，才能阻止非法行政造成的社會沖突；只有最大限度地發(fā)揮改革效益，才能造福人民，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的根本目的。在推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，必須嚴格遵守法治的要求，牢固樹立依法行政的理念，促進新型城鎮(zhèn)化的又好又快發(fā)展，只有嚴格依法行政，讓每一位政府工作人員在日常生活工作中養(yǎng)成崇法、敬法、守法、用法的思維，城鎮(zhèn)化建設(shè)和治理的絕對法律權(quán)威才能建立起來。要充分發(fā)揮法治在新型城鎮(zhèn)化進程中所起到的指引作用，將憲法和法律作為執(zhí)政和行政的行動標尺。

4.依法完善城鄉(xiāng)社會保障體系，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化

促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化是中央政府的重大決策安排，通過政策支持和引導(dǎo)，提升市民化程度。由于中國長期以來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分離，有必要讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正得到城鎮(zhèn)化，享受城市居民在戶籍、就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和勞動保障等城市社會保障。具體來說，立法和行政應(yīng)當協(xié)調(diào)起來，從制度上逐漸消除城市居民的特權(quán)，推進社會保障體系制度的改革和發(fā)展，圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化制定相應(yīng)的法規(guī)和政策，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會保障體系。完善公共服務(wù)體系和保障性住房建設(shè)等民生工程，建立健全社會救助體系，保障有需要人群的基本生活權(quán)利和人格尊嚴。通過社會保障體系制度的健全，幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口解決在城鎮(zhèn)的就業(yè)、居住、醫(yī)療、教育等方面的實際問題[4]。

結(jié) 語

改革開放40年以來，隨著中國新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)民群眾實實在在地收獲了改革開放帶來的累累碩果，國家經(jīng)濟繁榮，人民生活安居樂業(yè)。在依法治國的大背景下，運用法治的思維，利用法律的方法，借助法制的力量可以破解社會矛盾的諸多難題。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中以人為本的宗旨和完善法治來保障農(nóng)民權(quán)利是相通的，只有解決好農(nóng)民權(quán)利問題才能推進新型城鎮(zhèn)化更好更快發(fā)展。充分發(fā)揮馬克思主義法治思想在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的指導(dǎo)作用，通過建立和完善新型城鎮(zhèn)化多方面的法治保障，樹立法治理念，運用法治方式解決新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的困境，我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將取得更大更好的發(fā)展。