南海共同開發(fā)：困境中求新機(jī)
——《南海共同開發(fā)六國學(xué)者共同研究報(bào)告》述評(píng)

洪 農(nóng)

[內(nèi)容提要]共同開發(fā)是現(xiàn)代國家實(shí)踐中涌現(xiàn)出來的一種和平解決領(lǐng)土爭端的新思路。中國倡導(dǎo)的共同開發(fā)概念，得到了其他國家的積極回應(yīng)。但由于地緣政治、法律制度以及有關(guān)當(dāng)事國內(nèi)政、外交等諸多因素的挑戰(zhàn)，目前為止南海地區(qū)的共同開發(fā)沒有得到很好的實(shí)施。復(fù)旦大學(xué)國際問題研究院中國與周邊國家關(guān)系研究中心發(fā)布的《南海共同開發(fā)六國學(xué)者共同研究報(bào)告》，將幾個(gè)當(dāng)事國的政策解析、國家實(shí)踐進(jìn)行橫向比較和深度解讀，認(rèn)為共同開發(fā)這一概念本身是一個(gè)具有吸引力和持久性的和平方案，符合中國和其他聲索國的利益，同時(shí)對(duì)南海共同開發(fā)面臨的困境和瓶頸達(dá)成共識(shí)，并結(jié)合當(dāng)前南海形勢提出了相對(duì)可行的政策建議。

2019年5月27日，復(fù)旦大學(xué)國際問題研究院中國與周邊國家關(guān)系研究中心發(fā)布了《南海共同開發(fā)六國學(xué)者共同研究報(bào)告》[注]參見《南海共同開發(fā)六國學(xué)者共同研究報(bào)告》，2019年5月27日，http://www.iis.fudan.edu.cn/_upload/article/files/9f/21/992faf20465fae26c23ccce1ecc6/182e8776-45a6-4117-9906-b9797198a881.pdf[2019-06-15]。(下文簡稱《報(bào)告》)，來自中國、越南、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞和文萊的學(xué)者，對(duì)上述各沿岸國的南海共同開發(fā)政策和實(shí)踐進(jìn)行了全面分析。

《報(bào)告》的亮點(diǎn)不僅在于將幾個(gè)當(dāng)事國的政策解析、國家實(shí)踐進(jìn)行橫向比較和深度解讀，同時(shí)對(duì)南海共同開發(fā)面臨的困境和瓶頸達(dá)成了共識(shí)，并結(jié)合當(dāng)前南海形勢提出了相對(duì)可行的政策建議。

一、和平解決領(lǐng)土爭端的新思路

共同開發(fā)是現(xiàn)代國家實(shí)踐中涌現(xiàn)出來的一種和平解決領(lǐng)土爭端的新思路?；緝?nèi)容是在不具備徹底解決領(lǐng)土爭議的條件下，先不談主權(quán)歸屬，把爭議擱置起來。擱置爭議，并不是要放棄主權(quán)，而是將爭議先放一放，進(jìn)行共同開發(fā)，通過合作增進(jìn)相互了解，為最終合理解決主權(quán)的歸屬創(chuàng)造條件。

共同開發(fā)具有國際法的依據(jù)，最主要的是基于《聯(lián)合國憲章》所述“合作原則”及“談判義務(wù)”以及《聯(lián)合國海洋法公約》第123條、第74條第3款或第83條第3款所述“互相合作”和“諒解和合作的精神”。[注]參見《聯(lián)合國海洋法公約》，聯(lián)合國公約與宣言檢索系統(tǒng)，https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/UNCLOS-1982.shtml[2019-06-15]。盡管《聯(lián)合國海洋法公約》上述條款并未使用“共同開發(fā)”這個(gè)字眼，但條款中提到的“合作”和“臨時(shí)安排”的形式顯然是包括了“共同開發(fā)”，換而言之，“共同開發(fā)”是“臨時(shí)安排”的一種重要形式。同時(shí)，通過簽訂協(xié)議開展共同開發(fā)已被各國采用和發(fā)展。

實(shí)踐證明，共同開發(fā)具有強(qiáng)大生命力。英國比較法及國際法研究所將南海列為具有共同開發(fā)潛力的地區(qū)之一。[注]I.T. Gault,“Joint Development of Offshore Mineral Resources-Progress and Prospects for the Future”,(1988) 12 Mineral Resources Frum 3,275,cited in British Institute of International and Comparative Law,Joint Development of Offshore Oil and Gas: A Model Agreement for States for Joint Development with Explanatory Commentary(London , British Institute of International and Comparative Law, 1989),p.45.正如《報(bào)告》指出的：“盡管在南海實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展面臨挑戰(zhàn)，但這一概念本身仍然是一個(gè)具有吸引力和持久性的和平方案。共同開發(fā)是唯一可行的現(xiàn)實(shí)方案?！盵注]參見《南海共同開發(fā)六國學(xué)者共同研究報(bào)告》，2019年5月27日，http://www.iis.fudan.edu.cn/_upload/article/files/9f/21/992faf20465fae26c23ccce1ecc6/182e8776-45a6-4117-9906-b9797198a881.pdf[2019-06-15]。

二、中國提出共同開發(fā)及其他南海沿岸國的反應(yīng)

打破南海爭端僵局，開發(fā)油氣資源，符合中國和其他聲索國的利益。中國領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平在20世紀(jì)70年代末就致力于推動(dòng)相關(guān)各方朝這個(gè)方向努力。中國最早于1979年針對(duì)中日釣魚島問題提出了“擱置爭議，共同開發(fā)”的主張。[注]參見《戰(zhàn)后中日關(guān)系文獻(xiàn)集 1971—1995》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1997年，第267頁。1986年6月，鄧小平向來訪的菲律賓副總統(tǒng)勞雷爾提出“從兩國友好關(guān)系出發(fā)，我們傾向于把南沙爭議問題先擱置一下，以后再提出雙方都能接受的解決辦法，不要因此而發(fā)生軍事沖突，而應(yīng)采取共同開發(fā)的方法。”[注]參見《中國堅(jiān)持通過談判解決中國與菲律賓，在南海的有關(guān)爭議》，2016年7月13日，http://www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/snhwtlcwj/t1380600.htm[2019-06-15]。從此，中國開始創(chuàng)造性地將這一主張應(yīng)用于南沙群島。這一主張與1992年《馬尼拉宣言》的精神是一致的。

中國倡導(dǎo)的“共同開發(fā)”得到了其他國家的積極回應(yīng)。1994年5月，中國總理李鵬與馬來西亞總理馬哈蒂爾會(huì)談時(shí)表示，鄧小平早就提出了“擱置爭議、共同開發(fā)”的主張。馬哈蒂爾表示，馬方非常贊賞中方關(guān)于和平解決南沙爭議的主張，反對(duì)將南沙問題國際化，愿意在友好合作的基礎(chǔ)上，通過雙邊談判尋求解決這一問題的辦法。[注]參見中國駐馬來西亞大使館網(wǎng)站,http://my.china-embassy.org/eng/sbgx/t172144.htm[2019-06-15]。1994年6月，菲律賓議會(huì)議長提議與中國在禮樂灘開展共同開發(fā)。[注]Reuters,1994.印度尼西亞巡回大使賈拉爾在1994年6月訪問南海爭端國期間，建議各方凍結(jié)主權(quán)爭議，培養(yǎng)良好關(guān)系。[注]Central News Agency,June 18,1994.同年6月，越南國民議會(huì)決定各方應(yīng)避免使用武力解決爭端，重申了1992年《馬尼拉聲明》的精神。[注]Reuters Textline,1994.1994年7月26日，中國副總理兼外交部長錢其琛接受外國記者采訪，在談到南海問題時(shí)說：“在南沙群島問題上，有關(guān)國家存在著分歧。中國的立場是，這種分歧應(yīng)該通過和平談判來解決。如果談判的條件不成熟，可以擱置爭議，共同開發(fā)，這一主張?jiān)跂|盟1992年的宣言里都有反映?！盵注]參見斯雄:《“擱置爭議、共同開發(fā)”的前因后果》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_54b5e6900102wcim.html [2019-06-21]。1996年 11月26日，中國國家主席江澤民與菲律賓總統(tǒng)菲德爾·拉莫斯一致認(rèn)同中菲兩國應(yīng)擱置南沙群島爭議，構(gòu)建互信，共同開發(fā)爭議地區(qū)。[注]Straits Times,November 27,1996,p.3.

東盟國家的學(xué)者與官員也表達(dá)了對(duì)于共同開發(fā)策略的支持。比如，印度尼西亞資深外交官賈拉爾在1999年所寫的《共同開發(fā)理念與南沙爭端的關(guān)聯(lián)性》一文中，積極評(píng)價(jià)了共同開發(fā)的積極作用。[注]HasjimDjalal,“The Relevance of the Concept of Joint Development to Maritime Disputes in the South China Sea,”Indonesian Quarterly,Vol.27,No.3 (1999),pp.178-186.菲律賓學(xué)者艾琳·巴維耶拉(Aileen S.P.Baviera)和巴通巴寇(Jay L.Batongbacal)在《條件何時(shí)成熟：南海共同開發(fā)前景》一文中指出，共同開發(fā)有利于解決雙邊性質(zhì)的海上劃界爭端，也有利于解決多國提出聲索的南沙島礁主權(quán)爭端。[注]Aileen S.P.Baviera and Jay L.Batongbacal,“When will Conditions be Ripe? Prospects for Joint Development in the South China Sea,”Chronicle,Vol.4(1999),pp.1-2,http://www.up.edu.ph/cids/chronicle/articles/chronv4n1and2/infocus08baviera_pg3.html[2019-06-15].

共同開發(fā)的理念在有關(guān)海域也得到了不同程度的實(shí)踐。2004年6月30日，《中越北部灣劃界協(xié)定》和《中越北部灣漁業(yè)協(xié)定》正式生效，其中劃出了一定區(qū)域作為兩國共同漁區(qū)，之后中越雙方還進(jìn)行了油氣資源共同開發(fā)，對(duì)跨界油氣構(gòu)造進(jìn)行共同勘探。2005年3月14日，中國、菲律賓和越南的三家石油公司在馬尼拉簽署了《在南海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》，協(xié)議合作區(qū)總面積超過14萬平方公里。此次合作表明，中國愿在“擱置爭議，共同開發(fā)”原則下，與東盟有關(guān)國家在南海海域繼續(xù)展開務(wù)實(shí)合作，使南海成為友誼之海、合作之海，是南海共同開發(fā)實(shí)踐的重大突破和有益嘗試，為進(jìn)一步推進(jìn)共同開發(fā)奠定了基礎(chǔ)。

2010年10月，越共中央總書記阮富仲訪華期間，兩國簽署了《關(guān)于指導(dǎo)解決中越海上問題基本原則協(xié)議》，并發(fā)表了聯(lián)合聲明。根據(jù)雙方有關(guān)共識(shí)，中越成立了北部灣灣口外海域工作組，商談該海域的劃界與共同開發(fā)問題。2013年4月，文萊蘇丹哈桑納爾訪華期間，中海油與文萊國家石油公司簽署了合作協(xié)議。同年10月，李克強(qiáng)總理訪問文萊期間，兩國就妥善處理南海問題達(dá)成重要共識(shí)，并成立了服務(wù)于共同開發(fā)的合資公司。

三、南海共同開發(fā)的動(dòng)因及相關(guān)國家實(shí)踐

《報(bào)告》的八位作者在分析各國對(duì)南海共同開發(fā)的動(dòng)因時(shí)，不約而同地指向了經(jīng)濟(jì)動(dòng)因、戰(zhàn)略動(dòng)因和政治因素。

(一)經(jīng)濟(jì)動(dòng)因

文萊篇中指出，文萊經(jīng)濟(jì)正面臨三種挑戰(zhàn)——“不穩(wěn)定的石油市場、緩慢的境外投資增長以及GDP萎縮，這使得文萊必須切實(shí)抓住每一個(gè)適當(dāng)?shù)臋C(jī)會(huì)來實(shí)現(xiàn)其多元化目標(biāo)。由此，南海共同開發(fā)是文萊經(jīng)濟(jì)多元化戰(zhàn)略的一個(gè)組成部分”。馬來西亞學(xué)者饒兆斌分析了馬來西亞四個(gè)海上共同開發(fā)案例，在《報(bào)告》中指出：“經(jīng)濟(jì)利益顯然在馬來西亞支持共同開發(fā)的決策中發(fā)揮重要作用?！盵注]《報(bào)告》，第6、13頁。

菲律賓缺乏開采油氣的資金和相應(yīng)的技術(shù)，正如《報(bào)告》的菲律賓篇中分析：“據(jù)菲律賓能源部的說法，該國液化天然氣的主要來源——馬拉姆帕亞氣田預(yù)計(jì)將于2027年枯竭，該氣田供應(yīng)著呂宋島約50%的能源需求?！敝袊淖髡咂顟迅邉t認(rèn)為，中國的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因，包括“對(duì)南海油氣資源的需求，助推‘21世紀(jì)海上絲綢之路’建設(shè)，海南全島建設(shè)自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)，南海沿岸國建立共同市場和經(jīng)濟(jì)一體化”。[注]《報(bào)告》，第15、8頁。

(二)戰(zhàn)略動(dòng)因

戰(zhàn)略動(dòng)因和政治因素，也是該《報(bào)告》各國篇章的一個(gè)重要的共同點(diǎn)。

印尼學(xué)者指出：“共同開發(fā)也可成為聲索國之間建立和發(fā)展戰(zhàn)略信任的動(dòng)力，作為該地區(qū)穩(wěn)定的有力推動(dòng)者，印尼認(rèn)為這些戰(zhàn)略舉措符合其國家利益。”中國的戰(zhàn)略動(dòng)因，包括“服務(wù)中國的海洋強(qiáng)國建設(shè)目標(biāo)，為南海和平穩(wěn)定發(fā)揮建設(shè)性作用，與其他南海沿岸國發(fā)展睦鄰友好關(guān)系，有效降低中美在南海競爭的烈度”。文萊作為南海爭端國中相對(duì)低調(diào)和溫和的國家，認(rèn)為“通過控制南海問題的范圍可以阻止已經(jīng)復(fù)雜的海洋問題進(jìn)一步惡化，同時(shí)使得利益相關(guān)方能夠‘保留顏面’，這可以說是亞洲政治的重要組成部分”。[注]《報(bào)告》，第10、8、6頁。

與其他各章具體的政策解析和案例分析相比，《報(bào)告》中的越南篇更多地強(qiáng)調(diào)了越南政府重視海洋的保護(hù)、管理和開發(fā)的原則。“越南政府贊成和鼓勵(lì)南海的共同開發(fā)，但是沒有制定共同開發(fā)的單一政策?！盵注]《報(bào)告》，第16頁。

(三)國家實(shí)踐

《報(bào)告》的另一個(gè)亮點(diǎn)，則是彰顯了各國實(shí)施共同開發(fā)的國家實(shí)踐。

文萊與馬來西亞、中國和越南開展了三個(gè)雙邊共同開發(fā)合作項(xiàng)目，從油氣業(yè)到漁業(yè)均有涉及。到目前為止，馬來西亞成功地與鄰國開展了四項(xiàng)共同開發(fā)實(shí)踐，1979年與泰國簽署諒解備忘錄確立共同開發(fā)的原則，1990年簽訂正式的政府間協(xié)定，設(shè)立共同開發(fā)機(jī)構(gòu)。1992年與越南達(dá)成諒解備忘錄，將兩國主權(quán)聲索重疊的大陸架設(shè)為商業(yè)安排區(qū)。2009年馬來西亞與文萊建立了第三個(gè)共同開發(fā)項(xiàng)目，將文萊領(lǐng)海外的兩個(gè)石油區(qū)指定為商業(yè)安排區(qū)，由兩國各自的國家石油公司共同管理。馬來西亞與印尼簽訂的漁業(yè)諒解備忘錄是馬六甲海峽主張重疊區(qū)域針對(duì)“漁業(yè)資源的一種準(zhǔn)共同開發(fā)”。從馬來西亞的國家實(shí)踐來看，“經(jīng)濟(jì)利益在馬來西亞支持共同開發(fā)的決策中發(fā)揮重要作用”。[注]《報(bào)告》，第12、13頁。

這四個(gè)海上共同開發(fā)案例的一個(gè)重要的共同點(diǎn)，即雙方承認(rèn)存在海洋劃界爭議，并有履行合作原則與談判義務(wù)的意愿。此外，由國家石油公司共同管理的商業(yè)安排，看來是較為容易接受的管理模式。南海爭議地區(qū)實(shí)施共同開發(fā)并不具備這兩個(gè)重要因素，這也是南海地區(qū)實(shí)踐共同開發(fā)最難突破的瓶頸。

四、阻礙共同開發(fā)的因素

有部分學(xué)者認(rèn)為，中國呼吁的共同開發(fā)是一個(gè)非常模糊的概念，沒有任何具體的信息，自始至終一直都是如此。李來圖(Lai To Lee)于1999年在《安全對(duì)話》(Security Dialogue)上發(fā)表的《南海、中國與多邊對(duì)話》一文中認(rèn)為：“中國從來沒有明確說明共同開發(fā)到底意味著什么，也沒有明確說明共同開發(fā)的地點(diǎn)，此外，在多邊性的研討會(huì)上，中國代表團(tuán)的使命是受限的，只被允許探討不違背中國領(lǐng)土主張的共同開發(fā)方案。”[注]Lai To Lee,“The South China Sea,China and Multilateral Dialogues,”Security Dialogues,Vol.30,No.2(1999),p.167.

然而，那些懷疑中國缺乏明確的共同開發(fā)計(jì)劃的人，應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到實(shí)現(xiàn)共同開發(fā)面臨的外部障礙。

第一，域外大國的卷入導(dǎo)致南沙爭端進(jìn)一步復(fù)雜化和國際化，對(duì)域內(nèi)國家實(shí)施共同開發(fā)構(gòu)成了障礙。美國在東南亞擁有重大戰(zhàn)略利益，堪稱介入南海事務(wù)最深的域外大國。在中國與東盟各國的共同努力下，南海當(dāng)前形勢相比于“南海仲裁案”期間已明顯降溫趨穩(wěn)，有關(guān)各方逐漸回歸通過談判磋商解決爭議的正軌上來。但是，美國以“航行自由”的名義對(duì)南海事務(wù)的進(jìn)一步參與和干涉仍將持續(xù)，這給實(shí)施共同開發(fā)需要的安全、穩(wěn)定的地區(qū)政治環(huán)境帶來了不確定性。

第二，南海地區(qū)存在高度重疊的主權(quán)和管轄權(quán)主張，不同國家從域外國家聘請(qǐng)石油公司，在爭議海域開采油氣資源，從而在很大程度上限制了共同開發(fā)地點(diǎn)的選擇。域外石油公司主要來自美國、荷蘭、英國、日本、法國、加拿大、澳大利亞、俄羅斯、印度、挪威和韓國，在爭議海域投入了大量的資金和技術(shù)，無疑加劇了南海爭端的復(fù)雜化和國際化趨勢，成為域內(nèi)國家開展共同開發(fā)的一大障礙。

第三，對(duì)《聯(lián)合國海洋法公約》有關(guān)條款的解讀以及國際法和國內(nèi)法之間的矛盾，也是南海地區(qū)開展共同開發(fā)不可回避的關(guān)鍵難題。以中菲開展共同開發(fā)的可能性為例，在國際法方面，由于“南海仲裁案”裁決支持菲方主張，導(dǎo)致菲律賓國內(nèi)有人認(rèn)定其為菲律賓今后處理南海爭議和共同開發(fā)問題的重要依據(jù)。而中國不可能接受“南海仲裁案”裁決結(jié)果作為雙方談判的前提。在國內(nèi)法方面，正如菲律賓學(xué)者阿倫·呂貝那(Aaron Rabena)在《報(bào)告》中指出的，雖然杜特爾特政府極力推進(jìn)菲中兩國在油氣共同開發(fā)的合作，但菲律賓面臨國內(nèi)法律的障礙。菲律賓憲法規(guī)定，在勘探、開發(fā)和使用菲律賓國家資源方面，60%的凈利潤應(yīng)歸菲律賓所有，40%的利潤歸外國合作伙伴所有。在菲律賓看來，如在禮樂灘進(jìn)行共同開發(fā)，共同勘探協(xié)議，則可以意味著“菲律賓并不享有對(duì)其資源專屬和完全的控制權(quán)”[注]《報(bào)告》，第15頁。，這是菲律賓面臨的重大難題。2005年《南海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》[注]2008年底，協(xié)議第一期合作到期，三方需要探討開展第二個(gè)為期三年的合作方案。但菲律賓議會(huì)以“禮樂灘盆地位于菲律賓專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，該區(qū)域范圍內(nèi)的海洋資源開發(fā)涉及菲律賓國家主權(quán)權(quán)利”為由，拒絕批準(zhǔn)第二期方案。和2012年在禮樂灘附近海域商討的共同勘探[注]雙方前期磋商進(jìn)展較為順利，但在雙方即將簽署合作協(xié)議的最后時(shí)刻，菲律賓政府突然要求在合同文本中加入所謂的“開墾協(xié)議”內(nèi)容，即按照所有者和開發(fā)伙伴的方式明確雙方角色。這等于是要求中國承認(rèn)菲方對(duì)SC72區(qū)塊的主權(quán)權(quán)利，導(dǎo)致磋商就此“流產(chǎn)”。，都因?yàn)榉坡少e國內(nèi)政治問題和法律問題失敗告終是最好的例證。

此外，一些人認(rèn)為《帝汶缺口條約》的模式適用于南海地區(qū)，但就南海地區(qū)的具體情況而言，這一模式是行不通的。1989年，澳大利亞與印度尼西亞締結(jié)的《帝汶缺口條約》，劃定了面積6.1萬平方公里的共同開發(fā)區(qū)。共同開發(fā)區(qū)的北部邊界為澳大利亞主張的帝汶海槽的中軸線，南部邊界為印度尼西亞主張的200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，東側(cè)和西側(cè)邊界以等距離中間線劃定。在共同開發(fā)區(qū)，雙方同意成立部長理事會(huì)和聯(lián)合管理局實(shí)行共同管理，均分成本，均享收益。南海形勢與之不同：首先，臺(tái)灣不是一個(gè)主權(quán)國家，其他爭端方也不可能承認(rèn)臺(tái)灣的主權(quán)國家地位，因此臺(tái)灣不可能參加這種條約，而劃定海槽中軸線和共同開發(fā)區(qū)是無法繞過臺(tái)灣的；其次，南海島礁目前正被多國軍事力量占據(jù)，各方必然不愿撤防，從而導(dǎo)致這一模式失去可行性；再次，很多國家早已開始在富含油氣資源的爭議海域從事資源開發(fā)活動(dòng)，這種情況下，很難勸服這些既得利益者暫停開發(fā)活動(dòng)而議定共同開發(fā)區(qū)域。

《報(bào)告》的政策建議部分也提出了類似的理念，即探討設(shè)立“南海資源管理機(jī)構(gòu)”，享有“獨(dú)立地為南沙群島的石油和天然氣勘探制定計(jì)劃；決定各成員國在南沙群島附近海域進(jìn)行油氣開發(fā)的配額；設(shè)立國家能源貿(mào)易的統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”[注]《報(bào)告》，第20頁。等權(quán)利。如何突破上述困境還取決于各國的政治意愿以及法律和技術(shù)層面的操作，筆者認(rèn)為，目前這個(gè)條件并不成熟。

五、共同開發(fā)的出路

《報(bào)告》中各章作者從國家實(shí)踐、政策解讀等方面，都指出了南海共同開發(fā)實(shí)踐面臨的困境，但同時(shí)也認(rèn)為，共同開發(fā)這一概念本身仍然是一個(gè)具有吸引力和持久性的和平方案，是唯一可行的現(xiàn)實(shí)方案。在當(dāng)前南海形勢的現(xiàn)實(shí)背景下，以下幾個(gè)方面是推動(dòng)共同開發(fā)必不可少的重要因素。

(一)政治意愿是開展共同開發(fā)的首要因素

《報(bào)告》各章作者意識(shí)到南海共同開發(fā)實(shí)施面臨的法律和政治困境，但也認(rèn)為，應(yīng)該重新考慮利用共同開發(fā)作為一種防止?jié)撛跊_突和促進(jìn)雙贏局面的臨時(shí)手段。文萊學(xué)者認(rèn)為：“像南海這樣復(fù)雜的地緣政治形式，超越話語限制的廣泛合作和對(duì)單邊行動(dòng)保持克制，是解決陷入困境的兩種最有效的方式?！薄坝∧嵊袕?qiáng)烈的理由鼓勵(lì)南海共同開發(fā)和合作，這與該國和東盟的利益息息相關(guān)。我們目前需要的是進(jìn)行共同開發(fā)與合作過程中各方的政治承諾和戰(zhàn)略信任。”《報(bào)告》認(rèn)為，盡快達(dá)成“南海行為準(zhǔn)則”尤為關(guān)鍵，“確定一套規(guī)范各國南海行為的約束性規(guī)則有助于建立友善的雙邊關(guān)系，是達(dá)成共同開發(fā)的必要條件”。[注]《報(bào)告》，第7、11.18頁。

(二)選擇在只涉及兩個(gè)聲索國的海域優(yōu)先共同開發(fā)

國家實(shí)踐證明，在海洋爭端只是雙邊性質(zhì)的情況下，達(dá)成共同開發(fā)協(xié)議更為容易。例如，可以選擇北部灣灣口外海域(中越)、萬安灘海域(中越)、禮樂灘相關(guān)海域(中菲)。以中菲為例，開展雙邊油氣合作，符合中菲兩國的利益，是互利共贏的選擇。2016年底以來，中菲關(guān)系日趨緩和以及兩國建立的南海問題雙邊磋商機(jī)制，為推進(jìn)中菲南海油氣資源共同開發(fā)創(chuàng)造了有利條件?！叭裟苋〉脤?shí)質(zhì)性突破，將不僅對(duì)進(jìn)一步鞏固發(fā)展中菲關(guān)系、降低‘南海仲裁案’所帶來的不利影響具有標(biāo)志性意義，也極有可能帶動(dòng)其他相關(guān)國家效仿跟進(jìn)。”[注]http://www.ciis.org.cn/gyzz/2018-10/08/content_40526035.htm[2019-06-15].

中國在油氣開發(fā)方面有技術(shù)、裝備、人才和資金等方面的綜合優(yōu)勢，“擱置爭議，共同開發(fā)”也為中國所積極倡導(dǎo)。菲律賓意識(shí)到了南海石油開發(fā)在油價(jià)迅速攀升的大環(huán)境下對(duì)于本國經(jīng)濟(jì)的重要意義，卻不愿獨(dú)自承擔(dān)深海油氣勘探與開發(fā)的高昂成本。鑒于油價(jià)在可以預(yù)見的未來將會(huì)保持高位，因此菲律賓迫切希望借助他國之力開發(fā)油氣資源，接受共同開發(fā)便成了一個(gè)務(wù)實(shí)舉措。菲律賓政府希望借此扭轉(zhuǎn)因南海爭議而受到抑制的中菲經(jīng)濟(jì)合作，提振菲律賓經(jīng)濟(jì)。如中菲南海油氣開發(fā)合作率先取得新進(jìn)展，則可為南海海上合作樹立新典范。

(三)從低敏感領(lǐng)域著手推動(dòng)油氣領(lǐng)域以外的務(wù)實(shí)合作

《報(bào)告》作者提出可以發(fā)起海洋科學(xué)研究，如海洋環(huán)境保護(hù)的合作。由于在低敏感領(lǐng)域的合作不以政治或經(jīng)濟(jì)利益為目的，多邊合作協(xié)議應(yīng)該更容易達(dá)成?！坝捎诤Ｑ罂沙掷m(xù)發(fā)展在環(huán)境日益嚴(yán)重的今天變得越發(fā)重要的政策領(lǐng)域——這可以提升伙伴國積極負(fù)責(zé)的形象，為相關(guān)國家在未來的高敏感領(lǐng)域，比如油氣共同勘探和共同開發(fā)打下良好基礎(chǔ)?！盵注]《報(bào)告》，第19頁。中國和菲律賓已經(jīng)開展的其他海上合作項(xiàng)目，例如海上執(zhí)法合作、海警培訓(xùn)、漁業(yè)養(yǎng)殖及技術(shù)培訓(xùn)等合作項(xiàng)目，均是現(xiàn)階段建立中菲互信互利合作的基礎(chǔ)。

(四)排除外界干擾推動(dòng)共同開發(fā)

除了上述幾項(xiàng)要素，筆者認(rèn)為，排除外界干擾是推動(dòng)共同開發(fā)的重要保障。南海的共同開發(fā)需要良好的外部環(huán)境，避免外部勢力的插手和干擾?！懊绹诎虾Ｔ趦?nèi)的西太平洋地區(qū)與中國的競爭態(tài)勢，必然使其通過加強(qiáng)與一些南海周邊國家的軍事合作，牽制和遏阻中國在南海方向的海上力量發(fā)展?！盵注]吳士存：《南海形勢：回首2017，展望2018》，《世界知識(shí)》2018年第1期。與此同時(shí)，美國單獨(dú)或拉攏日本、澳大利亞等盟國在南海進(jìn)行的“航行自由行動(dòng)”和抵近偵察會(huì)更加頻繁也更具挑釁性。這都給在南海實(shí)現(xiàn)共同開發(fā)所需的和平穩(wěn)定的政治環(huán)境帶來了不確定因素。

除了域外國家的干擾，南海當(dāng)事國間不可避免也存在著不和諧的聲音。例如，對(duì)中菲共同開發(fā)，菲律賓國內(nèi)存在著強(qiáng)烈的民族主義情緒。《報(bào)告》提到在一項(xiàng)調(diào)查中，“只有40%的菲律賓人認(rèn)為中國對(duì)菲律賓有良好的意圖。菲律賓人對(duì)美國和日本等傳統(tǒng)伙伴有更為積極的看法”。[注]《報(bào)告》，第15頁。近年來，位于菲律賓海的地位相對(duì)模糊的海底高原“賓漢隆起”[注]Katerina Francisco“FAST FACTS: What you should know about Benham Rise”，https://www.rappler.com/newsbreak/iq/164514-fast-facts-benham-rise[2019-06-15].逐漸成為中菲的一個(gè)主要爭議點(diǎn)。菲律賓國內(nèi)部分政治勢力故意炒作“賓漢隆起”海域的科考合作，將原本不涉及任何爭議區(qū)域的海洋科考合作渲染為對(duì)華“出賣”權(quán)益。菲律賓的本土科學(xué)家還向菲律賓政府發(fā)起了抗議，認(rèn)為允許中國的科考團(tuán)隊(duì)在“賓漢隆起”進(jìn)行科考，忽視了菲律賓本土科學(xué)家的權(quán)利。[注]Jee Y. Geronimo， “Scientists' group refutes Roque, says local experts can do research in Benham Rise”https://www.rappler.com/nation/194435-group-filipino-scientists-research-benham-rise[2019-06-15].或許源于國內(nèi)政治壓力，菲律賓總統(tǒng)杜特爾特已下令叫停所有外國科學(xué)家在“賓漢隆起”的研究和勘探。[注]Pia Ranada，“Duterte wants foreign scientists out of Benham Rise-Piol”，https://www.rappler.com/nation/195344-duterte-stop-foreign-scientists-benham-rise[2019-06-15].如何克服域外國家的干預(yù)和有效疏通南海地區(qū)的民族主義情緒，是保證共同開發(fā)實(shí)施的一個(gè)不可忽視的議題。

盡管在南海實(shí)現(xiàn)“共同開發(fā)”面臨著來自地緣政治、法律制度以及有關(guān)當(dāng)事國內(nèi)政、外交等諸多因素的挑戰(zhàn)，這一概念本身仍然是一個(gè)具有吸引力和持久性的和平方案。長期以來，雖飽受主權(quán)和管轄權(quán)之爭的困擾，難得的是南海各聲索國仍然共持和平、發(fā)展和合作的愿景，并對(duì)共同開發(fā)這個(gè)理念抱有信念，政府決策者、企業(yè)、學(xué)者等不同層面都在不斷努力探索如何突破瓶頸。通過在南海實(shí)現(xiàn)共同開發(fā)來保持相對(duì)穩(wěn)定的南海局勢和良好的周邊關(guān)系，既是符合中國和周邊國家共同利益的務(wù)實(shí)舉措，也是一個(gè)有利于解決海洋管轄權(quán)爭議的臨時(shí)措施。