民辦教育新政下營利性民辦學校的邊界問題

王文源

（中國民辦教育協(xié)會，北京 100000）

當前，民辦學校分類管理改革已進入“深水區(qū)”，《民辦教育促進法實施條例》呼之欲出，國家層面民辦教育法律政策布局已接近完成。迄今，已有二十九個省級單位出臺了配套的地方性政策法規(guī)，絕大多數(shù)地區(qū)已進入了民辦教育分類管理的過渡期。在實施新政過程中，出現(xiàn)了一系列新現(xiàn)象和新疑惑。比如：營利性會不會損害教育的公益性，是否必然導致市場競爭秩序的混亂，教育質(zhì)量有無保障？原中國民辦教育協(xié)會秘書長王文源在2015.10 發(fā)表的《民辦教育發(fā)展：新突破·新常態(tài)》中表示：“‘對民辦學校實行分類管理，允許興辦營利性民辦學校’將突破長期制約民辦教育發(fā)展的一些制度性政策障礙，民辦教育發(fā)展將呈現(xiàn)出新常態(tài)?！?/p>

2015年1月7日，國務院常務會議討論通過對《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）、《中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民辦教育促進法》）進行一攬子修改的修正案草案，草案明確提出“對民辦學校實行分類管理，允許興辦營利性民辦學校”。2015年4月1日，中央深化改革領(lǐng)導小組第十一次會議研究了鼓勵社會力量興辦教育、促進民辦教育健康發(fā)展等問題。2015年8月，第十二屆全國人大常委會第十六次會議初次審議了《教育法律一攬子修正案（草案）》，并在中國人大網(wǎng)公布《教育法律一攬子修正案（草案）》，向社會公開征求意見。這些重大信息表明，國家高度重視發(fā)展民辦教育，同時明確了民辦教育頂層制度設計的方向，對此，業(yè)界給予了高度關(guān)注。近期，“民辦學校分類管理”和“營利性民辦學?！背蔀槊褶k教育界關(guān)注的兩個高頻詞。可以預見，待該修正案經(jīng)全國人大常委會審議通過后，我國民辦教育的法治與政策環(huán)境將發(fā)生重大變化，長期制約民辦教育發(fā)展的一些制度性政策障礙將有望被突破，民辦教育發(fā)展將呈現(xiàn)出新常態(tài)。

一、民辦學校分類管理,是一種新的制度設計，將有效推動民辦教育的行業(yè)進步

“對民辦學校實行分類管理，允許興辦營利性民辦學?！笔前l(fā)展民辦教育的一個重大的理論成果；是在原有相關(guān)法規(guī)體系和實踐成果的基礎上，而作出的一種新的制度設計、道路選擇與政策安排。

“對民辦學校實行分類管理”著眼于進一步鼓勵和吸引社會力量興辦教育，進一步完善和落實對民辦教育的鼓勵與扶持政策，進一步完善和規(guī)范對民辦學校的監(jiān)督管理體系?！霸试S興辦營利性民辦學校”是對現(xiàn)行《教育法》第二十五條第三款“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構(gòu)”的突破與修改。

這是改革開放以來教育領(lǐng)域的一項重大突破。建國以來，我國教育走的是公辦與民辦并舉的發(fā)展道路（其中，1960～1977 年為民辦教育空白期）。而無論是公辦學校還是民辦學校，都始終堅持非營利性的機構(gòu)屬性和辦學模式，即非營利性一直是國家對教育的基本法律規(guī)范之一。因此可以說，允許舉辦營利性民辦學校，是建國以來我國教育領(lǐng)域重大的改革和思想解放成果之一。這個突破將對我國整個教育生態(tài)產(chǎn)生不可小視的影響。

如果“對民辦學校實行分類管理”和“允許興辦營利性民辦學?！蹦軌蛟?015年年底獲得全國人大常委會審議通過，那么，新中國的第一所營利性民辦學校將很快誕生；同時這也意味著，營利性民辦學校與非營利性民辦學校雖然在機構(gòu)屬性、管理模式、扶持政策及運行機制等方面將有所區(qū)別，但兩類學校將同樣具有合法地位，營利性民辦學校將成為我國民辦教育事業(yè)發(fā)展中的一支新生力量。

營利性民辦學校的出現(xiàn)：一方面，將吸引更多的社會資金進入教育領(lǐng)域，激活和推動我國教育服務業(yè)的發(fā)展；另一方面，非營利性民辦學校將得到來自政府和社會有關(guān)方面更加有力的政策扶持和資源支持。這將有利于一大批已經(jīng)具有較高水平的民辦學校在更加公平和有利的環(huán)境下，獲得更大、更快的發(fā)展。

此外，營利性民辦學校將因其具有較高的市場化程度、更加自主、更加貼近社會需求、更加注重效率等特性，而對非營利性民辦學校乃至公辦學校的辦學效率和辦學質(zhì)量產(chǎn)生積極的影響。營利性民辦學校和非營利性民辦學校兩個板塊之間的競爭，最終必將推動整個民辦教育行業(yè)的進步。

二、對民辦學校實行營利性和非營利性分類管理,是一種新的制度設計，將有效推動民辦教育的行業(yè)進步

一項改革最終能收獲怎樣的實踐成果，改革舉措能否真正帶來行業(yè)發(fā)展的新常態(tài)，一項新政能否釋放出最大的改革紅利，既取決于改革新政本身的科學性與適應性，也取決于新政所需的配套規(guī)章與實踐中的執(zhí)行。因此，我們必須下大力氣完善和落實對非營利性民辦學校的鼓勵與扶持政策，同時，更要重視建立對營利性民辦學校的基本規(guī)范?？梢哉f，如果沒有營利性民辦學校的正常發(fā)展，那么所謂的分類管理仍將回到2002 年《民辦教育促進法》中“合理回報”的尷尬，一項重要的改革最終將成為“玻璃門”、“彈簧門”或“旋轉(zhuǎn)門”。

為了避免出現(xiàn)這種情況，我們在做本次相關(guān)教育法律修訂以及制定分類管理實施方案時，需要準確把握營利性民辦學校的邊界，同時要對非營利性民辦學校的產(chǎn)權(quán)制度作出法律規(guī)定。我們應當形成非營利性民辦學校不完全等同于捐資辦學的觀念和共識，也就是要在非營利性民辦學校的制度框架下，確認出資人出資形成的校產(chǎn)的財產(chǎn)權(quán)，而且這種產(chǎn)權(quán)制度的設計只能由國家相關(guān)法律來解決，其他任何規(guī)章恐怕都沒有這種權(quán)限。如果本輪教育相關(guān)法律的修訂不能解決此問題，那么，接下來民辦教育分類管理制度的實施仍將面臨產(chǎn)權(quán)制度的障礙。在進行營利性和非營利性民辦學校的制度政策設計時，我們應當從國情和現(xiàn)實情況出發(fā)，敢于突破和創(chuàng)新，不能簡單套用其他行業(yè)的做法或搬用別國的經(jīng)驗。

營利性民辦學校的邊界在哪里？最重要的是要關(guān)注兩個方面：

第一，教育相關(guān)法律的修正案中對于“營利性民辦學?！钡呐e辦者主體有何限定，即要明確誰可以或者誰不可以舉辦營利性民辦學校。比如：國務院法制辦向社會公布的《教育法律一攬子修訂草案(征求意見稿)》中是這樣規(guī)定的：“以財政性經(jīng)費、捐贈資金舉辦或者參與舉辦的學?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)不得設立為營利性組織”?！吨腥A人民共和國民辦教育促進法實施條例》第二條規(guī)定：“國家財政性經(jīng)費，是指財政撥款、依法取得并應當上繳國庫或者財政專戶的財政性資金”。

這里就留有兩個問題：一是國有資產(chǎn)可否舉辦或參與舉辦營利性民辦學校？二是公辦學校是否可以“不利用國家財政性經(jīng)費”舉辦或者參與舉辦營利性民辦學校？如果可以，那么將對未來的民辦教育行業(yè)產(chǎn)生何種影響？這需要我們在修法過程中作出認真的研判分析，新修訂的相關(guān)法律應當對此作出明確的規(guī)定。筆者認為，無論從國有資產(chǎn)和財政性經(jīng)費進入教育領(lǐng)域的宗旨出發(fā)，從鼓勵民間資金進入教育領(lǐng)域、維護公平的民辦教育發(fā)展環(huán)境出發(fā)，還是從近20年我國基礎教育和高等教育領(lǐng)域公辦學校參與舉辦民辦學校的實踐效果出發(fā)，都應當將國有資產(chǎn)、公辦學校、財政性經(jīng)費、捐贈資金一并限制用于舉辦或參與舉辦營利性民辦學校。

第二，要關(guān)注營利性民辦學校的開放領(lǐng)域，也就是開辦營利性民辦學校有無禁區(qū)？民辦學校涉及幼兒教育、義務教育、高中階段教育、?？票究平逃⒀芯可逃头菍W歷教育性質(zhì)的教育培訓等各級各類教育。目前，有關(guān)權(quán)威機構(gòu)并未對此問題釋放出明確的信號。營利性民辦學校將來是全方位開放，還是有所限定或采取試點的方式逐步過渡，同樣需要論證（尤其是在義務教育階段和本科以上的高等教育階段是否允許開辦營利性民辦學校）。但我相信，即使這次修改的法律條文中沒有對此作出明確界定，下一步國家關(guān)于民辦學校分類管理的實施方案也會對此作出明確規(guī)定。但是，如果相關(guān)法律沒有對此作出明確限定，那么相關(guān)行政法規(guī)是否有權(quán)作出限定性的規(guī)定?此外，如果在高等教育領(lǐng)域的本科層次允許開辦營利性大學，那么它的價值何在？可預期結(jié)果如何？是否有利于建設高水平大學？是否有利于維護高等教育領(lǐng)域的辦學秩序？如何對營利性與非營利性民辦高校的招生和質(zhì)量保障作出有區(qū)別的、合理的政策設計？這些都將給國家教育行政部門帶來新的考驗。

三、要正確判斷營利性民辦學校給未來民辦教育行業(yè)可能帶來的影響

在討論民辦學校分類管理這一問題時，業(yè)內(nèi)和社會有關(guān)方面有一些擔心或疑問。比如：營利性民辦學校的出現(xiàn)會不會損害教育的公益性，是否必然導致學費上漲、導致民辦教育市場競爭秩序的混亂？營利性民辦學校的教育質(zhì)量有無保障？這些擔心不無道理，但我們也需要從制度和實踐多個層面對這些問題作出客觀分析。

如前所述，“對民辦學校實行分類管理，允許興辦營利性民辦學校”這一制度安排，是我國民辦教育歷經(jīng)30 多年的實踐探索、多次改革調(diào)整，結(jié)合歷史經(jīng)驗、現(xiàn)實國情和未來發(fā)展需要，而作出的又一次政策選擇。

1.營利性民辦學校的出現(xiàn)會不會損害教育的公益性?

教育的公益性是指教育能夠為受教育者本人及其家庭之外的國家、社會和其他社會成員帶來經(jīng)濟的和非經(jīng)濟的收益。由此看，營利性與公益性顯然不是對立的。無論是營利性民辦學校還是非營利性民辦學校，從理論層面看，其機構(gòu)屬性都不會改變它作為教育機構(gòu)的公益性這一基本屬性；從實踐層面看，其機構(gòu)屬性只能決定該機構(gòu)本身在制度層面上公益性程度的高低，但不能決定該機構(gòu)公益性的效果和影響的大小。一所學校制度層面的公益性是內(nèi)在的，但其公益性發(fā)揮的程度和實際效果，則取決于學校的綜合質(zhì)量。

同樣，學校的營利性或非營利性的機構(gòu)屬性，與學校的教育質(zhì)量高低也沒有必然的聯(lián)系。非營利性民辦學校未必就是高質(zhì)量的學校，營利性民辦學校也未必就是低質(zhì)量的學校。從現(xiàn)實情況看，營利性民辦學校要想獲得生存、發(fā)展和營利的空間，就必須在教育質(zhì)量上比非營利性民辦學校更勝一籌，同時還要在獲得同等質(zhì)量的前提下實現(xiàn)更好的成本控制，即提高效率與效益。

2.允許開辦營利性民辦學校是否會導致學費上漲？

另外一個問題是，允許開辦營利性民辦學校是否會導致學費上漲？這個問題也不能一概而論。從一般的道理上看，一個領(lǐng)域市場化程度越高、競爭越充分，其產(chǎn)品價格就越合理、理性。首先，我們目前實行的對從事學歷教育的民辦學校的定價政策是有待完善的，各地差異也比較大，總體上看，民辦學校學費價格的政府干預程度還較高，民辦學校學費定價機制的市場化程度還不夠。

將來實行分類管理后，營利性民辦學校的學費價格應該主要由市場來決定，即市場的杠桿作用將是第一位的。非營利性民辦學校可能將保持較高程度的政府干預，但同樣會加大市場的調(diào)節(jié)作用。顯然，在同一教育內(nèi)容和同一教育質(zhì)量層次上，假設成本大體相當，那么，非營利性民辦學校將比營利性民辦學校擁有更大的價格競爭優(yōu)勢。但是，這要寄希望于非營利性民辦學校克服其普遍存在的低效率的劣勢。因為，受教育者及其家長在選擇學校的時候，是用腳投票的，他們最關(guān)注的不是學校的營利性或非營利性，而是學校的質(zhì)量、特色、服務、性價比和社會認可度。所以，營利性民辦學校的定價權(quán)必須交給學校，非營利性民辦學校的定價也應當主要由學校自主決定。

如果我們簡單地采用政府行政干預的手段，過分鎖住非營利性民辦學校的定價權(quán)，那么，一方面會影響優(yōu)質(zhì)優(yōu)價等市場規(guī)則效應的發(fā)揮，阻礙高水平學校的發(fā)展，使“良幣”難以用市場機制驅(qū)逐“劣幣”；另一方面，在當前民辦學校主要依靠學費獲得發(fā)展資金的背景下，也會使有良好發(fā)展基礎和潛力的民辦學校，難以通過市場獲得更多的經(jīng)濟來源。

當營利性民辦學校出現(xiàn)后，隨著學費定價權(quán)的逐步開放，短時間內(nèi)必然會出現(xiàn)校際間以及區(qū)域間民辦學校的學費有漲有跌，甚至漲比跌多的現(xiàn)象?？梢灶A見的是，一小部分優(yōu)質(zhì)的民辦學?？赡軙I(lǐng)漲學費，這應當屬于正?，F(xiàn)象，但不可能無限度地、無序地漲。因為現(xiàn)在民辦教育在總體上已經(jīng)消除了壟斷，也不存在嚴重的供不應求的情況，相信市場這只無形的手可以發(fā)揮很好的調(diào)節(jié)作用。

3.如何建立對營利性民辦學校的管理和監(jiān)督體系?

擺在我們面前的另一項重要任務是，營利性民辦學校不同于一般的公司企業(yè)，它在遵循市場規(guī)則運行的同時，還必須尊重教育規(guī)律。無論何種原因，一所學校的關(guān)門倒閉所帶來的負面影響和處理相關(guān)問題的復雜性，都遠遠大于一家公司企業(yè)的倒閉。因此，隨著營利性民辦學校的出現(xiàn)，如何建立對營利性民辦學校的管理和監(jiān)督體系，是擺在各級政府面前的一項新任務。

對營利性民辦學校準入和退出機制的管理，以及對其進行監(jiān)督管理的內(nèi)容和程序，都要有別于對公辦學校和非營利性民辦學校進行管理的既有模式。對于營利性民辦學校的監(jiān)督管理，政府部門能做也是應該做的是制定標準和規(guī)則，有關(guān)社會組織和專業(yè)機構(gòu)能做也是應該做的是維護與監(jiān)督市場秩序。同時，我們應積極支持建立兼具公益性、專業(yè)性、權(quán)威性和非政府性的民辦學校公共信息服務平臺，維護民辦教育行業(yè)的良好秩序。