中美南海博弈：利益、沖突與動(dòng)因
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2019-03-03 05:29:51吳士存陳相秒
亞太安全與海洋研究 2019年4期
吳士存 陳相秒
[內(nèi)容提要]2010年以來美國(guó)在南海問題上逐漸由“幕后”走向“臺(tái)前”，“選邊站隊(duì)”傾向也愈發(fā)明顯。與此同時(shí)，中美在南海的博弈也日益劇烈。中美在南海的利益訴求沖突，固然是兩國(guó)海上較量逐步升級(jí)的根本動(dòng)因，但雙方海上博弈之所以會(huì)在2010年以后漸漸凸顯、惡化，其起因與中美力量對(duì)比變化、美國(guó)國(guó)內(nèi)新美國(guó)主義思潮泛濫、聲索國(guó)的推動(dòng)以及美國(guó)對(duì)中國(guó)南海舉措的過激反應(yīng)密切相關(guān)。中美雖都有意避免在南海發(fā)生直接對(duì)抗和摩擦，但雙方的戰(zhàn)略重疊和結(jié)構(gòu)性矛盾在短期內(nèi)難以解決，兩國(guó)在南海的“冷對(duì)抗”也將愈演愈烈。中美決策層應(yīng)加強(qiáng)彼此在南海利益的融合，以有效緩解對(duì)抗，并積極尋求海洋安全治理合作、破解南?！鞍踩Ь帧钡目赡苈窂健?/p>
自2017年特朗普上臺(tái)以來，美國(guó)不僅常態(tài)化和升級(jí)南海“航行自由行動(dòng)”，已先后13次派遣軍艦(飛機(jī))進(jìn)入中國(guó)西沙群島、南沙群島和中沙群島黃巖島附近12海里海域(空域)，更是不斷地推動(dòng)其在全球的盟友日本、韓國(guó)、澳大利亞、加拿大和英國(guó)參與到南海的聯(lián)合軍事行動(dòng)中來。有不少美國(guó)學(xué)者將中美近來不斷升溫的貿(mào)易摩擦和南海對(duì)峙形容為“新冷戰(zhàn)”。此一判斷雖有言之過早的嫌疑，但兩國(guó)在南海的博弈的確帶有不少冷戰(zhàn)特征。比如，互視對(duì)方為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、兩國(guó)軍力對(duì)峙漸趨升級(jí)但又極力避免發(fā)生直接沖突、外交上爭(zhēng)先拉攏合作伙伴以擴(kuò)大自身陣營(yíng)(美拉攏東盟國(guó)家和域外大國(guó)尤為明顯)。美國(guó)升級(jí)在南海針對(duì)中國(guó)的軍事行動(dòng)，而中國(guó)也相應(yīng)地強(qiáng)化應(yīng)對(duì)措施，兩國(guó)雖皆已意識(shí)到擦槍走火的風(fēng)險(xiǎn)，也都無意于訴諸大規(guī)模熱戰(zhàn)，但雙方誰也不愿意首先讓步，已然形成“冷對(duì)抗”之局面。那么，中美在南海的沖突能得到有效管控嗎？
本文試圖通過分析背后動(dòng)因來回答中美兩國(guó)南海博弈能否得到有效管控。本文所研究的問題，源于國(guó)內(nèi)外研究中的一個(gè)爭(zhēng)論：中美在南海是否存在“核心利益”沖突，兩國(guó)在南海日益升級(jí)的外交對(duì)抗和軍事較量的根本動(dòng)因是核心利益沖突嗎？本文認(rèn)為，中美并未明確將各自在南海的利益描述為“核心利益”，但南海議題對(duì)于兩國(guó)而言都是不可或缺的利益所在。利益上的相互沖突，是兩國(guó)南海博弈的最終動(dòng)因，但并不能直接解釋兩國(guó)在南海的博弈為何會(huì)自2010—2012年以后持續(xù)升級(jí)。
本文認(rèn)為，中美南海競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈是四方面因素共同作用的結(jié)果，即中美力量對(duì)比的深刻變化、聲索國(guó)南海政策調(diào)整的推動(dòng)、美對(duì)中國(guó)南海政策的錯(cuò)誤反應(yīng)，同時(shí)美國(guó)國(guó)內(nèi)逐漸占據(jù)主流的保守主義、民族主義思潮也是中美南海博弈由利益沖突走向政策對(duì)抗的主要原因之一，而這種較量升級(jí)的態(tài)勢(shì)在短期內(nèi)恐難改變。
一、2010年以來中美南海博弈的表象與特征
南海地區(qū)雖然自19世紀(jì)末20世紀(jì)初開始就是美國(guó)在亞太的主要前沿?fù)?jù)點(diǎn)，但直到冷戰(zhàn)前后美國(guó)對(duì)南海問題并未給予太多關(guān)注，其立場(chǎng)基本維持在“中立”和“有限介入”的模糊狀態(tài)。直至2010年之后，美國(guó)在南海問題上的立場(chǎng)才趨于明朗，政策也漸轉(zhuǎn)強(qiáng)硬。伴隨著美國(guó)直接走向“臺(tái)前”，加大對(duì)南海問題的政治外交干預(yù)和在南海地區(qū)的軍事存在，中美兩國(guó)的南海博弈也由此拉開序幕。
(一)2010年以來美國(guó)南海政策演變的三個(gè)階段
簡(jiǎn)要梳理2010年以來美國(guó)南海政策的演變，大體可根據(jù)介入程度和政策手段差異分為三個(gè)階段：
1.2010—2014年：“輿論+外交”雙重施壓
2010年7月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓在越南河內(nèi)參加第43屆東盟地區(qū)論壇外長(zhǎng)會(huì)議時(shí)，不僅公開表明美國(guó)在南海存有國(guó)家利益，更是清楚地宣示了美國(guó)的南海政策：(1)反對(duì)任何一方使用武力或以武力相威脅，支持爭(zhēng)端國(guó)間以相互合作的外交途徑解決海上有關(guān)爭(zhēng)議；(2)對(duì)南海島礁領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)端不持立場(chǎng)，但各方應(yīng)依照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》主張領(lǐng)土及其附帶的海洋空間權(quán)利；(3)根據(jù)習(xí)慣國(guó)際法，南海海洋權(quán)利的訴求應(yīng)完全來自對(duì)陸地領(lǐng)土的合法主張。[注]Remarks by Secretary of State Hillary Rodham Clinton, Hanoi,Vietnam, July 23,2010, https://2009-2017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2010/07/145095.htm[2019-05-30].希拉里的講話，標(biāo)志著美國(guó)南海政策調(diào)整的開始，也被視為對(duì)中國(guó)將南海納入“核心利益”范疇的反應(yīng)。[注]Vaudine England, “Why are South China Sea tensions rising?”, BBC News, , 3 September 2010, https://www.bbc.com/news/world-asia-pacific-11152948[2019-05-30]; Mark Landler, “Offering to Aid Talks,U.S. Challenges China on Disputed Islands”, the New York Times, July 23, 2010, https://www.nytimes.com/2010/07/24/world/asia/24diplo.html[2019-05-30].
此后，美國(guó)開始通過輿論和外交兩個(gè)渠道不斷向中國(guó)施壓，其“選邊站”的立場(chǎng)也日趨明確。2011年11月，希拉里在參加《美菲共同防御條約》簽署60周年紀(jì)念儀式上公開表示，美國(guó)會(huì)幫助菲律賓保衛(wèi)海上(南海)邊界。2014年2月，助理國(guó)務(wù)卿丹尼爾·拉塞爾在眾議院作證時(shí)又指責(zé)中國(guó)南海斷續(xù)線主張“缺乏國(guó)際法基礎(chǔ)”，“影響地區(qū)和平與穩(wěn)定”，并要求中國(guó)予以澄清。同年12月，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布《海洋界限：中國(guó)在南海的海洋主張》報(bào)告，對(duì)中國(guó)南海斷續(xù)線主張?zhí)岢隽烁鞣N質(zhì)疑和臆斷。此外，2014年5月，總統(tǒng)奧巴馬在出席西點(diǎn)軍校畢業(yè)典禮時(shí)稱，美國(guó)已準(zhǔn)備好應(yīng)對(duì)中國(guó)在南海的“侵略”行為。此后，美國(guó)又相繼提出“凍結(jié)南海各方行動(dòng)”和“三個(gè)停止”倡議，試圖以“調(diào)停者”的姿態(tài)阻止中國(guó)在南海的陸域吹填和設(shè)施建設(shè)部署。
2.2015—2016年：軍事行動(dòng)作為輔助和強(qiáng)化手段
在經(jīng)過“轟炸式”輿論和外交攻勢(shì)后，美國(guó)開始采用更為強(qiáng)硬、直接的軍事方式介入南海問題。據(jù)《紐約時(shí)報(bào)》統(tǒng)計(jì)，2015年美軍艦機(jī)在南海地區(qū)的巡邏達(dá)到700多次。[注]Helene Cooper, “Patrolling Disputed Waters, U.S. And China Jockey for Dominance”, the New York Times, March 31, 2016, https://www.nytimes.com/2016/03/31/world/asia/south-china-sea-us-navy.html[2019-05-30].特別是2015年10月27日，美國(guó)海軍“阿利·伯克”級(jí)“拉森”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦未經(jīng)中國(guó)允許，強(qiáng)行進(jìn)入中國(guó)南沙群島渚碧礁附近海域巡航。此次巡航標(biāo)志著美軍新一輪南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”的開始。同年12月10日，美國(guó)空軍又派遣兩架B52戰(zhàn)略轟炸機(jī)進(jìn)入中國(guó)南沙群島有關(guān)島礁的鄰近空域。2016年美軍又三次在南海開展“航行自由行動(dòng)”，分別于1月30日、5月10日、10月21日進(jìn)入中國(guó)西沙群島中建島和南沙群島永暑礁的鄰近海域及西沙領(lǐng)海。
從最直觀的表象看，美國(guó)開始采取軍事方式介入南海問題，是對(duì)中國(guó)自2014年以來在南海島礁建設(shè)和設(shè)施部署的應(yīng)對(duì)。美國(guó)認(rèn)為，中國(guó)的南海島礁建設(shè)及“軍事化”將“威脅”南海航行自由和航道通暢，本質(zhì)上是擔(dān)心中國(guó)可能通過島礁建設(shè)提升區(qū)域拒止/反介入能力，從而影響美軍在南海不受限制的抵近偵察和情報(bào)搜集行動(dòng)。此外，美國(guó)在2016年以后還開始指責(zé)中國(guó)在南海島礁(永興島)部署地對(duì)空導(dǎo)彈，進(jìn)一步反映了其對(duì)失去南海軍事戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)的焦慮，也更加印證了其推行軍事方式介入南海問題的背后邏輯。[注]參見《導(dǎo)彈風(fēng)波：克里指中國(guó)日益將南海軍事化》，BBC中文網(wǎng)，2016年2月17日，https://www.bbc.com/zhongwen/simp/china/2016/02/160217_us_china_missiles[2019-05-30]。
3. 2017年至今：奉行全面競(jìng)爭(zhēng)政策
進(jìn)入2017年，伴隨特朗普政府開始采取對(duì)華“競(jìng)爭(zhēng)”戰(zhàn)略，美國(guó)也開始奉行全面競(jìng)爭(zhēng)的南海政策。其一，美國(guó)開始執(zhí)行南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”年度計(jì)劃制度，大大縮小審批流程，更是推動(dòng)行動(dòng)實(shí)現(xiàn)機(jī)制化。2017年以來，美國(guó)在南海展開多次航行自由行動(dòng)，且從2019年開始基本常態(tài)化保持“雙艦巡航”的模式，不僅頻率大為提升，強(qiáng)度也進(jìn)一步增加。此外，美軍還將黃巖島納入巡航范圍，行動(dòng)范圍已經(jīng)擴(kuò)大至西沙、中沙和南沙整個(gè)海域。其二，美國(guó)除了保持海軍在南海的常態(tài)化部署和行動(dòng)之外，還開始將海岸警衛(wèi)隊(duì)部署到南海。2016年以來，美國(guó)海警和海軍部門以應(yīng)對(duì)中國(guó)海警和海上民兵為由，要求增加預(yù)算來支持海岸警衛(wèi)隊(duì)在南海行動(dòng)，以有效應(yīng)對(duì)中國(guó)利用海上“灰色力量”實(shí)行區(qū)域拒止/反介入行動(dòng)。其三，美國(guó)開始加大力度支持和鼓動(dòng)日本、澳大利亞、菲律賓、韓國(guó)等亞太盟友和北約盟國(guó)參與南海聯(lián)合軍事行動(dòng)。[注]參見安俊勇：《美敦促韓國(guó)在南海糾紛支持美國(guó)》，朝鮮日?qǐng)?bào)網(wǎng)，2019年5月24日，https://cnnews.chosun.com/client/news/viw.asp?cate=C01&mcate=M1003&nNewsNumb=20190551787&nidx=51788[2019-06-01]；Seth Robson, “US urges Pacific allies to boost their military presence in South China Sea”, Stars and Stripes, December 28, 2018, https://www.stripes.com/news/pacific/us-urges-pacific-allies-to-boost-their-military-presence-in-south-china-sea-1.562346[2019-06-01]。比如，2019年5月美國(guó)同日本、澳大利亞、菲律賓三國(guó)在南海開展聯(lián)合軍事演習(xí)；2018年9月英國(guó)派遣皇家海軍“海神之子”號(hào)船塢登陸艦進(jìn)入中國(guó)西沙領(lǐng)海等。
特朗普上臺(tái)以來，將對(duì)華政策優(yōu)先領(lǐng)域轉(zhuǎn)向朝核、貿(mào)易、臺(tái)海等其他議題，南海問題則成為其與中國(guó)開展全面競(jìng)爭(zhēng)和向中國(guó)施壓的籌碼。但隨著2016年7月12日菲律賓“南海仲裁案”裁決結(jié)果公布之后，中國(guó)加速推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”(以下簡(jiǎn)稱“準(zhǔn)則”)磋商進(jìn)程，并推動(dòng)中菲、中越和中馬關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展，對(duì)南海局勢(shì)的掌控力大幅提升。美國(guó)為重新奪取南海安全架構(gòu)調(diào)整和地區(qū)規(guī)則制定的主動(dòng)權(quán)，開始鼓動(dòng)其在區(qū)域內(nèi)外的盟友和伙伴國(guó)加大軍事介入南海問題，試圖以此挽回頹勢(shì)。
(二)中國(guó)在南海的一系列“反應(yīng)性”政策
面對(duì)2010年美國(guó)不斷在南海問題上加大施壓，中國(guó)為維護(hù)自身在南海的權(quán)益、利益和戰(zhàn)略訴求，采取了平衡“被動(dòng)反應(yīng)”和“主動(dòng)作為”的策略。具體包括：
1. 開展輿論和法理外交應(yīng)對(duì)
面對(duì)美國(guó)利用南海斷續(xù)線、島礁建設(shè)、菲律賓“南海仲裁案”等一系列議題，質(zhì)疑中國(guó)南海權(quán)益主張、指責(zé)中國(guó)推行南海“軍事化”，中國(guó)從輿論和法理層面對(duì)南海權(quán)益主張和政策作為的合理性，展開了面向地區(qū)和國(guó)際社會(huì)的外交回應(yīng)。特別是從2013年美國(guó)鼓動(dòng)和支持菲律賓單方面提起仲裁之后，中國(guó)先后發(fā)布了《關(guān)于菲律賓共和國(guó)所提南海仲裁案管轄權(quán)問題的立場(chǎng)文件》《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的聲明》《中國(guó)堅(jiān)持通過談判解決中國(guó)與菲律賓在南海的有關(guān)爭(zhēng)議》等政府文件，系統(tǒng)、全面、透徹地闡釋了中國(guó)對(duì)南海的權(quán)益訴求，有力地回應(yīng)了美國(guó)要求中國(guó)澄清南海主張的輿論造勢(shì)。
2. 加強(qiáng)一線應(yīng)對(duì)能力
針對(duì)美軍在南海日益頻繁和升級(jí)的抵近偵察及情報(bào)搜集或挑釁性行動(dòng)，中國(guó)從2013—2014年開始解決在南海對(duì)美的“完全不對(duì)稱”軍事力量問題。中國(guó)除了通過陸域吹填擴(kuò)大南沙島礁陸地空間之外，還積極構(gòu)建攻防體系。中國(guó)在美濟(jì)礁和永暑礁、渚碧礁分別修建了2700米和兩條3000米長(zhǎng)度的飛機(jī)跑道，還在各個(gè)島礁建造各類設(shè)施，部署了相應(yīng)的防御性武器，以提升?？辗磦刹?、反巡航、反情報(bào)搜集的綜合能力。
3. 加速與東盟國(guó)家“南海行為準(zhǔn)則”磋商
美國(guó)自2010年以來利用中國(guó)與聲索國(guó)間的海上矛盾和沖突，見縫插針，逐步成為影響南海問題發(fā)展最為關(guān)鍵的消極因素。對(duì)此，中國(guó)從2013年啟動(dòng)并加速推動(dòng)“南海行為準(zhǔn)則”磋商，其中重要考量之一就是為減輕美國(guó)對(duì)南海形勢(shì)發(fā)展強(qiáng)大的“負(fù)作用”。2017年至今，中國(guó)相繼與東盟十國(guó)就“準(zhǔn)則”框架文本和單一磋商文本達(dá)成一致，并提出在2021年之前完成“準(zhǔn)則”案文磋商的目標(biāo)。從越方透露的“準(zhǔn)則”單一磋商文本看，中方提出的禁止與域外國(guó)家在爭(zhēng)議海域開展聯(lián)合軍演、域外國(guó)家能源公司不得參與南海爭(zhēng)議海域油氣資源開發(fā)等主張，其基本考量就是防止南海問題和地區(qū)形勢(shì)發(fā)展中的“美國(guó)不確定因素”繼續(xù)擴(kuò)大。[注]參見《“南海行為準(zhǔn)則”東盟或與中國(guó)漸行漸近美國(guó)可否挽回》，世界之聲，2018年8月3日，http://cn.rfi.fr/中國(guó)/20180803-南海行為準(zhǔn)則東盟或與中國(guó)漸行漸近-美國(guó)可否挽回[2019-06-01]。
4. 建立海上危機(jī)管控機(jī)制
中方在推動(dòng)美國(guó)減少介入南海問題的同時(shí)，也致力于通過海上危機(jī)管控機(jī)制和信心建立機(jī)制，防止中美南海沖突升級(jí)為直接摩擦。2017年中國(guó)同美國(guó)建立“外交與安全對(duì)話”，并將南海問題作為主要議題納入雙方談判議程。同時(shí)，中國(guó)還積極利用兩國(guó)在2014年簽署的《海上意外相遇規(guī)則》(CUES)和《?？障嘤霭踩袨闇?zhǔn)則諒解備忘錄》，積極管控中美南海意外相遇潛在危機(jī)。譬如，2015年5月，美國(guó)海軍駐扎在新加坡的瀕海戰(zhàn)斗艦LCS-3 “沃斯堡”號(hào)駛近中國(guó)南海南威島，中國(guó)海軍054A型“鹽城”號(hào)護(hù)衛(wèi)艦緊密監(jiān)視，但雙方通過《海上意外相遇規(guī)則》進(jìn)行了溝通，有效避免了兩國(guó)在海上出現(xiàn)不必要的擦槍走火。2018年9月，美軍“迪凱特”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦進(jìn)入中國(guó)南薰礁和赤瓜礁12海里海域內(nèi)，并與中方“蘭州”號(hào)驅(qū)逐艦近距離危險(xiǎn)相遇，中美雙方以海上相遇安全行為規(guī)則作為行為準(zhǔn)則，才避免摩擦升級(jí)。
(三)中美南海博弈的新特征
第一，中美南海博弈逐漸從輿論和外交向軍事、規(guī)則和秩序?qū)用嫔?jí)。在奧巴馬時(shí)期，美國(guó)雖也開展了三次航行自由行動(dòng)，但對(duì)中國(guó)在南海的主張和政策更多的還是采取外交施壓和輿論造勢(shì)的策略。相比之下，特朗普上臺(tái)之后，美國(guó)明顯改變以往被視為“放任中國(guó)擴(kuò)張實(shí)力”、“軟弱”的南海政策，轉(zhuǎn)而采取更為強(qiáng)硬的措施。最具代表性的是，特朗普不僅批準(zhǔn)“南海自由行動(dòng)常態(tài)計(jì)劃”，更是將行動(dòng)頻率提高到每年至少五次。此外，美國(guó)還屢次向南海派遣航母打擊群等進(jìn)攻性的作戰(zhàn)力量。在這一系列行動(dòng)的推動(dòng)下，中美在南海的較量逐漸“軍事化”。同時(shí)，美國(guó)開始更加關(guān)注“南海行為準(zhǔn)則”等涉及地區(qū)海上規(guī)則制定的議題，中美間的南海博弈也由此上升為兩國(guó)圍繞地區(qū)海上秩序的高烈度競(jìng)爭(zhēng)。
第二，兩國(guó)南海博弈事實(shí)上是中國(guó)與美國(guó)及其盟友和伙伴國(guó)之間的綜合性、不對(duì)稱較量。在美國(guó)的一再支持和壓力之下，日本、英國(guó)、澳大利亞等美國(guó)在全球范圍內(nèi)的盟友逐漸介入南海問題，從而使得中美南海雙邊互動(dòng)演變?yōu)椤皟蓚€(gè)陣營(yíng)”之間的綜合較量。特朗普上臺(tái)以來，美國(guó)數(shù)次向日本和澳大利亞發(fā)出參與南海聯(lián)合巡航的邀請(qǐng)。2017年，美國(guó)重啟美日印澳四國(guó)安全對(duì)話，將南海和海洋安全作為四方構(gòu)建安全合作架構(gòu)的基礎(chǔ)。此外，美國(guó)還成功發(fā)動(dòng)了北約軍事盟友參與到南海的地緣政治競(jìng)爭(zhēng)中。事實(shí)上，美國(guó)在南海問題上已經(jīng)在外部漸漸織起一張以中國(guó)為“競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”的“力量網(wǎng)絡(luò)”，這就使得中美之間的南海互動(dòng)演變?yōu)橹袊?guó)與“美國(guó)+盟友和伙伴國(guó)體系”兩個(gè)陣營(yíng)間的較量。
第三，中美在南海還存在間接性的互動(dòng)和博弈。美國(guó)雖然聲稱在南海島礁歸屬上不持立場(chǎng)，但事實(shí)上支持越南和菲律賓的南海主張。美國(guó)不僅向其盟友菲律賓提供海空武器裝備，還在2016年5月解禁對(duì)越南的武器禁運(yùn)，并自此開始逐步向越南提供至少18艘(預(yù)計(jì)達(dá)到24艘)海上巡邏船。同時(shí)，美國(guó)還支持菲單方面挑起南海仲裁案，頻繁對(duì)越開展軍事外交等。中國(guó)與越、菲等聲索國(guó)在法理、一線執(zhí)法、海上能力提升、島礁控制、資源開發(fā)等各個(gè)方面的較量，都離不開美國(guó)的身影，都能感受到美在背后給予的強(qiáng)大壓力，因而在某種程度上也是中美兩國(guó)南?；?dòng)的“間接角斗場(chǎng)”。
第四，中國(guó)在中美南海博弈中實(shí)質(zhì)上處于守勢(shì)一方，而美國(guó)占據(jù)攻勢(shì)地位。從聲稱在南海擁有利益，到挑唆菲律賓單方面將中菲海上有關(guān)爭(zhēng)議訴諸強(qiáng)制仲裁程序，再到美獲得在菲五個(gè)軍事基地使用權(quán)，直到特朗普政府常態(tài)化和升級(jí)南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”，美國(guó)一直占據(jù)中美海上互動(dòng)的主動(dòng)地位。為應(yīng)對(duì)美國(guó)的外交和軍事“進(jìn)攻性”舉措，中國(guó)出于維護(hù)自身在南海利益和戰(zhàn)略訴求的需要，不得不相應(yīng)調(diào)整南海政策。比如，迫于美軍加強(qiáng)在南海的前進(jìn)部署和“航行自由行動(dòng)”，中國(guó)加快了在南沙建設(shè)軍事?lián)c(diǎn)并部署必要防御裝備的步伐。但直至今日，中方仍無法有效地阻止美軍一再借航行自由名義開展相應(yīng)的抵近偵察和情報(bào)搜集活動(dòng)。
此外，針對(duì)美國(guó)唆使菲律賓濫用國(guó)際海洋法規(guī)則，挑起“南海仲裁案”，以及仲裁庭作出的罔顧法理、不利于中國(guó)的裁決，中國(guó)雖動(dòng)員國(guó)內(nèi)政、學(xué)、媒等各界力量齊心應(yīng)對(duì)，也贏得了多數(shù)國(guó)際輿論的認(rèn)可和支持，但不得不說美國(guó)及菲律賓已經(jīng)“成功”地給中國(guó)戴上了“不守規(guī)則”“挑戰(zhàn)現(xiàn)狀和地區(qū)秩序”的帽子。
總之，美國(guó)憑借其強(qiáng)大的國(guó)際話語權(quán)創(chuàng)設(shè)能力、廣布世界各地的盟友和伙伴國(guó)，以及無人匹敵的海空軍事力量，從而控制了中美南海博弈的主動(dòng)權(quán)，并置中國(guó)于被動(dòng)應(yīng)對(duì)的守勢(shì)地位。
二、中美對(duì)南海利益的不同界定及相互關(guān)系
中美在南海都存在兩方面的“利益”：一個(gè)是自身界定的利益，另一個(gè)是被對(duì)方所認(rèn)知和理解的“利益”。中美兩國(guó)均未曾明確以“核心利益”來表述各自在南海的利益和訴求。
(一)中國(guó)在南海的利益及美國(guó)眼中的中國(guó)南海利益
回顧總結(jié)新中國(guó)成立以來中國(guó)對(duì)南海的利益，可分為三個(gè)層面：
第一，優(yōu)先利益。即中國(guó)基于國(guó)際法規(guī)則和歷史過程中形成的對(duì)南海諸島及其附近海域的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利及歷史性權(quán)利。作為爭(zhēng)端國(guó)之一，中國(guó)對(duì)南海的權(quán)益一直都有非常明確和清晰的立場(chǎng)。2016年7月12日，菲“南海仲裁案裁決”結(jié)果發(fā)布之后，中國(guó)政府發(fā)表了《關(guān)于在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的聲明》，再一次系統(tǒng)、全面地闡述了在南海的權(quán)益主張。根據(jù)該聲明，中國(guó)在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益包括：(1)中國(guó)對(duì)南海諸島，包括東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島擁有主權(quán)；(2)中國(guó)南海諸島擁有內(nèi)水、領(lǐng)海和毗連區(qū)；(3)中國(guó)南海諸島擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架；(4)中國(guó)在南海擁有歷史性權(quán)利。
第二，延伸利益。南海是中國(guó)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的重要載體。中國(guó)南海斷續(xù)內(nèi)的200平方公里海域占全國(guó)主張海域面積的2/3。同時(shí)，南海又是生物和非生物資源的富集區(qū)，是中國(guó)發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、提升能源和資源自給率的重要儲(chǔ)備區(qū)。特別是20世紀(jì)60年代末以來南海的石油和天然氣資源潛力一步步得到挖掘，加上潛藏海底可燃冰資源和各種稀有金屬礦物資源也已得到科學(xué)勘探，因而南海更成為對(duì)能源和資源需求日益增長(zhǎng)的中國(guó)的天然寶庫。此外，南海還有其他豐富的有待開發(fā)的生物資源、旅游資源、可再生能源等。由此觀之，南海當(dāng)之無愧是中國(guó)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)必不可少的載體。但值得注意的是，上述的資源開發(fā)利益訴求，事實(shí)上大多是以中國(guó)對(duì)南海權(quán)益主張作為前提的。
第三，天然利益。包括戰(zhàn)略空間和海上通道安全。不少國(guó)內(nèi)外海權(quán)和安全戰(zhàn)略學(xué)家都認(rèn)為，美國(guó)擁有全球其他國(guó)家無可比擬的天然戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。特別是與歐亞大陸隔大西洋和太平洋相望，從而有效地減緩了戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)蕩侵?jǐn)_，為其專心于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和技術(shù)創(chuàng)新提供了先天有利條件。但相比而言，中國(guó)作為一個(gè)“陸海兼?zhèn)洹贝髧?guó)，占海岸線大多數(shù)的海陸空間由北向南為朝鮮半島、日本群島、琉球群島和臺(tái)灣島與大洋所阻隔，再加上兩岸關(guān)系目前仍處于特殊狀態(tài)，臺(tái)灣島的地緣作用無法充分發(fā)揮，因此中國(guó)事實(shí)上是處于制海權(quán)發(fā)展的天然地理不利地位。因而，國(guó)際戰(zhàn)略家們幾乎一致認(rèn)為，南海是中國(guó)拓展制海權(quán)的相對(duì)可能空間，也是其確保國(guó)防戰(zhàn)略安全、抵御西南方向安全威脅的必要地區(qū)。與此同時(shí)，南海又是中國(guó)超過一半的對(duì)外貨物貿(mào)易和超過80%進(jìn)口石油(中國(guó)原油對(duì)外依存度達(dá)70%)的主要運(yùn)輸通道，由此中國(guó)對(duì)南海通道安全訴求超過日本、美國(guó)在內(nèi)的所有大國(guó)。事實(shí)上，中國(guó)在歷年發(fā)布的《國(guó)防白皮書》中已明確了這一利益，譬如2015年5月由國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《中國(guó)的軍事戰(zhàn)略》白皮書就明確指出“維護(hù)周邊安全穩(wěn)定”“維護(hù)戰(zhàn)略通道和海外利益安全”，直接指向包括南海在內(nèi)的防務(wù)和通道安全。[注]①參見中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)的軍事戰(zhàn)略》，中華人民共和國(guó)國(guó)防部網(wǎng)站，2015年5月26日，http://www.mod.gov.cn/auth/2015-05/26/content_4586723.htm[2019-06-20]。
但在美國(guó)看來，中國(guó)對(duì)南海的權(quán)益主張背后,蘊(yùn)藏著深刻的“權(quán)力擴(kuò)張”邏輯。2012年以來，隨著中美南海博弈的日益升級(jí)，美國(guó)國(guó)內(nèi)日趨認(rèn)為，中國(guó)有意于逐步控制整個(gè)南海，建立由其主導(dǎo)的地區(qū)秩序，最終將美國(guó)在內(nèi)的所有域外大國(guó)排除出南海事務(wù)之外,成為區(qū)域霸權(quán)(regional hegemon)。[注]Defense Intelligence Agency, China Military Power: Modernizing a Force to Fight and Win,2019 Jan. https://www.dia.mil/Portals/27/Documents/News/Military%20Power%20Publications/China_Military_Power_FINAL_5MB_20190103.pdf[2019-06-01]; Gregory Poling and Bonnie S. Glaser, “How the U.S. Can Step Up in the South China Sea: the Right Way to Push Back Against Beijing”, Foreign Affairs, January 16, 2019, https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2019-01-16/how-us-can-step-south-china-sea[2019-06-01]; Congressional Research Service, China’s Actions in South and East China Seas: Implications for U.S. Interests—Background and Issues for Congress, Updated January 31, 2019, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784[2019-06-01].美國(guó)朝野認(rèn)定，中國(guó)控制南海背后又是基于深邃的地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)利益訴求：(1)中國(guó)試圖占有南海豐富的油氣資源，以減輕在石油上對(duì)中東地區(qū)地緣戰(zhàn)略的脆弱性;(2)中國(guó)有意以力量?jī)?yōu)勢(shì)建立與南海周邊國(guó)家間的“不對(duì)稱”關(guān)系，形成壓倒性權(quán)力優(yōu)勢(shì)；(3)中國(guó)正在獲取南海戰(zhàn)略通道的控制權(quán)，為潛艇尋找巡邏庇護(hù)區(qū)；(4)武力挑戰(zhàn)美國(guó)主宰的西太平洋海權(quán)，以消除美軍對(duì)自身利益的潛在威脅。[注]David C. Gompert, Sea Power and American Interests in the Western Pacific, The RAND Corporation, Published 2013 by the RAND Corporation. Congressional Research Service, China’s Actions in South and East China Seas: Implications for U.S. Interests—Background and Issues for Congress, Updated January 31, 2019, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784[2019-06-01].
(二)美國(guó)在南海的利益及中國(guó)認(rèn)知
希拉里·克林頓2010年7月在河內(nèi)東亞地區(qū)論壇會(huì)議上表示：“美國(guó)對(duì)南海的航行自由、亞洲海洋公域的開放進(jìn)入、尊重國(guó)際法擁有國(guó)家利益。”[注]Mark Landler, “Offering to Aid Talks, U.S. Challenges China on Disputed Islands”, the New York Times, July 23, 2010, https://www.nytimes.com/2010/07/24/world/asia/24diplo.html[2019-06-01].希拉里的這次講話，可以說是美國(guó)南海政策調(diào)整的開端，也是美國(guó)政府在冷戰(zhàn)后首次公開、清晰地表明對(duì)南海的利益界定。自此之后，美國(guó)朝野對(duì)美在南?！耙裁础边@一問題的認(rèn)識(shí)和討論逐步清晰。在時(shí)隔六年之后的2016年6月，希拉里在競(jìng)選中明確表示，美國(guó)在南海存在深遠(yuǎn)的利益。同年7月，時(shí)任美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)亞洲事務(wù)高級(jí)主任康達(dá)(Daniel Kritenbrink)在華盛頓參加“第六屆戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心年度南海會(huì)議”(Sixth Annual CSIS South China Sea Conference)時(shí)表示，美方在南海與中國(guó)及地區(qū)其他相關(guān)國(guó)家一樣擁有“最高國(guó)家利益”(top national interests)，不會(huì)以在別處合作作為交換而對(duì)這個(gè)重要航道視而不見。[注]Remarks by Daniel Kritenbrink, in the Sixth Annual CSIS South China Sea Conference, https://www.csis.org/events/sixth-annual-csis-south-china-sea-conference(視頻約10:30-11:30)[2019-06-01]。此外，美國(guó)國(guó)內(nèi)的學(xué)者和智庫精英們還將其在南海利益描述為“不可或缺”(vitalinterest)。這一認(rèn)知可以從2019年6月1日美國(guó)代理防長(zhǎng)沙納漢(Patrick Shanahan)的講話中得到進(jìn)一步印證。[注]“U.S. won’t ‘tiptoe’ around China with Asia stability at threat: defense chief”, Reuters, June 1,2019 https://www.reuters.com/article/us-asia-security/us-wont-tiptoe-around-china-with-asia-stability-at-threat-defense-chief-idUSKCN1T22T4[2019-06-01].
回顧美國(guó)朝野的討論和描述，其對(duì)南海利益和目的大致可歸為三個(gè)層面：
1. 維護(hù)在南海的航行自由
1995年5月10日，美國(guó)國(guó)務(wù)院在《南沙群島和南海政策聲明》中清晰表示：“維護(hù)航行是美國(guó)的根本利益。所有船只和飛機(jī)在南海不受阻礙地航行。對(duì)包括美國(guó)在內(nèi)的整個(gè)亞洲和太平洋地區(qū)的和平與繁榮是必不可少的。”[注]U.S. Department of State Daily Press Briefing, Spratlys and the South China Sea, May 10, 1995, inA CNA Occasional Paper: The South China Sea: Assessing U.S. Policy and Optionsfor the Future ed.by Michael McDevitt, November 2014, p.1, https://www.cna.org/cna_files/pdf/IOP-2014-U-009109.pdf[2019-06-01].根據(jù)美方的描述，其航行自由原則包含兩方面含義：軍機(jī)和軍艦在內(nèi)的所有船只不受限制地進(jìn)入南海；美軍在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)開展軍事行動(dòng)的自由。美國(guó)認(rèn)為，海洋自由不僅僅指商船在國(guó)際航道的穿行自由，還包括軍用船只和飛行器在海上和空中的穿越自由；專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事行動(dòng)自由一旦受到限制，則將威脅其軍事戰(zhàn)略和對(duì)外政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
2. 維持地區(qū)同盟和伙伴國(guó)體系及安全架構(gòu)穩(wěn)定
美國(guó)認(rèn)為，在南海地區(qū)，其既同中國(guó)臺(tái)灣存在軍事同盟關(guān)系，又與臺(tái)灣及新加坡、越南、印尼存在特殊的伙伴關(guān)系。倘若中國(guó)主導(dǎo)地區(qū)秩序、控制南海，一方面，美國(guó)的能力逐步下降，將促使地區(qū)各國(guó)調(diào)整其國(guó)防計(jì)劃和外交政策，從而導(dǎo)致其主導(dǎo)的地區(qū)安全架構(gòu)趨于崩潰；另一方面，美國(guó)還將卷入同盟和伙伴國(guó)與中國(guó)的沖突和危機(jī)之中。因而，美國(guó)認(rèn)定，維持對(duì)菲律賓同盟關(guān)系穩(wěn)定，特別是明確將南海納入《美菲共同防御條約》安保承諾范圍，并保持基于“與臺(tái)灣關(guān)系法”的對(duì)臺(tái)政策有效，聯(lián)合其他地區(qū)伙伴國(guó)采取軍事行動(dòng)，阻止中國(guó)成為“地區(qū)霸權(quán)國(guó)”(regional hegemon)，是美國(guó)在南海不可或缺的利益和目的。[注]Michael McDevitt, A CNA Occasional Paper: The South China Sea: Assessing U.S. Policy and Optionsfor the Future, November 2014, p.vi, https://www.cna.org/cna_files/pdf/IOP-2014-U-009109.pdf[2019-06-03]；Congressional Research Service, China’s Actions in South and East China Seas: Implications for U.S. Interests—Background and Issues for Congress, Updated January 31, 2019, pp.4-5, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784[2019-06-03].
3. 主導(dǎo)塑造符合其戰(zhàn)略取向的、基于規(guī)則的地區(qū)秩序
美國(guó)認(rèn)為，自2010年秋季奧巴馬政府就已清楚地表明，建立基于規(guī)則的南海穩(wěn)定局勢(shì)對(duì)其國(guó)家利益至關(guān)重要。[注]Michael McDevitt, “The South China Sea and U.S. Policy Options”, American Foreign Policy Interests, Vol. 35, No. 4, 2013, p.175.其規(guī)則既包含了不得使用武力或武力脅迫的方式解決海洋爭(zhēng)端，同時(shí)也指向南海海洋自由規(guī)則。這些規(guī)則是第二次世界大戰(zhàn)之后建立的美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)際秩序的關(guān)鍵要素，也是為防范中國(guó)在南海采取像俄羅斯在東烏克蘭和克里米亞那樣的“強(qiáng)權(quán)即公理”(might makes right)、“叢林法則”(the law of the jungle)來定義現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系特征。主導(dǎo)南海地區(qū)的規(guī)則和規(guī)則制定權(quán)是美國(guó)制定南海政策的利益依據(jù)和目的之一。[注]Dan Lamothe, “Navy admiral warns of growing sense that ‘might makes right’ in Southeast Asia,” Washington Post, March 16, 2016.
在中國(guó)看來，美國(guó)南海政策背后的重要目的是增加中國(guó)崛起的成本和代價(jià)。具體包括：(1)美國(guó)事實(shí)上是將武力的壓倒性優(yōu)勢(shì)和武力威懾作為其地區(qū)秩序的根本基礎(chǔ)。1945年以來，美國(guó)一直是該地區(qū)的支配力量，在塑造地區(qū)秩序上一直扮演主導(dǎo)角色。這種主導(dǎo)地位既有賴于規(guī)則體系的保障，但同時(shí)又需要在軍事力量上保持對(duì)其他國(guó)家的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。美國(guó)除了謀求以規(guī)則約束中國(guó)行為和限制中國(guó)影響力擴(kuò)散之外，還極力通過獲取在菲律賓的軍事基地、增派航母及各型艦機(jī)巡航南海等手段，重點(diǎn)加強(qiáng)在這一地區(qū)的前進(jìn)部署，用以維持占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位的中美不對(duì)稱“軍事平衡”。特別是根據(jù)美國(guó)防務(wù)與預(yù)算評(píng)估中心研究報(bào)告顯示，伴隨著美國(guó)在2019年2月正式宣布退出《中導(dǎo)條約》，為抵消中國(guó)在西太平洋地區(qū)射程從500—5000公里陸基導(dǎo)彈力量的優(yōu)勢(shì)，其將重點(diǎn)加強(qiáng)在這一地區(qū)部署射程超過500公里的短、中程陸基導(dǎo)彈。[注]Robert Haddick, Fire on the Water: China, America, and the Future of the Pacific, Maryland: Naval Institute Press,2014.這一例子集中反映了美國(guó)對(duì)維持包括南海在內(nèi)西太平洋地區(qū)力量?jī)?yōu)勢(shì)的迫切利益訴求。(2)美國(guó)在南海實(shí)質(zhì)上的“選邊站”政策，已經(jīng)說明了其有意利用南海為抓手，既遏止中國(guó)繼續(xù)擴(kuò)大在東南亞地區(qū)的影響力和話語權(quán)，又試圖將中國(guó)遏阻在第一島鏈的戰(zhàn)略包圍之內(nèi)。(3)美國(guó)也有意利用南海問題，干擾中國(guó)與東南亞國(guó)家建立地區(qū)新規(guī)則和新秩序的進(jìn)程。
三、多因素交織：中美南海博弈不斷升級(jí)的動(dòng)因
考察2010年以來中美兩國(guó)圍繞南海議題的博弈，經(jīng)歷了從輿論和外交博弈，到軍事、外交和輿論的全面競(jìng)爭(zhēng)，并深化為地區(qū)秩序主導(dǎo)權(quán)的爭(zhēng)奪，呈現(xiàn)出了“螺旋式”升級(jí)的特點(diǎn)。兩國(guó)在南海利益訴求以及對(duì)彼此南海利益錯(cuò)位認(rèn)知的對(duì)比，從根本上解釋了中美南海競(jìng)爭(zhēng)升級(jí)的背后動(dòng)因。
但中美對(duì)南海利益的訴求自20世紀(jì)60年代末南海問題產(chǎn)生以來并不曾有根本性的調(diào)整，兩國(guó)對(duì)彼此利益認(rèn)知為何會(huì)發(fā)生變化，以及雙方南海競(jìng)爭(zhēng)為何會(huì)在2010年之后愈演愈烈，尚需要對(duì)偶然性和必然性的因素進(jìn)行進(jìn)一步探討。具體來看，驅(qū)動(dòng)近十年來中美在南海問題上互動(dòng)過程的因素主要有四個(gè)方面：
(一)日益深刻的中美力量對(duì)比變化
2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)之后，無論是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、技術(shù)創(chuàng)新，還是軍事硬實(shí)力和國(guó)家軟實(shí)力，中美之間差距縮小的進(jìn)程都日益明顯。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，中國(guó)一直是全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的第一引擎，2012—2016年對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率達(dá)34%，為同期美、歐、日貢獻(xiàn)之和。[注]參見《厲害了！中國(guó)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率超30%》，新華網(wǎng)，2018年2月1日，http://www.xinhuanet.com/fortune/2018-02/01/c_1122354105.htm[2019-06-03]。中國(guó)在2009、2010年相繼超越德國(guó)和日本成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，2011、2013年又取代美國(guó)成為全球最大制造國(guó)和第一大貿(mào)易國(guó)。2013年中國(guó)提出的共建“一帶一路”倡議，得到了全球至少65個(gè)國(guó)家的支持和積極合作；中國(guó)發(fā)起成立的“亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行”成員數(shù)量也達(dá)到97個(gè)，極大提升了中國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)秩序的相對(duì)地位和影響力。
同樣，在軍事領(lǐng)域，美國(guó)在2010、2014年發(fā)布的《四年防務(wù)評(píng)估報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)，中國(guó)通過研制和部署大量先進(jìn)的中程彈道導(dǎo)彈和巡航導(dǎo)彈、配備先進(jìn)武器的新型攻擊型潛艇、戰(zhàn)斗機(jī)等，不僅增加了對(duì)地區(qū)和全球經(jīng)濟(jì)、安全事務(wù)的影響，成為亞太戰(zhàn)略格局演變最重要的因素，同時(shí)還將以區(qū)域拒止/反介入或新的網(wǎng)絡(luò)和空間技術(shù)來反制美國(guó)。特別是在臺(tái)海和南海地區(qū)，中美軍事較量的趨勢(shì)越來越不利于美國(guó)。[注]Eric Hegenbotham and Michael Nixon, et., The US-China military scorecard: forces, geography, and the evolving balance of power: 1996-2017, Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2015, pp.321-323.力量對(duì)比的深刻變化，不僅漸漸加劇美國(guó)對(duì)失去地區(qū)秩序主導(dǎo)地位的擔(dān)憂，更是促使其調(diào)整全球及亞太戰(zhàn)略布局，加強(qiáng)在這一地區(qū)的戰(zhàn)略和軍事投入。奧巴馬政府先后提出了“重返亞洲”和“亞太再平衡戰(zhàn)略”，在歷史上首次將亞洲置于美國(guó)全球戰(zhàn)略優(yōu)先位置，南海則成為美國(guó)調(diào)整戰(zhàn)略布局的重要抓手。[注]David Shambaug, “Assessing the US ‘Pivot’to Asia”, Strategic Studies Quarterly,Vol.7, No.2, Asia-Pacific Special edition (Summer 2013), p.10.美國(guó)利用中國(guó)與菲律賓、越南等聲索國(guó)海上爭(zhēng)議的升溫和海上安全形勢(shì)的惡化，以“武力”“武力脅迫”“恫嚇”為輿論掩護(hù)，一方面強(qiáng)化了與菲律賓的軍事同盟關(guān)系，另一方面又在菲律賓群島增加五個(gè)軍事基地，并在新加坡部署瀕海戰(zhàn)斗艦。美國(guó)在南海問題上事實(shí)上的“選邊站”和針對(duì)中國(guó)的軍力部署及“航行自由行動(dòng)”，除引發(fā)中國(guó)強(qiáng)烈外交抗議之外，也是中國(guó)開展南海島礁建設(shè)和部署相應(yīng)設(shè)施的主要原因之一。
因此，美國(guó)國(guó)內(nèi)普遍認(rèn)為，中國(guó)以驚人的速度縮小與美國(guó)的實(shí)力差距，而美國(guó)的軍事優(yōu)勢(shì)則已經(jīng)被削弱到危險(xiǎn)的境地，其保護(hù)自身利益、盟友和伙伴國(guó)安全的能力日益受到懷疑。[注]Eric Edelman & Gary Roughead et.. Providing for the Common Defense The Assessment and Recommendations of the National Defense Strategy Commission，November 13,2018, p.V; Eric Hegenbotham and Michael Nixon, et., The US-China military scorecard: forces, geography, and the evolving balance of power: 1996-2017, Santa Monica, CA: RAND Corporation,2015, pp.321-323.兩國(guó)力量對(duì)比的深刻變化，既加劇了美國(guó)對(duì)中國(guó)的“不放心”和戰(zhàn)略誤判，也促使了中美雙方一直潛藏著的利益矛盾的惡化和爆發(fā)。
(二)“新美國(guó)主義”的泛濫及美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略的“轉(zhuǎn)向”
西奧多·羅斯福曾經(jīng)將美國(guó)主義(Americanism)的內(nèi)涵概括為“有關(guān)精神、信仰和目的的問題”。美國(guó)主義在歷史上既包含了平等、自由、民主的美國(guó)價(jià)值觀，同時(shí)也體現(xiàn)了美國(guó)追求全球責(zé)任和輸出美式價(jià)值信仰的“昭昭天命”。[注]Theodore Roosevelt, “True Americanism”, The Forum Magazine, April 1894, https://teachingamericanhistory.org/library/document/true-americanism-the-forum-magazine/[2019-05-30].“美國(guó)主義”思潮逐漸在美國(guó)精英和草根階層中復(fù)興，特別是美國(guó)前總統(tǒng)奧巴馬2014年在西點(diǎn)軍校演講時(shí)稱，美國(guó)將再領(lǐng)導(dǎo)世界100年，而 2016年8月特朗普在競(jìng)選中則進(jìn)一步宣稱：“我們新的信條是美國(guó)主義，而不是全球主義?！盵注]Aaron Blake, “Donald Trump’s strategy in three words: ‘Americanism, not globalism’”, the Washington Post, July 22, 2016, https://www.washingtonpost.com/news/the-fix/wp/2016/07/22/donald-trump-just-put-his-border-wall-around-the-entire-united-states/?utm_term=.73765f81dc41[2019-05-30].此后，美國(guó)提出“美國(guó)優(yōu)先”和“讓美國(guó)再次偉大”等一系列體現(xiàn)“新美國(guó)主義”思潮的政策宣示。[注]Jill Lepore, “A New Americanism: Why a Nation Needs a National Story”, Foreign Affairs, March/April 2019, pp.10-19[2019-05-30]; “Destination Greatness - Creating a New Americanism”, https://thenewamericanism.com/[2019-06-01]; JM Berger, “A Dangerous New Americanism?” , war on the rocks April 24, 2017, https://warontherocks.com/2017/04/a-dangerous-new-americanism/[2019-05-30].在這種“新美國(guó)主義”的思潮統(tǒng)領(lǐng)之下，美國(guó)自奧巴馬時(shí)期就開始重新審視20世紀(jì)70年代以來所奉行的對(duì)華“遏制+接觸”戰(zhàn)略，并反思甚至質(zhì)疑“接觸”戰(zhàn)略是否如愿以償將中國(guó)導(dǎo)入了美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)際規(guī)則體系。不少美國(guó)學(xué)者提出，崛起的中國(guó)日益變成更具挑釁性、威權(quán)主義和民族主義的大國(guó)，并正在挑戰(zhàn)所謂美國(guó)主導(dǎo)的“基于規(guī)則的自由國(guó)際秩序”。
特朗普在2017年《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告中將中國(guó)定性為“修正主義大國(guó)”、“威權(quán)國(guó)家”和“競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，并認(rèn)為中國(guó)和俄羅斯試圖塑造一個(gè)與美國(guó)價(jià)值觀和利益相對(duì)立的世界，美國(guó)自冷戰(zhàn)以來的對(duì)華“接觸”政策失敗了。為實(shí)現(xiàn)其“昭昭天命”，美國(guó)將對(duì)華戰(zhàn)略逐步轉(zhuǎn)向“全面競(jìng)爭(zhēng)”。在經(jīng)濟(jì)上發(fā)起對(duì)華技術(shù)和貿(mào)易戰(zhàn)，在安全上則是以不斷升級(jí)南海軍事行動(dòng)強(qiáng)度和頻率為抓手。2019年2月，美國(guó)共和、民主兩黨議員又聯(lián)手提出所謂“東海與南海議案”，意在制裁中國(guó)參與南海島礁建設(shè)的個(gè)人和單位，更是反映了在南海問題上反華已經(jīng)成為美國(guó)國(guó)內(nèi)上下的一種“政治正確”。
總之，在“新美國(guó)主義”思潮的作用下，美國(guó)將對(duì)華戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向“全面競(jìng)爭(zhēng)”，此舉在經(jīng)濟(jì)上表現(xiàn)為對(duì)華貿(mào)易戰(zhàn)，而在安全上則是由美國(guó)在南海的一系列持續(xù)升級(jí)的行動(dòng)中不斷呈現(xiàn)，這是潛藏在美國(guó)近十年來日趨強(qiáng)硬的南海政策背后的思想根源，也是促使中美海上較量愈演愈烈的內(nèi)層動(dòng)因。
(三)聲索國(guó)的關(guān)鍵推動(dòng)作用
聲索國(guó)在中美南海較量中扮演了兩方面的角色：一方面是積極主動(dòng)地拉攏美國(guó)用以制衡中國(guó)來支持自身主張和利益訴求，另一方面這些聲索國(guó)在海上與中國(guó)的沖突和對(duì)峙又吸引了美國(guó)的戰(zhàn)略介入。
20世紀(jì)70年代以來，菲國(guó)內(nèi)持親美立場(chǎng)的力量一直尋求美國(guó)對(duì)其在南?？刂茘u礁和爭(zhēng)議海域的安全保護(hù)承諾，阿基諾三世時(shí)期菲方更是不遺余力地拉攏美國(guó)介入南海。比如，2012年7月，阿基諾三世公開表示：“菲律賓可能要求美國(guó)部署更多的P-3C偵察機(jī)協(xié)助監(jiān)視南海爭(zhēng)議水域?！盵注]Manuel Mogato& Stuart Grudgings, “Exclusive: Philippines may ask for U.S. spy planes over South China Sea”, Reuters, July 2, 2012, https://www.reuters.com/article/us-philippines-aquino-southchina/exclusive-philippines-may-ask-for-u-s-spy-planes-over-south-china-sea-idUSBRE8610H020120702[2019-05-30].2015年4月，菲外長(zhǎng)德羅薩里奧(Albert del Rosario)又公開宣稱：“菲律賓正在從美國(guó)尋求更多實(shí)質(zhì)性支持以應(yīng)對(duì)中國(guó)在南海快速擴(kuò)張?！盵注]“Philippines seeks help from U.S. in South China Sea dispute”, Reuters, APRIL 15, 2015, https://www.reuters.com/article/us-southchinasea-philippines-usa/philippines-seeks-help-from-u-s-in-south-china-sea-dispute-idUSKBN0N616A20150415?utm[2019-05-30].2016年5月，阿基諾三世再次表示，如果中國(guó)對(duì)黃巖島采取行動(dòng)，美國(guó)有義務(wù)采取軍事行動(dòng)予以應(yīng)對(duì)。[注]Javier C. Hernández, “Benigno Aquino Says U.S. Must Act if China Moves on Reef in South China Sea”, the New York Times, May 19, 2016, https://www.nytimes.com/2016/05/20/world/asia/benigno-aquino-philippines-south-china-sea.html[2019-05-30].
此外，越南也一直試圖獲得美國(guó)對(duì)其南海政策的支持，除了大力吸引美國(guó)石油公司(如康菲、埃克森美孚)參與南海爭(zhēng)議海域油氣開發(fā)，還通過支持美國(guó)南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”、共同反對(duì)所謂中國(guó)南海“軍事化”、向美國(guó)開放軍事基地等多種軍事和外交途徑，既加強(qiáng)與美國(guó)的協(xié)作，又獲取美國(guó)的支持。[注]Joint Statement between the United States of America and the Socialist Republic of Vietnam, November 12, 2017，https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/joint-statement-united-states-america-socialist-republic-vietnam/[2019-05-30].
與此同時(shí)，聲索國(guó)與中國(guó)在海上的沖突和對(duì)峙也會(huì)吸引美國(guó)的介入，特別是受美菲軍事同盟的約束，美國(guó)更加容易介入中菲海上沖突。譬如，2012年中菲黃巖島對(duì)峙就招致了美國(guó)的干預(yù)。2014年中越在中建南海域的沖突，也為吸引美國(guó)聯(lián)合越南創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。
(四)對(duì)中國(guó)南海政策的過激反應(yīng)
受力量對(duì)比深刻變化這一宏觀因素的影響，美國(guó)對(duì)中國(guó)在南海的政策作為往往容易陷入“自我驗(yàn)證預(yù)言”的困境。美國(guó)將中國(guó)在2012年之后控制黃巖島視為在南海地區(qū)實(shí)行系統(tǒng)性“切香腸”戰(zhàn)略的開端，此后設(shè)立三沙市、成立海警等都是這一戰(zhàn)略的延續(xù)，并認(rèn)為中國(guó)此舉最終目標(biāo)在于“借權(quán)利主張將外國(guó)軍艦逐出南?！盵注]Congressional Research Service, China’s Actions in South and East China Seas: Implications for U.S. Interests—Background and Issues for Congress, Updated January 31,2019, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784[2019-06-01].。中國(guó)通過島礁建設(shè)，在南沙地區(qū)新增三條長(zhǎng)度2700米或3000米的飛機(jī)跑道，并擁有了足夠陸域支撐的戰(zhàn)略據(jù)點(diǎn)；加快推動(dòng)“南海行為準(zhǔn)則”磋商，逐步掌握海上規(guī)則制定的主動(dòng)權(quán)等等，這些舉措更是使得美方對(duì)中國(guó)的“切香腸”戰(zhàn)略堅(jiān)信不疑。
中美之間復(fù)雜、持續(xù)的“反應(yīng)—行動(dòng)—反應(yīng)”過程，不僅加劇了美國(guó)對(duì)失去南?！翱刂茩?quán)”和地區(qū)秩序主導(dǎo)權(quán)的擔(dān)憂，更是激發(fā)了美國(guó)一步步采取愈益強(qiáng)硬、全面的外交和軍事競(jìng)爭(zhēng)策略。特別是美國(guó)國(guó)內(nèi)一直認(rèn)為奧巴馬對(duì)中國(guó)南海島礁建設(shè)反應(yīng)過于軟弱，因而2017年特朗普上臺(tái)之后，不僅白宮、五角大樓和國(guó)會(huì)在南海問題上采取強(qiáng)硬措施罕見一致，美國(guó)還常態(tài)化并升級(jí)南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”，作為對(duì)中國(guó)推進(jìn)南海島礁建設(shè)的回?fù)簟?019年以來，美國(guó)又正式引入海岸警衛(wèi)隊(duì)作為對(duì)中國(guó)以海警和海上民兵“灰色力量”開展維權(quán)和實(shí)行區(qū)域拒止/反介入的反制策略。
因此，不難看出，正是美方對(duì)中國(guó)在南海一系列正當(dāng)政策舉措的過激反應(yīng)，推動(dòng)中美海上較量一步步升級(jí)和惡化。
四、中美南海博弈的未來及破局之道
中美南海博弈的未來存在三種可能局面：第一，在某些緊急不測(cè)事態(tài)的作用下，中美在南海發(fā)生局部沖突(如小規(guī)模擦槍走火)。特朗普上臺(tái)以來，美國(guó)朝野彌漫著中美南海必有一戰(zhàn)的緊張氛圍。2018年下半年以來，美國(guó)蘭德公司、外交關(guān)系協(xié)會(huì)等智庫都將南海列為中美最可能發(fā)生沖突的地帶。這既有部分悲觀或強(qiáng)硬派戰(zhàn)略家的個(gè)人判斷(如特朗普前首席安全顧問班農(nóng))，也有部分因兩國(guó)海上偶發(fā)對(duì)峙引發(fā)心理恐慌情緒所致。中美在現(xiàn)階段雖都不希望發(fā)生短兵相接的“熱戰(zhàn)”(不論是南海還是其他海域)，但倘若美方繼續(xù)升級(jí)南海軍事行動(dòng)或卷入爭(zhēng)端國(guó)間的海上沖突，雙方艦機(jī)更加頻繁地相遇，加之一線人員可能操作失誤，危險(xiǎn)相遇引發(fā)局部沖突的可能性仍不能排除。
第二，雙方各自讓步、相互妥協(xié)，維持南海既競(jìng)爭(zhēng)又管控的現(xiàn)狀。中美間的相互不信任雖已是一個(gè)根深蒂固的問題，但如果雙方能各退一步，美國(guó)降低南海軍事行動(dòng)強(qiáng)度和在南海問題上對(duì)中國(guó)的批評(píng)與指責(zé)，中國(guó)也相應(yīng)地把經(jīng)營(yíng)重點(diǎn)從軍事防御部署轉(zhuǎn)向開發(fā)與合作議題，那么即使兩國(guó)地緣政治競(jìng)爭(zhēng)無法避免，但雙方矛盾將得到有效緩解和控制。
第三，雙方都致力于避免發(fā)生“熱戰(zhàn)”，但海上對(duì)峙局面并不會(huì)改變，兩國(guó)較量維持某種動(dòng)態(tài)平衡。在這種情況之下，美方仍將繼續(xù)升級(jí)包括航行自由宣示、爭(zhēng)議海域內(nèi)軍演、無人潛航器活動(dòng)在內(nèi)的軍事行動(dòng)，對(duì)中國(guó)的抵近偵察和情報(bào)搜集活動(dòng)將有增無減，與菲律賓、越南、日本、英國(guó)、澳大利亞在南海傳統(tǒng)安全議題上的協(xié)調(diào)也會(huì)更加頻繁，但將通過《海上意外相遇規(guī)則》《海空相遇安全行為準(zhǔn)則》《艦船相遇安全行為準(zhǔn)則》等危機(jī)防控機(jī)制，保持有限克制，避免與中方發(fā)生直接的摩擦。相應(yīng)的，中國(guó)采取“常規(guī)”措施(如外交抗議等)、保持沖突可控的同時(shí)，通過提升島礁的反偵察、反介入能力以應(yīng)對(duì)美軍的行動(dòng)。理想的情況是，中美南海軍事和政治外交的較量維持一種動(dòng)態(tài)平衡，亦即中國(guó)雖無法制止美軍在南海的行動(dòng)，但可以通過相應(yīng)的防務(wù)能力提升予以補(bǔ)償，美國(guó)則通過升級(jí)航行自由行動(dòng)滿足其戰(zhàn)略和心理上的訴求。但維持這種既對(duì)峙又可控的局面，有賴于兩國(guó)決策層頻繁的溝通和高超的外交技巧，一線操作人員小心、謹(jǐn)慎地處理危機(jī)，需要以南海整體局勢(shì)不出現(xiàn)大的變數(shù)為前提。
有效管控沖突、塑造兩國(guó)在南海良性互動(dòng)局面，當(dāng)然是一種理想狀態(tài)。但就如物理學(xué)中經(jīng)典力學(xué)實(shí)驗(yàn)一般，這種理想狀態(tài)需要排除諸多變量的干擾，既要面臨美國(guó)國(guó)內(nèi)強(qiáng)硬派的壓力，又要警惕菲、越的拉攏，還需謹(jǐn)慎處理和防范因海上一線人員操作失控所引發(fā)的不測(cè)事態(tài)。因此，中美雙方只有從戰(zhàn)略層面達(dá)成共識(shí)，相互理解彼此在南海的利益和戰(zhàn)略訴求，并擁有足夠的防止沖突惡化的政治意愿和默契，雙方才能把在南海的博弈維持在可控范圍之內(nèi)。就目前來看，這一良性互動(dòng)局面的塑造，更多地取決于美國(guó)如何行動(dòng)。令人擔(dān)憂的是，目前美國(guó)朝野似乎不僅沒有“妥協(xié)”的跡象，相反升級(jí)在南海與中國(guó)的軍事較量漸已成為一種“政治正確”和“主流聲音”，并有越來越多的人認(rèn)為現(xiàn)在該是采取措施、挽回?cái)【值臅r(shí)候了。
那么，應(yīng)該如何破解中美在南海的“安全困局”？
(一)建立南海問題高級(jí)別協(xié)商機(jī)制和海上安全治理合作制度
中美在南海既有利益重疊區(qū)，但也有利益契合點(diǎn)。兩國(guó)在南海的“安全困局”癥結(jié)在于雙方的選擇困境，即誰都不肯首先讓步的問題。根據(jù)公共選擇理論，理性的中美決策層都應(yīng)該明白保持克制、尋找共同利益或沖突利益的“平衡點(diǎn)”是雙方實(shí)現(xiàn)“博弈均衡”的唯一選擇。因而，雙方需要通過建立高級(jí)別的磋商機(jī)制，通過“多次、反復(fù)的博弈”，既在于減少錯(cuò)判彼此意圖的可能，并說服對(duì)方避免采取加劇對(duì)抗的策略，也在于逐步形成共識(shí)，最終建立兩國(guó)海上安全困局治理合作制度。
具體來講，可以從三個(gè)層面著手：在宏觀層面，減少戰(zhàn)略上的競(jìng)爭(zhēng)，保持中美總體關(guān)系穩(wěn)定；在中間層面，避免采取致使相互沖突升級(jí)或相互對(duì)抗的南海政策，并建立約束彼此采取挑釁性單邊行動(dòng)的規(guī)則；在微觀層面，建立行之有效的危機(jī)管控機(jī)制，除了已有的?？障嘤霭踩袨橐?guī)則之外，還應(yīng)對(duì)島礁建設(shè)和設(shè)施部署、航行自由與抵近偵察等具體問題，構(gòu)建常態(tài)化危機(jī)聯(lián)合管控模擬演練機(jī)制，針對(duì)性的設(shè)計(jì)危機(jī)管控機(jī)制。
(二)將南海問題與經(jīng)貿(mào)關(guān)系及其他安全議題相脫鉤
如上所述，中美南海博弈的升級(jí)在很大程度上是受兩國(guó)力量對(duì)比變化、雙邊關(guān)系惡化等宏觀因素所累，同時(shí)南海問題也成為美國(guó)與中國(guó)展開全面競(jìng)爭(zhēng)的一張牌。因此，解套中美南海困局最重要的動(dòng)力之一便是：兩國(guó)各自將南海問題與雙邊整體關(guān)系和戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)相脫鉤。兩國(guó)可以達(dá)成相互保證協(xié)議，從而確保南海問題避免成為雙方相互爭(zhēng)斗、相互施壓的籌碼。
(三)將彼此在南海的博弈與兩國(guó)同菲、越、馬的三角關(guān)系相脫鉤
2019年3月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿邁克·蓬佩奧(Mike Pompeo)公開表示：“南海是亞太的一部分……在菲律賓武裝和公共船只在南海遭到攻擊將觸發(fā)《美菲共同防御條約》?！盵注]“South China Sea covered by PH-U.S. Mutual Defense Treaty - Pompeo”, Rappler, March 01,2019 https://www.rappler.com/nation/224668-pompeo-says-south-china-sea-covered-philippines-us-mutual-defense-treaty[2019-06-08].此舉勢(shì)必會(huì)增加中美南海博弈過程受中菲海上有關(guān)爭(zhēng)議升溫而趨緊甚至爆發(fā)沖突的風(fēng)險(xiǎn)。美方應(yīng)注意防止在中菲海上有限沖突中充當(dāng)先鋒和保護(hù)傘，中美雙方應(yīng)減少或避免兩國(guó)南海博弈與中—美—菲的三角關(guān)系掛鉤。同時(shí)，越南試圖在中美的競(jìng)爭(zhēng)中“漁翁得利”，因而兩國(guó)也應(yīng)將中越海上矛盾和沖突排除出影響彼此南海較量的眾多因素之外。此外，中國(guó)也可以通過加強(qiáng)與東盟十國(guó)的“準(zhǔn)則”案文磋商，加緊建立海上危機(jī)管控機(jī)制和信任增進(jìn)機(jī)制，從而減少美國(guó)加大介入南海問題的可乘之機(jī)，以此緩和、控制中美南海博弈不斷升級(jí)的態(tài)勢(shì)。
(四)聯(lián)手推進(jìn)兩國(guó)在南海問題和南海地區(qū)的利益融合
事實(shí)上，中美在防止海上恐怖主義、海盜和海上武裝搶劫、開發(fā)海洋資源、開展海洋科研等領(lǐng)域存在諸多的利益契合點(diǎn)。兩國(guó)既可以建立南海航道安全維護(hù)合作機(jī)制，美國(guó)公司和科研機(jī)構(gòu)也可以參與中方在南海的資源開發(fā)和科技項(xiàng)目。這一系列舉措將有利于中美雙方推進(jìn)彼此利益融合，從而減少兩國(guó)利益對(duì)立面。
五、結(jié) 語
總體而言，中美南海博弈可以從兩國(guó)雙邊關(guān)系、雙方南海策略性互動(dòng)、海上一線領(lǐng)域的博弈三方面展開分析。中美兩國(guó)對(duì)南海的利益訴求矛盾雖早已顯現(xiàn)，但直至近十年兩國(guó)的直接較量才愈演愈烈。其正是中美關(guān)系的波折、南海形勢(shì)的不斷變化等因素作用的結(jié)果。因此，在分析中美南海博弈是趨于沖突還是走向合作之時(shí)，不僅要考察兩國(guó)對(duì)南海利益訴求到底有哪些是重疊、不可調(diào)和的，哪些又存在契合點(diǎn)，還需考察致使這種利益上的矛盾上升為政策上沖突的直接作用因素。只有還原兩國(guó)南海政策互動(dòng)的完整過程，才能尋找破解中美南?！鞍踩Ь帧钡母局馈?/p>
中美在南海既存在戰(zhàn)略空間重疊，又有美方對(duì)地區(qū)秩序主導(dǎo)權(quán)訴求與中方的政策主張不相容因素的存在，因此在美國(guó)發(fā)起對(duì)華全面競(jìng)爭(zhēng)、中國(guó)與聲索國(guó)間海上有關(guān)爭(zhēng)議矛盾升級(jí)、美國(guó)國(guó)內(nèi)“新美國(guó)主義”保守思潮興起等諸多因素的共同作用之下，中美之間在南海的較量也就在這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)逐漸升級(jí)，并逐步走向?qū)埂?/p>
中美在亞太地區(qū)的結(jié)構(gòu)性矛盾以及南海有關(guān)島礁領(lǐng)土主權(quán)和海域管轄權(quán)主張的沖突在短期內(nèi)都難以徹底解決，因此中美之間在南海博弈將長(zhǎng)期存在。但中美兩國(guó)可以通過公共領(lǐng)域(如打擊海盜、海上恐怖主義等)的合作，以及資源開發(fā)利益分配的平衡，提升利益的融合水平，以此來給兩國(guó)緊張的關(guān)系和南海的“安全困局”降溫、剎車。
吳士存 陳相秒
[內(nèi)容提要]2010年以來美國(guó)在南海問題上逐漸由“幕后”走向“臺(tái)前”，“選邊站隊(duì)”傾向也愈發(fā)明顯。與此同時(shí)，中美在南海的博弈也日益劇烈。中美在南海的利益訴求沖突，固然是兩國(guó)海上較量逐步升級(jí)的根本動(dòng)因，但雙方海上博弈之所以會(huì)在2010年以后漸漸凸顯、惡化，其起因與中美力量對(duì)比變化、美國(guó)國(guó)內(nèi)新美國(guó)主義思潮泛濫、聲索國(guó)的推動(dòng)以及美國(guó)對(duì)中國(guó)南海舉措的過激反應(yīng)密切相關(guān)。中美雖都有意避免在南海發(fā)生直接對(duì)抗和摩擦，但雙方的戰(zhàn)略重疊和結(jié)構(gòu)性矛盾在短期內(nèi)難以解決，兩國(guó)在南海的“冷對(duì)抗”也將愈演愈烈。中美決策層應(yīng)加強(qiáng)彼此在南海利益的融合，以有效緩解對(duì)抗，并積極尋求海洋安全治理合作、破解南?！鞍踩Ь帧钡目赡苈窂健?/p>
自2017年特朗普上臺(tái)以來，美國(guó)不僅常態(tài)化和升級(jí)南海“航行自由行動(dòng)”，已先后13次派遣軍艦(飛機(jī))進(jìn)入中國(guó)西沙群島、南沙群島和中沙群島黃巖島附近12海里海域(空域)，更是不斷地推動(dòng)其在全球的盟友日本、韓國(guó)、澳大利亞、加拿大和英國(guó)參與到南海的聯(lián)合軍事行動(dòng)中來。有不少美國(guó)學(xué)者將中美近來不斷升溫的貿(mào)易摩擦和南海對(duì)峙形容為“新冷戰(zhàn)”。此一判斷雖有言之過早的嫌疑，但兩國(guó)在南海的博弈的確帶有不少冷戰(zhàn)特征。比如，互視對(duì)方為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、兩國(guó)軍力對(duì)峙漸趨升級(jí)但又極力避免發(fā)生直接沖突、外交上爭(zhēng)先拉攏合作伙伴以擴(kuò)大自身陣營(yíng)(美拉攏東盟國(guó)家和域外大國(guó)尤為明顯)。美國(guó)升級(jí)在南海針對(duì)中國(guó)的軍事行動(dòng)，而中國(guó)也相應(yīng)地強(qiáng)化應(yīng)對(duì)措施，兩國(guó)雖皆已意識(shí)到擦槍走火的風(fēng)險(xiǎn)，也都無意于訴諸大規(guī)模熱戰(zhàn)，但雙方誰也不愿意首先讓步，已然形成“冷對(duì)抗”之局面。那么，中美在南海的沖突能得到有效管控嗎？
本文試圖通過分析背后動(dòng)因來回答中美兩國(guó)南海博弈能否得到有效管控。本文所研究的問題，源于國(guó)內(nèi)外研究中的一個(gè)爭(zhēng)論：中美在南海是否存在“核心利益”沖突，兩國(guó)在南海日益升級(jí)的外交對(duì)抗和軍事較量的根本動(dòng)因是核心利益沖突嗎？本文認(rèn)為，中美并未明確將各自在南海的利益描述為“核心利益”，但南海議題對(duì)于兩國(guó)而言都是不可或缺的利益所在。利益上的相互沖突，是兩國(guó)南海博弈的最終動(dòng)因，但并不能直接解釋兩國(guó)在南海的博弈為何會(huì)自2010—2012年以后持續(xù)升級(jí)。
本文認(rèn)為，中美南海競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈是四方面因素共同作用的結(jié)果，即中美力量對(duì)比的深刻變化、聲索國(guó)南海政策調(diào)整的推動(dòng)、美對(duì)中國(guó)南海政策的錯(cuò)誤反應(yīng)，同時(shí)美國(guó)國(guó)內(nèi)逐漸占據(jù)主流的保守主義、民族主義思潮也是中美南海博弈由利益沖突走向政策對(duì)抗的主要原因之一，而這種較量升級(jí)的態(tài)勢(shì)在短期內(nèi)恐難改變。
一、2010年以來中美南海博弈的表象與特征
南海地區(qū)雖然自19世紀(jì)末20世紀(jì)初開始就是美國(guó)在亞太的主要前沿?fù)?jù)點(diǎn)，但直到冷戰(zhàn)前后美國(guó)對(duì)南海問題并未給予太多關(guān)注，其立場(chǎng)基本維持在“中立”和“有限介入”的模糊狀態(tài)。直至2010年之后，美國(guó)在南海問題上的立場(chǎng)才趨于明朗，政策也漸轉(zhuǎn)強(qiáng)硬。伴隨著美國(guó)直接走向“臺(tái)前”，加大對(duì)南海問題的政治外交干預(yù)和在南海地區(qū)的軍事存在，中美兩國(guó)的南海博弈也由此拉開序幕。
(一)2010年以來美國(guó)南海政策演變的三個(gè)階段
簡(jiǎn)要梳理2010年以來美國(guó)南海政策的演變，大體可根據(jù)介入程度和政策手段差異分為三個(gè)階段：
1.2010—2014年：“輿論+外交”雙重施壓
2010年7月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓在越南河內(nèi)參加第43屆東盟地區(qū)論壇外長(zhǎng)會(huì)議時(shí)，不僅公開表明美國(guó)在南海存有國(guó)家利益，更是清楚地宣示了美國(guó)的南海政策：(1)反對(duì)任何一方使用武力或以武力相威脅，支持爭(zhēng)端國(guó)間以相互合作的外交途徑解決海上有關(guān)爭(zhēng)議；(2)對(duì)南海島礁領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)端不持立場(chǎng)，但各方應(yīng)依照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》主張領(lǐng)土及其附帶的海洋空間權(quán)利；(3)根據(jù)習(xí)慣國(guó)際法，南海海洋權(quán)利的訴求應(yīng)完全來自對(duì)陸地領(lǐng)土的合法主張。[注]Remarks by Secretary of State Hillary Rodham Clinton, Hanoi,Vietnam, July 23,2010, https://2009-2017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2010/07/145095.htm[2019-05-30].希拉里的講話，標(biāo)志著美國(guó)南海政策調(diào)整的開始，也被視為對(duì)中國(guó)將南海納入“核心利益”范疇的反應(yīng)。[注]Vaudine England, “Why are South China Sea tensions rising?”, BBC News, , 3 September 2010, https://www.bbc.com/news/world-asia-pacific-11152948[2019-05-30]; Mark Landler, “Offering to Aid Talks,U.S. Challenges China on Disputed Islands”, the New York Times, July 23, 2010, https://www.nytimes.com/2010/07/24/world/asia/24diplo.html[2019-05-30].
此后，美國(guó)開始通過輿論和外交兩個(gè)渠道不斷向中國(guó)施壓，其“選邊站”的立場(chǎng)也日趨明確。2011年11月，希拉里在參加《美菲共同防御條約》簽署60周年紀(jì)念儀式上公開表示，美國(guó)會(huì)幫助菲律賓保衛(wèi)海上(南海)邊界。2014年2月，助理國(guó)務(wù)卿丹尼爾·拉塞爾在眾議院作證時(shí)又指責(zé)中國(guó)南海斷續(xù)線主張“缺乏國(guó)際法基礎(chǔ)”，“影響地區(qū)和平與穩(wěn)定”，并要求中國(guó)予以澄清。同年12月，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布《海洋界限：中國(guó)在南海的海洋主張》報(bào)告，對(duì)中國(guó)南海斷續(xù)線主張?zhí)岢隽烁鞣N質(zhì)疑和臆斷。此外，2014年5月，總統(tǒng)奧巴馬在出席西點(diǎn)軍校畢業(yè)典禮時(shí)稱，美國(guó)已準(zhǔn)備好應(yīng)對(duì)中國(guó)在南海的“侵略”行為。此后，美國(guó)又相繼提出“凍結(jié)南海各方行動(dòng)”和“三個(gè)停止”倡議，試圖以“調(diào)停者”的姿態(tài)阻止中國(guó)在南海的陸域吹填和設(shè)施建設(shè)部署。
2.2015—2016年：軍事行動(dòng)作為輔助和強(qiáng)化手段
在經(jīng)過“轟炸式”輿論和外交攻勢(shì)后，美國(guó)開始采用更為強(qiáng)硬、直接的軍事方式介入南海問題。據(jù)《紐約時(shí)報(bào)》統(tǒng)計(jì)，2015年美軍艦機(jī)在南海地區(qū)的巡邏達(dá)到700多次。[注]Helene Cooper, “Patrolling Disputed Waters, U.S. And China Jockey for Dominance”, the New York Times, March 31, 2016, https://www.nytimes.com/2016/03/31/world/asia/south-china-sea-us-navy.html[2019-05-30].特別是2015年10月27日，美國(guó)海軍“阿利·伯克”級(jí)“拉森”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦未經(jīng)中國(guó)允許，強(qiáng)行進(jìn)入中國(guó)南沙群島渚碧礁附近海域巡航。此次巡航標(biāo)志著美軍新一輪南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”的開始。同年12月10日，美國(guó)空軍又派遣兩架B52戰(zhàn)略轟炸機(jī)進(jìn)入中國(guó)南沙群島有關(guān)島礁的鄰近空域。2016年美軍又三次在南海開展“航行自由行動(dòng)”，分別于1月30日、5月10日、10月21日進(jìn)入中國(guó)西沙群島中建島和南沙群島永暑礁的鄰近海域及西沙領(lǐng)海。
從最直觀的表象看，美國(guó)開始采取軍事方式介入南海問題，是對(duì)中國(guó)自2014年以來在南海島礁建設(shè)和設(shè)施部署的應(yīng)對(duì)。美國(guó)認(rèn)為，中國(guó)的南海島礁建設(shè)及“軍事化”將“威脅”南海航行自由和航道通暢，本質(zhì)上是擔(dān)心中國(guó)可能通過島礁建設(shè)提升區(qū)域拒止/反介入能力，從而影響美軍在南海不受限制的抵近偵察和情報(bào)搜集行動(dòng)。此外，美國(guó)在2016年以后還開始指責(zé)中國(guó)在南海島礁(永興島)部署地對(duì)空導(dǎo)彈，進(jìn)一步反映了其對(duì)失去南海軍事戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)的焦慮，也更加印證了其推行軍事方式介入南海問題的背后邏輯。[注]參見《導(dǎo)彈風(fēng)波：克里指中國(guó)日益將南海軍事化》，BBC中文網(wǎng)，2016年2月17日，https://www.bbc.com/zhongwen/simp/china/2016/02/160217_us_china_missiles[2019-05-30]。
3. 2017年至今：奉行全面競(jìng)爭(zhēng)政策
進(jìn)入2017年，伴隨特朗普政府開始采取對(duì)華“競(jìng)爭(zhēng)”戰(zhàn)略，美國(guó)也開始奉行全面競(jìng)爭(zhēng)的南海政策。其一，美國(guó)開始執(zhí)行南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”年度計(jì)劃制度，大大縮小審批流程，更是推動(dòng)行動(dòng)實(shí)現(xiàn)機(jī)制化。2017年以來，美國(guó)在南海展開多次航行自由行動(dòng)，且從2019年開始基本常態(tài)化保持“雙艦巡航”的模式，不僅頻率大為提升，強(qiáng)度也進(jìn)一步增加。此外，美軍還將黃巖島納入巡航范圍，行動(dòng)范圍已經(jīng)擴(kuò)大至西沙、中沙和南沙整個(gè)海域。其二，美國(guó)除了保持海軍在南海的常態(tài)化部署和行動(dòng)之外，還開始將海岸警衛(wèi)隊(duì)部署到南海。2016年以來，美國(guó)海警和海軍部門以應(yīng)對(duì)中國(guó)海警和海上民兵為由，要求增加預(yù)算來支持海岸警衛(wèi)隊(duì)在南海行動(dòng)，以有效應(yīng)對(duì)中國(guó)利用海上“灰色力量”實(shí)行區(qū)域拒止/反介入行動(dòng)。其三，美國(guó)開始加大力度支持和鼓動(dòng)日本、澳大利亞、菲律賓、韓國(guó)等亞太盟友和北約盟國(guó)參與南海聯(lián)合軍事行動(dòng)。[注]參見安俊勇：《美敦促韓國(guó)在南海糾紛支持美國(guó)》，朝鮮日?qǐng)?bào)網(wǎng)，2019年5月24日，https://cnnews.chosun.com/client/news/viw.asp?cate=C01&mcate=M1003&nNewsNumb=20190551787&nidx=51788[2019-06-01]；Seth Robson, “US urges Pacific allies to boost their military presence in South China Sea”, Stars and Stripes, December 28, 2018, https://www.stripes.com/news/pacific/us-urges-pacific-allies-to-boost-their-military-presence-in-south-china-sea-1.562346[2019-06-01]。比如，2019年5月美國(guó)同日本、澳大利亞、菲律賓三國(guó)在南海開展聯(lián)合軍事演習(xí)；2018年9月英國(guó)派遣皇家海軍“海神之子”號(hào)船塢登陸艦進(jìn)入中國(guó)西沙領(lǐng)海等。
特朗普上臺(tái)以來，將對(duì)華政策優(yōu)先領(lǐng)域轉(zhuǎn)向朝核、貿(mào)易、臺(tái)海等其他議題，南海問題則成為其與中國(guó)開展全面競(jìng)爭(zhēng)和向中國(guó)施壓的籌碼。但隨著2016年7月12日菲律賓“南海仲裁案”裁決結(jié)果公布之后，中國(guó)加速推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”(以下簡(jiǎn)稱“準(zhǔn)則”)磋商進(jìn)程，并推動(dòng)中菲、中越和中馬關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展，對(duì)南海局勢(shì)的掌控力大幅提升。美國(guó)為重新奪取南海安全架構(gòu)調(diào)整和地區(qū)規(guī)則制定的主動(dòng)權(quán)，開始鼓動(dòng)其在區(qū)域內(nèi)外的盟友和伙伴國(guó)加大軍事介入南海問題，試圖以此挽回頹勢(shì)。
(二)中國(guó)在南海的一系列“反應(yīng)性”政策
面對(duì)2010年美國(guó)不斷在南海問題上加大施壓，中國(guó)為維護(hù)自身在南海的權(quán)益、利益和戰(zhàn)略訴求，采取了平衡“被動(dòng)反應(yīng)”和“主動(dòng)作為”的策略。具體包括：
1. 開展輿論和法理外交應(yīng)對(duì)
面對(duì)美國(guó)利用南海斷續(xù)線、島礁建設(shè)、菲律賓“南海仲裁案”等一系列議題，質(zhì)疑中國(guó)南海權(quán)益主張、指責(zé)中國(guó)推行南海“軍事化”，中國(guó)從輿論和法理層面對(duì)南海權(quán)益主張和政策作為的合理性，展開了面向地區(qū)和國(guó)際社會(huì)的外交回應(yīng)。特別是從2013年美國(guó)鼓動(dòng)和支持菲律賓單方面提起仲裁之后，中國(guó)先后發(fā)布了《關(guān)于菲律賓共和國(guó)所提南海仲裁案管轄權(quán)問題的立場(chǎng)文件》《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的聲明》《中國(guó)堅(jiān)持通過談判解決中國(guó)與菲律賓在南海的有關(guān)爭(zhēng)議》等政府文件，系統(tǒng)、全面、透徹地闡釋了中國(guó)對(duì)南海的權(quán)益訴求，有力地回應(yīng)了美國(guó)要求中國(guó)澄清南海主張的輿論造勢(shì)。
2. 加強(qiáng)一線應(yīng)對(duì)能力
針對(duì)美軍在南海日益頻繁和升級(jí)的抵近偵察及情報(bào)搜集或挑釁性行動(dòng)，中國(guó)從2013—2014年開始解決在南海對(duì)美的“完全不對(duì)稱”軍事力量問題。中國(guó)除了通過陸域吹填擴(kuò)大南沙島礁陸地空間之外，還積極構(gòu)建攻防體系。中國(guó)在美濟(jì)礁和永暑礁、渚碧礁分別修建了2700米和兩條3000米長(zhǎng)度的飛機(jī)跑道，還在各個(gè)島礁建造各類設(shè)施，部署了相應(yīng)的防御性武器，以提升?？辗磦刹?、反巡航、反情報(bào)搜集的綜合能力。
3. 加速與東盟國(guó)家“南海行為準(zhǔn)則”磋商
美國(guó)自2010年以來利用中國(guó)與聲索國(guó)間的海上矛盾和沖突，見縫插針，逐步成為影響南海問題發(fā)展最為關(guān)鍵的消極因素。對(duì)此，中國(guó)從2013年啟動(dòng)并加速推動(dòng)“南海行為準(zhǔn)則”磋商，其中重要考量之一就是為減輕美國(guó)對(duì)南海形勢(shì)發(fā)展強(qiáng)大的“負(fù)作用”。2017年至今，中國(guó)相繼與東盟十國(guó)就“準(zhǔn)則”框架文本和單一磋商文本達(dá)成一致，并提出在2021年之前完成“準(zhǔn)則”案文磋商的目標(biāo)。從越方透露的“準(zhǔn)則”單一磋商文本看，中方提出的禁止與域外國(guó)家在爭(zhēng)議海域開展聯(lián)合軍演、域外國(guó)家能源公司不得參與南海爭(zhēng)議海域油氣資源開發(fā)等主張，其基本考量就是防止南海問題和地區(qū)形勢(shì)發(fā)展中的“美國(guó)不確定因素”繼續(xù)擴(kuò)大。[注]參見《“南海行為準(zhǔn)則”東盟或與中國(guó)漸行漸近美國(guó)可否挽回》，世界之聲，2018年8月3日，http://cn.rfi.fr/中國(guó)/20180803-南海行為準(zhǔn)則東盟或與中國(guó)漸行漸近-美國(guó)可否挽回[2019-06-01]。
4. 建立海上危機(jī)管控機(jī)制
中方在推動(dòng)美國(guó)減少介入南海問題的同時(shí)，也致力于通過海上危機(jī)管控機(jī)制和信心建立機(jī)制，防止中美南海沖突升級(jí)為直接摩擦。2017年中國(guó)同美國(guó)建立“外交與安全對(duì)話”，并將南海問題作為主要議題納入雙方談判議程。同時(shí)，中國(guó)還積極利用兩國(guó)在2014年簽署的《海上意外相遇規(guī)則》(CUES)和《?？障嘤霭踩袨闇?zhǔn)則諒解備忘錄》，積極管控中美南海意外相遇潛在危機(jī)。譬如，2015年5月，美國(guó)海軍駐扎在新加坡的瀕海戰(zhàn)斗艦LCS-3 “沃斯堡”號(hào)駛近中國(guó)南海南威島，中國(guó)海軍054A型“鹽城”號(hào)護(hù)衛(wèi)艦緊密監(jiān)視，但雙方通過《海上意外相遇規(guī)則》進(jìn)行了溝通，有效避免了兩國(guó)在海上出現(xiàn)不必要的擦槍走火。2018年9月，美軍“迪凱特”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦進(jìn)入中國(guó)南薰礁和赤瓜礁12海里海域內(nèi)，并與中方“蘭州”號(hào)驅(qū)逐艦近距離危險(xiǎn)相遇，中美雙方以海上相遇安全行為規(guī)則作為行為準(zhǔn)則，才避免摩擦升級(jí)。
(三)中美南海博弈的新特征
第一，中美南海博弈逐漸從輿論和外交向軍事、規(guī)則和秩序?qū)用嫔?jí)。在奧巴馬時(shí)期，美國(guó)雖也開展了三次航行自由行動(dòng)，但對(duì)中國(guó)在南海的主張和政策更多的還是采取外交施壓和輿論造勢(shì)的策略。相比之下，特朗普上臺(tái)之后，美國(guó)明顯改變以往被視為“放任中國(guó)擴(kuò)張實(shí)力”、“軟弱”的南海政策，轉(zhuǎn)而采取更為強(qiáng)硬的措施。最具代表性的是，特朗普不僅批準(zhǔn)“南海自由行動(dòng)常態(tài)計(jì)劃”，更是將行動(dòng)頻率提高到每年至少五次。此外，美國(guó)還屢次向南海派遣航母打擊群等進(jìn)攻性的作戰(zhàn)力量。在這一系列行動(dòng)的推動(dòng)下，中美在南海的較量逐漸“軍事化”。同時(shí)，美國(guó)開始更加關(guān)注“南海行為準(zhǔn)則”等涉及地區(qū)海上規(guī)則制定的議題，中美間的南海博弈也由此上升為兩國(guó)圍繞地區(qū)海上秩序的高烈度競(jìng)爭(zhēng)。
第二，兩國(guó)南海博弈事實(shí)上是中國(guó)與美國(guó)及其盟友和伙伴國(guó)之間的綜合性、不對(duì)稱較量。在美國(guó)的一再支持和壓力之下，日本、英國(guó)、澳大利亞等美國(guó)在全球范圍內(nèi)的盟友逐漸介入南海問題，從而使得中美南海雙邊互動(dòng)演變?yōu)椤皟蓚€(gè)陣營(yíng)”之間的綜合較量。特朗普上臺(tái)以來，美國(guó)數(shù)次向日本和澳大利亞發(fā)出參與南海聯(lián)合巡航的邀請(qǐng)。2017年，美國(guó)重啟美日印澳四國(guó)安全對(duì)話，將南海和海洋安全作為四方構(gòu)建安全合作架構(gòu)的基礎(chǔ)。此外，美國(guó)還成功發(fā)動(dòng)了北約軍事盟友參與到南海的地緣政治競(jìng)爭(zhēng)中。事實(shí)上，美國(guó)在南海問題上已經(jīng)在外部漸漸織起一張以中國(guó)為“競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”的“力量網(wǎng)絡(luò)”，這就使得中美之間的南海互動(dòng)演變?yōu)橹袊?guó)與“美國(guó)+盟友和伙伴國(guó)體系”兩個(gè)陣營(yíng)間的較量。
第三，中美在南海還存在間接性的互動(dòng)和博弈。美國(guó)雖然聲稱在南海島礁歸屬上不持立場(chǎng)，但事實(shí)上支持越南和菲律賓的南海主張。美國(guó)不僅向其盟友菲律賓提供海空武器裝備，還在2016年5月解禁對(duì)越南的武器禁運(yùn)，并自此開始逐步向越南提供至少18艘(預(yù)計(jì)達(dá)到24艘)海上巡邏船。同時(shí)，美國(guó)還支持菲單方面挑起南海仲裁案，頻繁對(duì)越開展軍事外交等。中國(guó)與越、菲等聲索國(guó)在法理、一線執(zhí)法、海上能力提升、島礁控制、資源開發(fā)等各個(gè)方面的較量，都離不開美國(guó)的身影，都能感受到美在背后給予的強(qiáng)大壓力，因而在某種程度上也是中美兩國(guó)南?；?dòng)的“間接角斗場(chǎng)”。
第四，中國(guó)在中美南海博弈中實(shí)質(zhì)上處于守勢(shì)一方，而美國(guó)占據(jù)攻勢(shì)地位。從聲稱在南海擁有利益，到挑唆菲律賓單方面將中菲海上有關(guān)爭(zhēng)議訴諸強(qiáng)制仲裁程序，再到美獲得在菲五個(gè)軍事基地使用權(quán)，直到特朗普政府常態(tài)化和升級(jí)南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”，美國(guó)一直占據(jù)中美海上互動(dòng)的主動(dòng)地位。為應(yīng)對(duì)美國(guó)的外交和軍事“進(jìn)攻性”舉措，中國(guó)出于維護(hù)自身在南海利益和戰(zhàn)略訴求的需要，不得不相應(yīng)調(diào)整南海政策。比如，迫于美軍加強(qiáng)在南海的前進(jìn)部署和“航行自由行動(dòng)”，中國(guó)加快了在南沙建設(shè)軍事?lián)c(diǎn)并部署必要防御裝備的步伐。但直至今日，中方仍無法有效地阻止美軍一再借航行自由名義開展相應(yīng)的抵近偵察和情報(bào)搜集活動(dòng)。
此外，針對(duì)美國(guó)唆使菲律賓濫用國(guó)際海洋法規(guī)則，挑起“南海仲裁案”，以及仲裁庭作出的罔顧法理、不利于中國(guó)的裁決，中國(guó)雖動(dòng)員國(guó)內(nèi)政、學(xué)、媒等各界力量齊心應(yīng)對(duì)，也贏得了多數(shù)國(guó)際輿論的認(rèn)可和支持，但不得不說美國(guó)及菲律賓已經(jīng)“成功”地給中國(guó)戴上了“不守規(guī)則”“挑戰(zhàn)現(xiàn)狀和地區(qū)秩序”的帽子。
總之，美國(guó)憑借其強(qiáng)大的國(guó)際話語權(quán)創(chuàng)設(shè)能力、廣布世界各地的盟友和伙伴國(guó)，以及無人匹敵的海空軍事力量，從而控制了中美南海博弈的主動(dòng)權(quán)，并置中國(guó)于被動(dòng)應(yīng)對(duì)的守勢(shì)地位。
二、中美對(duì)南海利益的不同界定及相互關(guān)系
中美在南海都存在兩方面的“利益”：一個(gè)是自身界定的利益，另一個(gè)是被對(duì)方所認(rèn)知和理解的“利益”。中美兩國(guó)均未曾明確以“核心利益”來表述各自在南海的利益和訴求。
(一)中國(guó)在南海的利益及美國(guó)眼中的中國(guó)南海利益
回顧總結(jié)新中國(guó)成立以來中國(guó)對(duì)南海的利益，可分為三個(gè)層面：
第一，優(yōu)先利益。即中國(guó)基于國(guó)際法規(guī)則和歷史過程中形成的對(duì)南海諸島及其附近海域的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利及歷史性權(quán)利。作為爭(zhēng)端國(guó)之一，中國(guó)對(duì)南海的權(quán)益一直都有非常明確和清晰的立場(chǎng)。2016年7月12日，菲“南海仲裁案裁決”結(jié)果發(fā)布之后，中國(guó)政府發(fā)表了《關(guān)于在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的聲明》，再一次系統(tǒng)、全面地闡述了在南海的權(quán)益主張。根據(jù)該聲明，中國(guó)在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益包括：(1)中國(guó)對(duì)南海諸島，包括東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島擁有主權(quán)；(2)中國(guó)南海諸島擁有內(nèi)水、領(lǐng)海和毗連區(qū)；(3)中國(guó)南海諸島擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架；(4)中國(guó)在南海擁有歷史性權(quán)利。
第二，延伸利益。南海是中國(guó)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的重要載體。中國(guó)南海斷續(xù)內(nèi)的200平方公里海域占全國(guó)主張海域面積的2/3。同時(shí)，南海又是生物和非生物資源的富集區(qū)，是中國(guó)發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、提升能源和資源自給率的重要儲(chǔ)備區(qū)。特別是20世紀(jì)60年代末以來南海的石油和天然氣資源潛力一步步得到挖掘，加上潛藏海底可燃冰資源和各種稀有金屬礦物資源也已得到科學(xué)勘探，因而南海更成為對(duì)能源和資源需求日益增長(zhǎng)的中國(guó)的天然寶庫。此外，南海還有其他豐富的有待開發(fā)的生物資源、旅游資源、可再生能源等。由此觀之，南海當(dāng)之無愧是中國(guó)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)必不可少的載體。但值得注意的是，上述的資源開發(fā)利益訴求，事實(shí)上大多是以中國(guó)對(duì)南海權(quán)益主張作為前提的。
第三，天然利益。包括戰(zhàn)略空間和海上通道安全。不少國(guó)內(nèi)外海權(quán)和安全戰(zhàn)略學(xué)家都認(rèn)為，美國(guó)擁有全球其他國(guó)家無可比擬的天然戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。特別是與歐亞大陸隔大西洋和太平洋相望，從而有效地減緩了戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)蕩侵?jǐn)_，為其專心于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和技術(shù)創(chuàng)新提供了先天有利條件。但相比而言，中國(guó)作為一個(gè)“陸海兼?zhèn)洹贝髧?guó)，占海岸線大多數(shù)的海陸空間由北向南為朝鮮半島、日本群島、琉球群島和臺(tái)灣島與大洋所阻隔，再加上兩岸關(guān)系目前仍處于特殊狀態(tài)，臺(tái)灣島的地緣作用無法充分發(fā)揮，因此中國(guó)事實(shí)上是處于制海權(quán)發(fā)展的天然地理不利地位。因而，國(guó)際戰(zhàn)略家們幾乎一致認(rèn)為，南海是中國(guó)拓展制海權(quán)的相對(duì)可能空間，也是其確保國(guó)防戰(zhàn)略安全、抵御西南方向安全威脅的必要地區(qū)。與此同時(shí)，南海又是中國(guó)超過一半的對(duì)外貨物貿(mào)易和超過80%進(jìn)口石油(中國(guó)原油對(duì)外依存度達(dá)70%)的主要運(yùn)輸通道，由此中國(guó)對(duì)南海通道安全訴求超過日本、美國(guó)在內(nèi)的所有大國(guó)。事實(shí)上，中國(guó)在歷年發(fā)布的《國(guó)防白皮書》中已明確了這一利益，譬如2015年5月由國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《中國(guó)的軍事戰(zhàn)略》白皮書就明確指出“維護(hù)周邊安全穩(wěn)定”“維護(hù)戰(zhàn)略通道和海外利益安全”，直接指向包括南海在內(nèi)的防務(wù)和通道安全。[注]①參見中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)的軍事戰(zhàn)略》，中華人民共和國(guó)國(guó)防部網(wǎng)站，2015年5月26日，http://www.mod.gov.cn/auth/2015-05/26/content_4586723.htm[2019-06-20]。
但在美國(guó)看來，中國(guó)對(duì)南海的權(quán)益主張背后,蘊(yùn)藏著深刻的“權(quán)力擴(kuò)張”邏輯。2012年以來，隨著中美南海博弈的日益升級(jí)，美國(guó)國(guó)內(nèi)日趨認(rèn)為，中國(guó)有意于逐步控制整個(gè)南海，建立由其主導(dǎo)的地區(qū)秩序，最終將美國(guó)在內(nèi)的所有域外大國(guó)排除出南海事務(wù)之外,成為區(qū)域霸權(quán)(regional hegemon)。[注]Defense Intelligence Agency, China Military Power: Modernizing a Force to Fight and Win,2019 Jan. https://www.dia.mil/Portals/27/Documents/News/Military%20Power%20Publications/China_Military_Power_FINAL_5MB_20190103.pdf[2019-06-01]; Gregory Poling and Bonnie S. Glaser, “How the U.S. Can Step Up in the South China Sea: the Right Way to Push Back Against Beijing”, Foreign Affairs, January 16, 2019, https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2019-01-16/how-us-can-step-south-china-sea[2019-06-01]; Congressional Research Service, China’s Actions in South and East China Seas: Implications for U.S. Interests—Background and Issues for Congress, Updated January 31, 2019, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784[2019-06-01].美國(guó)朝野認(rèn)定，中國(guó)控制南海背后又是基于深邃的地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)利益訴求：(1)中國(guó)試圖占有南海豐富的油氣資源，以減輕在石油上對(duì)中東地區(qū)地緣戰(zhàn)略的脆弱性;(2)中國(guó)有意以力量?jī)?yōu)勢(shì)建立與南海周邊國(guó)家間的“不對(duì)稱”關(guān)系，形成壓倒性權(quán)力優(yōu)勢(shì)；(3)中國(guó)正在獲取南海戰(zhàn)略通道的控制權(quán)，為潛艇尋找巡邏庇護(hù)區(qū)；(4)武力挑戰(zhàn)美國(guó)主宰的西太平洋海權(quán)，以消除美軍對(duì)自身利益的潛在威脅。[注]David C. Gompert, Sea Power and American Interests in the Western Pacific, The RAND Corporation, Published 2013 by the RAND Corporation. Congressional Research Service, China’s Actions in South and East China Seas: Implications for U.S. Interests—Background and Issues for Congress, Updated January 31, 2019, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784[2019-06-01].
(二)美國(guó)在南海的利益及中國(guó)認(rèn)知
希拉里·克林頓2010年7月在河內(nèi)東亞地區(qū)論壇會(huì)議上表示：“美國(guó)對(duì)南海的航行自由、亞洲海洋公域的開放進(jìn)入、尊重國(guó)際法擁有國(guó)家利益。”[注]Mark Landler, “Offering to Aid Talks, U.S. Challenges China on Disputed Islands”, the New York Times, July 23, 2010, https://www.nytimes.com/2010/07/24/world/asia/24diplo.html[2019-06-01].希拉里的這次講話，可以說是美國(guó)南海政策調(diào)整的開端，也是美國(guó)政府在冷戰(zhàn)后首次公開、清晰地表明對(duì)南海的利益界定。自此之后，美國(guó)朝野對(duì)美在南?！耙裁础边@一問題的認(rèn)識(shí)和討論逐步清晰。在時(shí)隔六年之后的2016年6月，希拉里在競(jìng)選中明確表示，美國(guó)在南海存在深遠(yuǎn)的利益。同年7月，時(shí)任美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)亞洲事務(wù)高級(jí)主任康達(dá)(Daniel Kritenbrink)在華盛頓參加“第六屆戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心年度南海會(huì)議”(Sixth Annual CSIS South China Sea Conference)時(shí)表示，美方在南海與中國(guó)及地區(qū)其他相關(guān)國(guó)家一樣擁有“最高國(guó)家利益”(top national interests)，不會(huì)以在別處合作作為交換而對(duì)這個(gè)重要航道視而不見。[注]Remarks by Daniel Kritenbrink, in the Sixth Annual CSIS South China Sea Conference, https://www.csis.org/events/sixth-annual-csis-south-china-sea-conference(視頻約10:30-11:30)[2019-06-01]。此外，美國(guó)國(guó)內(nèi)的學(xué)者和智庫精英們還將其在南海利益描述為“不可或缺”(vitalinterest)。這一認(rèn)知可以從2019年6月1日美國(guó)代理防長(zhǎng)沙納漢(Patrick Shanahan)的講話中得到進(jìn)一步印證。[注]“U.S. won’t ‘tiptoe’ around China with Asia stability at threat: defense chief”, Reuters, June 1,2019 https://www.reuters.com/article/us-asia-security/us-wont-tiptoe-around-china-with-asia-stability-at-threat-defense-chief-idUSKCN1T22T4[2019-06-01].
回顧美國(guó)朝野的討論和描述，其對(duì)南海利益和目的大致可歸為三個(gè)層面：
1. 維護(hù)在南海的航行自由
1995年5月10日，美國(guó)國(guó)務(wù)院在《南沙群島和南海政策聲明》中清晰表示：“維護(hù)航行是美國(guó)的根本利益。所有船只和飛機(jī)在南海不受阻礙地航行。對(duì)包括美國(guó)在內(nèi)的整個(gè)亞洲和太平洋地區(qū)的和平與繁榮是必不可少的。”[注]U.S. Department of State Daily Press Briefing, Spratlys and the South China Sea, May 10, 1995, inA CNA Occasional Paper: The South China Sea: Assessing U.S. Policy and Optionsfor the Future ed.by Michael McDevitt, November 2014, p.1, https://www.cna.org/cna_files/pdf/IOP-2014-U-009109.pdf[2019-06-01].根據(jù)美方的描述，其航行自由原則包含兩方面含義：軍機(jī)和軍艦在內(nèi)的所有船只不受限制地進(jìn)入南海；美軍在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)開展軍事行動(dòng)的自由。美國(guó)認(rèn)為，海洋自由不僅僅指商船在國(guó)際航道的穿行自由，還包括軍用船只和飛行器在海上和空中的穿越自由；專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事行動(dòng)自由一旦受到限制，則將威脅其軍事戰(zhàn)略和對(duì)外政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
2. 維持地區(qū)同盟和伙伴國(guó)體系及安全架構(gòu)穩(wěn)定
美國(guó)認(rèn)為，在南海地區(qū)，其既同中國(guó)臺(tái)灣存在軍事同盟關(guān)系，又與臺(tái)灣及新加坡、越南、印尼存在特殊的伙伴關(guān)系。倘若中國(guó)主導(dǎo)地區(qū)秩序、控制南海，一方面，美國(guó)的能力逐步下降，將促使地區(qū)各國(guó)調(diào)整其國(guó)防計(jì)劃和外交政策，從而導(dǎo)致其主導(dǎo)的地區(qū)安全架構(gòu)趨于崩潰；另一方面，美國(guó)還將卷入同盟和伙伴國(guó)與中國(guó)的沖突和危機(jī)之中。因而，美國(guó)認(rèn)定，維持對(duì)菲律賓同盟關(guān)系穩(wěn)定，特別是明確將南海納入《美菲共同防御條約》安保承諾范圍，并保持基于“與臺(tái)灣關(guān)系法”的對(duì)臺(tái)政策有效，聯(lián)合其他地區(qū)伙伴國(guó)采取軍事行動(dòng)，阻止中國(guó)成為“地區(qū)霸權(quán)國(guó)”(regional hegemon)，是美國(guó)在南海不可或缺的利益和目的。[注]Michael McDevitt, A CNA Occasional Paper: The South China Sea: Assessing U.S. Policy and Optionsfor the Future, November 2014, p.vi, https://www.cna.org/cna_files/pdf/IOP-2014-U-009109.pdf[2019-06-03]；Congressional Research Service, China’s Actions in South and East China Seas: Implications for U.S. Interests—Background and Issues for Congress, Updated January 31, 2019, pp.4-5, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784[2019-06-03].
3. 主導(dǎo)塑造符合其戰(zhàn)略取向的、基于規(guī)則的地區(qū)秩序
美國(guó)認(rèn)為，自2010年秋季奧巴馬政府就已清楚地表明，建立基于規(guī)則的南海穩(wěn)定局勢(shì)對(duì)其國(guó)家利益至關(guān)重要。[注]Michael McDevitt, “The South China Sea and U.S. Policy Options”, American Foreign Policy Interests, Vol. 35, No. 4, 2013, p.175.其規(guī)則既包含了不得使用武力或武力脅迫的方式解決海洋爭(zhēng)端，同時(shí)也指向南海海洋自由規(guī)則。這些規(guī)則是第二次世界大戰(zhàn)之后建立的美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)際秩序的關(guān)鍵要素，也是為防范中國(guó)在南海采取像俄羅斯在東烏克蘭和克里米亞那樣的“強(qiáng)權(quán)即公理”(might makes right)、“叢林法則”(the law of the jungle)來定義現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系特征。主導(dǎo)南海地區(qū)的規(guī)則和規(guī)則制定權(quán)是美國(guó)制定南海政策的利益依據(jù)和目的之一。[注]Dan Lamothe, “Navy admiral warns of growing sense that ‘might makes right’ in Southeast Asia,” Washington Post, March 16, 2016.
在中國(guó)看來，美國(guó)南海政策背后的重要目的是增加中國(guó)崛起的成本和代價(jià)。具體包括：(1)美國(guó)事實(shí)上是將武力的壓倒性優(yōu)勢(shì)和武力威懾作為其地區(qū)秩序的根本基礎(chǔ)。1945年以來，美國(guó)一直是該地區(qū)的支配力量，在塑造地區(qū)秩序上一直扮演主導(dǎo)角色。這種主導(dǎo)地位既有賴于規(guī)則體系的保障，但同時(shí)又需要在軍事力量上保持對(duì)其他國(guó)家的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。美國(guó)除了謀求以規(guī)則約束中國(guó)行為和限制中國(guó)影響力擴(kuò)散之外，還極力通過獲取在菲律賓的軍事基地、增派航母及各型艦機(jī)巡航南海等手段，重點(diǎn)加強(qiáng)在這一地區(qū)的前進(jìn)部署，用以維持占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位的中美不對(duì)稱“軍事平衡”。特別是根據(jù)美國(guó)防務(wù)與預(yù)算評(píng)估中心研究報(bào)告顯示，伴隨著美國(guó)在2019年2月正式宣布退出《中導(dǎo)條約》，為抵消中國(guó)在西太平洋地區(qū)射程從500—5000公里陸基導(dǎo)彈力量的優(yōu)勢(shì)，其將重點(diǎn)加強(qiáng)在這一地區(qū)部署射程超過500公里的短、中程陸基導(dǎo)彈。[注]Robert Haddick, Fire on the Water: China, America, and the Future of the Pacific, Maryland: Naval Institute Press,2014.這一例子集中反映了美國(guó)對(duì)維持包括南海在內(nèi)西太平洋地區(qū)力量?jī)?yōu)勢(shì)的迫切利益訴求。(2)美國(guó)在南海實(shí)質(zhì)上的“選邊站”政策，已經(jīng)說明了其有意利用南海為抓手，既遏止中國(guó)繼續(xù)擴(kuò)大在東南亞地區(qū)的影響力和話語權(quán)，又試圖將中國(guó)遏阻在第一島鏈的戰(zhàn)略包圍之內(nèi)。(3)美國(guó)也有意利用南海問題，干擾中國(guó)與東南亞國(guó)家建立地區(qū)新規(guī)則和新秩序的進(jìn)程。
三、多因素交織：中美南海博弈不斷升級(jí)的動(dòng)因
考察2010年以來中美兩國(guó)圍繞南海議題的博弈，經(jīng)歷了從輿論和外交博弈，到軍事、外交和輿論的全面競(jìng)爭(zhēng)，并深化為地區(qū)秩序主導(dǎo)權(quán)的爭(zhēng)奪，呈現(xiàn)出了“螺旋式”升級(jí)的特點(diǎn)。兩國(guó)在南海利益訴求以及對(duì)彼此南海利益錯(cuò)位認(rèn)知的對(duì)比，從根本上解釋了中美南海競(jìng)爭(zhēng)升級(jí)的背后動(dòng)因。
但中美對(duì)南海利益的訴求自20世紀(jì)60年代末南海問題產(chǎn)生以來并不曾有根本性的調(diào)整，兩國(guó)對(duì)彼此利益認(rèn)知為何會(huì)發(fā)生變化，以及雙方南海競(jìng)爭(zhēng)為何會(huì)在2010年之后愈演愈烈，尚需要對(duì)偶然性和必然性的因素進(jìn)行進(jìn)一步探討。具體來看，驅(qū)動(dòng)近十年來中美在南海問題上互動(dòng)過程的因素主要有四個(gè)方面：
(一)日益深刻的中美力量對(duì)比變化
2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)之后，無論是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、技術(shù)創(chuàng)新，還是軍事硬實(shí)力和國(guó)家軟實(shí)力，中美之間差距縮小的進(jìn)程都日益明顯。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，中國(guó)一直是全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的第一引擎，2012—2016年對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率達(dá)34%，為同期美、歐、日貢獻(xiàn)之和。[注]參見《厲害了！中國(guó)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率超30%》，新華網(wǎng)，2018年2月1日，http://www.xinhuanet.com/fortune/2018-02/01/c_1122354105.htm[2019-06-03]。中國(guó)在2009、2010年相繼超越德國(guó)和日本成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，2011、2013年又取代美國(guó)成為全球最大制造國(guó)和第一大貿(mào)易國(guó)。2013年中國(guó)提出的共建“一帶一路”倡議，得到了全球至少65個(gè)國(guó)家的支持和積極合作；中國(guó)發(fā)起成立的“亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行”成員數(shù)量也達(dá)到97個(gè)，極大提升了中國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)秩序的相對(duì)地位和影響力。
同樣，在軍事領(lǐng)域，美國(guó)在2010、2014年發(fā)布的《四年防務(wù)評(píng)估報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)，中國(guó)通過研制和部署大量先進(jìn)的中程彈道導(dǎo)彈和巡航導(dǎo)彈、配備先進(jìn)武器的新型攻擊型潛艇、戰(zhàn)斗機(jī)等，不僅增加了對(duì)地區(qū)和全球經(jīng)濟(jì)、安全事務(wù)的影響，成為亞太戰(zhàn)略格局演變最重要的因素，同時(shí)還將以區(qū)域拒止/反介入或新的網(wǎng)絡(luò)和空間技術(shù)來反制美國(guó)。特別是在臺(tái)海和南海地區(qū)，中美軍事較量的趨勢(shì)越來越不利于美國(guó)。[注]Eric Hegenbotham and Michael Nixon, et., The US-China military scorecard: forces, geography, and the evolving balance of power: 1996-2017, Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2015, pp.321-323.力量對(duì)比的深刻變化，不僅漸漸加劇美國(guó)對(duì)失去地區(qū)秩序主導(dǎo)地位的擔(dān)憂，更是促使其調(diào)整全球及亞太戰(zhàn)略布局，加強(qiáng)在這一地區(qū)的戰(zhàn)略和軍事投入。奧巴馬政府先后提出了“重返亞洲”和“亞太再平衡戰(zhàn)略”，在歷史上首次將亞洲置于美國(guó)全球戰(zhàn)略優(yōu)先位置，南海則成為美國(guó)調(diào)整戰(zhàn)略布局的重要抓手。[注]David Shambaug, “Assessing the US ‘Pivot’to Asia”, Strategic Studies Quarterly,Vol.7, No.2, Asia-Pacific Special edition (Summer 2013), p.10.美國(guó)利用中國(guó)與菲律賓、越南等聲索國(guó)海上爭(zhēng)議的升溫和海上安全形勢(shì)的惡化，以“武力”“武力脅迫”“恫嚇”為輿論掩護(hù)，一方面強(qiáng)化了與菲律賓的軍事同盟關(guān)系，另一方面又在菲律賓群島增加五個(gè)軍事基地，并在新加坡部署瀕海戰(zhàn)斗艦。美國(guó)在南海問題上事實(shí)上的“選邊站”和針對(duì)中國(guó)的軍力部署及“航行自由行動(dòng)”，除引發(fā)中國(guó)強(qiáng)烈外交抗議之外，也是中國(guó)開展南海島礁建設(shè)和部署相應(yīng)設(shè)施的主要原因之一。
因此，美國(guó)國(guó)內(nèi)普遍認(rèn)為，中國(guó)以驚人的速度縮小與美國(guó)的實(shí)力差距，而美國(guó)的軍事優(yōu)勢(shì)則已經(jīng)被削弱到危險(xiǎn)的境地，其保護(hù)自身利益、盟友和伙伴國(guó)安全的能力日益受到懷疑。[注]Eric Edelman & Gary Roughead et.. Providing for the Common Defense The Assessment and Recommendations of the National Defense Strategy Commission，November 13,2018, p.V; Eric Hegenbotham and Michael Nixon, et., The US-China military scorecard: forces, geography, and the evolving balance of power: 1996-2017, Santa Monica, CA: RAND Corporation,2015, pp.321-323.兩國(guó)力量對(duì)比的深刻變化，既加劇了美國(guó)對(duì)中國(guó)的“不放心”和戰(zhàn)略誤判，也促使了中美雙方一直潛藏著的利益矛盾的惡化和爆發(fā)。
(二)“新美國(guó)主義”的泛濫及美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略的“轉(zhuǎn)向”
西奧多·羅斯福曾經(jīng)將美國(guó)主義(Americanism)的內(nèi)涵概括為“有關(guān)精神、信仰和目的的問題”。美國(guó)主義在歷史上既包含了平等、自由、民主的美國(guó)價(jià)值觀，同時(shí)也體現(xiàn)了美國(guó)追求全球責(zé)任和輸出美式價(jià)值信仰的“昭昭天命”。[注]Theodore Roosevelt, “True Americanism”, The Forum Magazine, April 1894, https://teachingamericanhistory.org/library/document/true-americanism-the-forum-magazine/[2019-05-30].“美國(guó)主義”思潮逐漸在美國(guó)精英和草根階層中復(fù)興，特別是美國(guó)前總統(tǒng)奧巴馬2014年在西點(diǎn)軍校演講時(shí)稱，美國(guó)將再領(lǐng)導(dǎo)世界100年，而 2016年8月特朗普在競(jìng)選中則進(jìn)一步宣稱：“我們新的信條是美國(guó)主義，而不是全球主義?！盵注]Aaron Blake, “Donald Trump’s strategy in three words: ‘Americanism, not globalism’”, the Washington Post, July 22, 2016, https://www.washingtonpost.com/news/the-fix/wp/2016/07/22/donald-trump-just-put-his-border-wall-around-the-entire-united-states/?utm_term=.73765f81dc41[2019-05-30].此后，美國(guó)提出“美國(guó)優(yōu)先”和“讓美國(guó)再次偉大”等一系列體現(xiàn)“新美國(guó)主義”思潮的政策宣示。[注]Jill Lepore, “A New Americanism: Why a Nation Needs a National Story”, Foreign Affairs, March/April 2019, pp.10-19[2019-05-30]; “Destination Greatness - Creating a New Americanism”, https://thenewamericanism.com/[2019-06-01]; JM Berger, “A Dangerous New Americanism?” , war on the rocks April 24, 2017, https://warontherocks.com/2017/04/a-dangerous-new-americanism/[2019-05-30].在這種“新美國(guó)主義”的思潮統(tǒng)領(lǐng)之下，美國(guó)自奧巴馬時(shí)期就開始重新審視20世紀(jì)70年代以來所奉行的對(duì)華“遏制+接觸”戰(zhàn)略，并反思甚至質(zhì)疑“接觸”戰(zhàn)略是否如愿以償將中國(guó)導(dǎo)入了美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)際規(guī)則體系。不少美國(guó)學(xué)者提出，崛起的中國(guó)日益變成更具挑釁性、威權(quán)主義和民族主義的大國(guó)，并正在挑戰(zhàn)所謂美國(guó)主導(dǎo)的“基于規(guī)則的自由國(guó)際秩序”。
特朗普在2017年《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告中將中國(guó)定性為“修正主義大國(guó)”、“威權(quán)國(guó)家”和“競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，并認(rèn)為中國(guó)和俄羅斯試圖塑造一個(gè)與美國(guó)價(jià)值觀和利益相對(duì)立的世界，美國(guó)自冷戰(zhàn)以來的對(duì)華“接觸”政策失敗了。為實(shí)現(xiàn)其“昭昭天命”，美國(guó)將對(duì)華戰(zhàn)略逐步轉(zhuǎn)向“全面競(jìng)爭(zhēng)”。在經(jīng)濟(jì)上發(fā)起對(duì)華技術(shù)和貿(mào)易戰(zhàn)，在安全上則是以不斷升級(jí)南海軍事行動(dòng)強(qiáng)度和頻率為抓手。2019年2月，美國(guó)共和、民主兩黨議員又聯(lián)手提出所謂“東海與南海議案”，意在制裁中國(guó)參與南海島礁建設(shè)的個(gè)人和單位，更是反映了在南海問題上反華已經(jīng)成為美國(guó)國(guó)內(nèi)上下的一種“政治正確”。
總之，在“新美國(guó)主義”思潮的作用下，美國(guó)將對(duì)華戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向“全面競(jìng)爭(zhēng)”，此舉在經(jīng)濟(jì)上表現(xiàn)為對(duì)華貿(mào)易戰(zhàn)，而在安全上則是由美國(guó)在南海的一系列持續(xù)升級(jí)的行動(dòng)中不斷呈現(xiàn)，這是潛藏在美國(guó)近十年來日趨強(qiáng)硬的南海政策背后的思想根源，也是促使中美海上較量愈演愈烈的內(nèi)層動(dòng)因。
(三)聲索國(guó)的關(guān)鍵推動(dòng)作用
聲索國(guó)在中美南海較量中扮演了兩方面的角色：一方面是積極主動(dòng)地拉攏美國(guó)用以制衡中國(guó)來支持自身主張和利益訴求，另一方面這些聲索國(guó)在海上與中國(guó)的沖突和對(duì)峙又吸引了美國(guó)的戰(zhàn)略介入。
20世紀(jì)70年代以來，菲國(guó)內(nèi)持親美立場(chǎng)的力量一直尋求美國(guó)對(duì)其在南?？刂茘u礁和爭(zhēng)議海域的安全保護(hù)承諾，阿基諾三世時(shí)期菲方更是不遺余力地拉攏美國(guó)介入南海。比如，2012年7月，阿基諾三世公開表示：“菲律賓可能要求美國(guó)部署更多的P-3C偵察機(jī)協(xié)助監(jiān)視南海爭(zhēng)議水域?！盵注]Manuel Mogato& Stuart Grudgings, “Exclusive: Philippines may ask for U.S. spy planes over South China Sea”, Reuters, July 2, 2012, https://www.reuters.com/article/us-philippines-aquino-southchina/exclusive-philippines-may-ask-for-u-s-spy-planes-over-south-china-sea-idUSBRE8610H020120702[2019-05-30].2015年4月，菲外長(zhǎng)德羅薩里奧(Albert del Rosario)又公開宣稱：“菲律賓正在從美國(guó)尋求更多實(shí)質(zhì)性支持以應(yīng)對(duì)中國(guó)在南海快速擴(kuò)張?！盵注]“Philippines seeks help from U.S. in South China Sea dispute”, Reuters, APRIL 15, 2015, https://www.reuters.com/article/us-southchinasea-philippines-usa/philippines-seeks-help-from-u-s-in-south-china-sea-dispute-idUSKBN0N616A20150415?utm[2019-05-30].2016年5月，阿基諾三世再次表示，如果中國(guó)對(duì)黃巖島采取行動(dòng)，美國(guó)有義務(wù)采取軍事行動(dòng)予以應(yīng)對(duì)。[注]Javier C. Hernández, “Benigno Aquino Says U.S. Must Act if China Moves on Reef in South China Sea”, the New York Times, May 19, 2016, https://www.nytimes.com/2016/05/20/world/asia/benigno-aquino-philippines-south-china-sea.html[2019-05-30].
此外，越南也一直試圖獲得美國(guó)對(duì)其南海政策的支持，除了大力吸引美國(guó)石油公司(如康菲、埃克森美孚)參與南海爭(zhēng)議海域油氣開發(fā)，還通過支持美國(guó)南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”、共同反對(duì)所謂中國(guó)南海“軍事化”、向美國(guó)開放軍事基地等多種軍事和外交途徑，既加強(qiáng)與美國(guó)的協(xié)作，又獲取美國(guó)的支持。[注]Joint Statement between the United States of America and the Socialist Republic of Vietnam, November 12, 2017，https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/joint-statement-united-states-america-socialist-republic-vietnam/[2019-05-30].
與此同時(shí)，聲索國(guó)與中國(guó)在海上的沖突和對(duì)峙也會(huì)吸引美國(guó)的介入，特別是受美菲軍事同盟的約束，美國(guó)更加容易介入中菲海上沖突。譬如，2012年中菲黃巖島對(duì)峙就招致了美國(guó)的干預(yù)。2014年中越在中建南海域的沖突，也為吸引美國(guó)聯(lián)合越南創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。
(四)對(duì)中國(guó)南海政策的過激反應(yīng)
受力量對(duì)比深刻變化這一宏觀因素的影響，美國(guó)對(duì)中國(guó)在南海的政策作為往往容易陷入“自我驗(yàn)證預(yù)言”的困境。美國(guó)將中國(guó)在2012年之后控制黃巖島視為在南海地區(qū)實(shí)行系統(tǒng)性“切香腸”戰(zhàn)略的開端，此后設(shè)立三沙市、成立海警等都是這一戰(zhàn)略的延續(xù)，并認(rèn)為中國(guó)此舉最終目標(biāo)在于“借權(quán)利主張將外國(guó)軍艦逐出南?！盵注]Congressional Research Service, China’s Actions in South and East China Seas: Implications for U.S. Interests—Background and Issues for Congress, Updated January 31,2019, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784[2019-06-01].。中國(guó)通過島礁建設(shè)，在南沙地區(qū)新增三條長(zhǎng)度2700米或3000米的飛機(jī)跑道，并擁有了足夠陸域支撐的戰(zhàn)略據(jù)點(diǎn)；加快推動(dòng)“南海行為準(zhǔn)則”磋商，逐步掌握海上規(guī)則制定的主動(dòng)權(quán)等等，這些舉措更是使得美方對(duì)中國(guó)的“切香腸”戰(zhàn)略堅(jiān)信不疑。
中美之間復(fù)雜、持續(xù)的“反應(yīng)—行動(dòng)—反應(yīng)”過程，不僅加劇了美國(guó)對(duì)失去南?！翱刂茩?quán)”和地區(qū)秩序主導(dǎo)權(quán)的擔(dān)憂，更是激發(fā)了美國(guó)一步步采取愈益強(qiáng)硬、全面的外交和軍事競(jìng)爭(zhēng)策略。特別是美國(guó)國(guó)內(nèi)一直認(rèn)為奧巴馬對(duì)中國(guó)南海島礁建設(shè)反應(yīng)過于軟弱，因而2017年特朗普上臺(tái)之后，不僅白宮、五角大樓和國(guó)會(huì)在南海問題上采取強(qiáng)硬措施罕見一致，美國(guó)還常態(tài)化并升級(jí)南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”，作為對(duì)中國(guó)推進(jìn)南海島礁建設(shè)的回?fù)簟?019年以來，美國(guó)又正式引入海岸警衛(wèi)隊(duì)作為對(duì)中國(guó)以海警和海上民兵“灰色力量”開展維權(quán)和實(shí)行區(qū)域拒止/反介入的反制策略。
因此，不難看出，正是美方對(duì)中國(guó)在南海一系列正當(dāng)政策舉措的過激反應(yīng)，推動(dòng)中美海上較量一步步升級(jí)和惡化。
四、中美南海博弈的未來及破局之道
中美南海博弈的未來存在三種可能局面：第一，在某些緊急不測(cè)事態(tài)的作用下，中美在南海發(fā)生局部沖突(如小規(guī)模擦槍走火)。特朗普上臺(tái)以來，美國(guó)朝野彌漫著中美南海必有一戰(zhàn)的緊張氛圍。2018年下半年以來，美國(guó)蘭德公司、外交關(guān)系協(xié)會(huì)等智庫都將南海列為中美最可能發(fā)生沖突的地帶。這既有部分悲觀或強(qiáng)硬派戰(zhàn)略家的個(gè)人判斷(如特朗普前首席安全顧問班農(nóng))，也有部分因兩國(guó)海上偶發(fā)對(duì)峙引發(fā)心理恐慌情緒所致。中美在現(xiàn)階段雖都不希望發(fā)生短兵相接的“熱戰(zhàn)”(不論是南海還是其他海域)，但倘若美方繼續(xù)升級(jí)南海軍事行動(dòng)或卷入爭(zhēng)端國(guó)間的海上沖突，雙方艦機(jī)更加頻繁地相遇，加之一線人員可能操作失誤，危險(xiǎn)相遇引發(fā)局部沖突的可能性仍不能排除。
第二，雙方各自讓步、相互妥協(xié)，維持南海既競(jìng)爭(zhēng)又管控的現(xiàn)狀。中美間的相互不信任雖已是一個(gè)根深蒂固的問題，但如果雙方能各退一步，美國(guó)降低南海軍事行動(dòng)強(qiáng)度和在南海問題上對(duì)中國(guó)的批評(píng)與指責(zé)，中國(guó)也相應(yīng)地把經(jīng)營(yíng)重點(diǎn)從軍事防御部署轉(zhuǎn)向開發(fā)與合作議題，那么即使兩國(guó)地緣政治競(jìng)爭(zhēng)無法避免，但雙方矛盾將得到有效緩解和控制。
第三，雙方都致力于避免發(fā)生“熱戰(zhàn)”，但海上對(duì)峙局面并不會(huì)改變，兩國(guó)較量維持某種動(dòng)態(tài)平衡。在這種情況之下，美方仍將繼續(xù)升級(jí)包括航行自由宣示、爭(zhēng)議海域內(nèi)軍演、無人潛航器活動(dòng)在內(nèi)的軍事行動(dòng)，對(duì)中國(guó)的抵近偵察和情報(bào)搜集活動(dòng)將有增無減，與菲律賓、越南、日本、英國(guó)、澳大利亞在南海傳統(tǒng)安全議題上的協(xié)調(diào)也會(huì)更加頻繁，但將通過《海上意外相遇規(guī)則》《海空相遇安全行為準(zhǔn)則》《艦船相遇安全行為準(zhǔn)則》等危機(jī)防控機(jī)制，保持有限克制，避免與中方發(fā)生直接的摩擦。相應(yīng)的，中國(guó)采取“常規(guī)”措施(如外交抗議等)、保持沖突可控的同時(shí)，通過提升島礁的反偵察、反介入能力以應(yīng)對(duì)美軍的行動(dòng)。理想的情況是，中美南海軍事和政治外交的較量維持一種動(dòng)態(tài)平衡，亦即中國(guó)雖無法制止美軍在南海的行動(dòng)，但可以通過相應(yīng)的防務(wù)能力提升予以補(bǔ)償，美國(guó)則通過升級(jí)航行自由行動(dòng)滿足其戰(zhàn)略和心理上的訴求。但維持這種既對(duì)峙又可控的局面，有賴于兩國(guó)決策層頻繁的溝通和高超的外交技巧，一線操作人員小心、謹(jǐn)慎地處理危機(jī)，需要以南海整體局勢(shì)不出現(xiàn)大的變數(shù)為前提。
有效管控沖突、塑造兩國(guó)在南海良性互動(dòng)局面，當(dāng)然是一種理想狀態(tài)。但就如物理學(xué)中經(jīng)典力學(xué)實(shí)驗(yàn)一般，這種理想狀態(tài)需要排除諸多變量的干擾，既要面臨美國(guó)國(guó)內(nèi)強(qiáng)硬派的壓力，又要警惕菲、越的拉攏，還需謹(jǐn)慎處理和防范因海上一線人員操作失控所引發(fā)的不測(cè)事態(tài)。因此，中美雙方只有從戰(zhàn)略層面達(dá)成共識(shí)，相互理解彼此在南海的利益和戰(zhàn)略訴求，并擁有足夠的防止沖突惡化的政治意愿和默契，雙方才能把在南海的博弈維持在可控范圍之內(nèi)。就目前來看，這一良性互動(dòng)局面的塑造，更多地取決于美國(guó)如何行動(dòng)。令人擔(dān)憂的是，目前美國(guó)朝野似乎不僅沒有“妥協(xié)”的跡象，相反升級(jí)在南海與中國(guó)的軍事較量漸已成為一種“政治正確”和“主流聲音”，并有越來越多的人認(rèn)為現(xiàn)在該是采取措施、挽回?cái)【值臅r(shí)候了。
那么，應(yīng)該如何破解中美在南海的“安全困局”？
(一)建立南海問題高級(jí)別協(xié)商機(jī)制和海上安全治理合作制度
中美在南海既有利益重疊區(qū)，但也有利益契合點(diǎn)。兩國(guó)在南海的“安全困局”癥結(jié)在于雙方的選擇困境，即誰都不肯首先讓步的問題。根據(jù)公共選擇理論，理性的中美決策層都應(yīng)該明白保持克制、尋找共同利益或沖突利益的“平衡點(diǎn)”是雙方實(shí)現(xiàn)“博弈均衡”的唯一選擇。因而，雙方需要通過建立高級(jí)別的磋商機(jī)制，通過“多次、反復(fù)的博弈”，既在于減少錯(cuò)判彼此意圖的可能，并說服對(duì)方避免采取加劇對(duì)抗的策略，也在于逐步形成共識(shí)，最終建立兩國(guó)海上安全困局治理合作制度。
具體來講，可以從三個(gè)層面著手：在宏觀層面，減少戰(zhàn)略上的競(jìng)爭(zhēng)，保持中美總體關(guān)系穩(wěn)定；在中間層面，避免采取致使相互沖突升級(jí)或相互對(duì)抗的南海政策，并建立約束彼此采取挑釁性單邊行動(dòng)的規(guī)則；在微觀層面，建立行之有效的危機(jī)管控機(jī)制，除了已有的?？障嘤霭踩袨橐?guī)則之外，還應(yīng)對(duì)島礁建設(shè)和設(shè)施部署、航行自由與抵近偵察等具體問題，構(gòu)建常態(tài)化危機(jī)聯(lián)合管控模擬演練機(jī)制，針對(duì)性的設(shè)計(jì)危機(jī)管控機(jī)制。
(二)將南海問題與經(jīng)貿(mào)關(guān)系及其他安全議題相脫鉤
如上所述，中美南海博弈的升級(jí)在很大程度上是受兩國(guó)力量對(duì)比變化、雙邊關(guān)系惡化等宏觀因素所累，同時(shí)南海問題也成為美國(guó)與中國(guó)展開全面競(jìng)爭(zhēng)的一張牌。因此，解套中美南海困局最重要的動(dòng)力之一便是：兩國(guó)各自將南海問題與雙邊整體關(guān)系和戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)相脫鉤。兩國(guó)可以達(dá)成相互保證協(xié)議，從而確保南海問題避免成為雙方相互爭(zhēng)斗、相互施壓的籌碼。
(三)將彼此在南海的博弈與兩國(guó)同菲、越、馬的三角關(guān)系相脫鉤
2019年3月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿邁克·蓬佩奧(Mike Pompeo)公開表示：“南海是亞太的一部分……在菲律賓武裝和公共船只在南海遭到攻擊將觸發(fā)《美菲共同防御條約》?！盵注]“South China Sea covered by PH-U.S. Mutual Defense Treaty - Pompeo”, Rappler, March 01,2019 https://www.rappler.com/nation/224668-pompeo-says-south-china-sea-covered-philippines-us-mutual-defense-treaty[2019-06-08].此舉勢(shì)必會(huì)增加中美南海博弈過程受中菲海上有關(guān)爭(zhēng)議升溫而趨緊甚至爆發(fā)沖突的風(fēng)險(xiǎn)。美方應(yīng)注意防止在中菲海上有限沖突中充當(dāng)先鋒和保護(hù)傘，中美雙方應(yīng)減少或避免兩國(guó)南海博弈與中—美—菲的三角關(guān)系掛鉤。同時(shí)，越南試圖在中美的競(jìng)爭(zhēng)中“漁翁得利”，因而兩國(guó)也應(yīng)將中越海上矛盾和沖突排除出影響彼此南海較量的眾多因素之外。此外，中國(guó)也可以通過加強(qiáng)與東盟十國(guó)的“準(zhǔn)則”案文磋商，加緊建立海上危機(jī)管控機(jī)制和信任增進(jìn)機(jī)制，從而減少美國(guó)加大介入南海問題的可乘之機(jī)，以此緩和、控制中美南海博弈不斷升級(jí)的態(tài)勢(shì)。
(四)聯(lián)手推進(jìn)兩國(guó)在南海問題和南海地區(qū)的利益融合
事實(shí)上，中美在防止海上恐怖主義、海盜和海上武裝搶劫、開發(fā)海洋資源、開展海洋科研等領(lǐng)域存在諸多的利益契合點(diǎn)。兩國(guó)既可以建立南海航道安全維護(hù)合作機(jī)制，美國(guó)公司和科研機(jī)構(gòu)也可以參與中方在南海的資源開發(fā)和科技項(xiàng)目。這一系列舉措將有利于中美雙方推進(jìn)彼此利益融合，從而減少兩國(guó)利益對(duì)立面。
五、結(jié) 語
總體而言，中美南海博弈可以從兩國(guó)雙邊關(guān)系、雙方南海策略性互動(dòng)、海上一線領(lǐng)域的博弈三方面展開分析。中美兩國(guó)對(duì)南海的利益訴求矛盾雖早已顯現(xiàn)，但直至近十年兩國(guó)的直接較量才愈演愈烈。其正是中美關(guān)系的波折、南海形勢(shì)的不斷變化等因素作用的結(jié)果。因此，在分析中美南海博弈是趨于沖突還是走向合作之時(shí)，不僅要考察兩國(guó)對(duì)南海利益訴求到底有哪些是重疊、不可調(diào)和的，哪些又存在契合點(diǎn)，還需考察致使這種利益上的矛盾上升為政策上沖突的直接作用因素。只有還原兩國(guó)南海政策互動(dòng)的完整過程，才能尋找破解中美南?！鞍踩Ь帧钡母局馈?/p>
中美在南海既存在戰(zhàn)略空間重疊，又有美方對(duì)地區(qū)秩序主導(dǎo)權(quán)訴求與中方的政策主張不相容因素的存在，因此在美國(guó)發(fā)起對(duì)華全面競(jìng)爭(zhēng)、中國(guó)與聲索國(guó)間海上有關(guān)爭(zhēng)議矛盾升級(jí)、美國(guó)國(guó)內(nèi)“新美國(guó)主義”保守思潮興起等諸多因素的共同作用之下，中美之間在南海的較量也就在這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)逐漸升級(jí)，并逐步走向?qū)埂?/p>
中美在亞太地區(qū)的結(jié)構(gòu)性矛盾以及南海有關(guān)島礁領(lǐng)土主權(quán)和海域管轄權(quán)主張的沖突在短期內(nèi)都難以徹底解決，因此中美之間在南海博弈將長(zhǎng)期存在。但中美兩國(guó)可以通過公共領(lǐng)域(如打擊海盜、海上恐怖主義等)的合作，以及資源開發(fā)利益分配的平衡，提升利益的融合水平，以此來給兩國(guó)緊張的關(guān)系和南海的“安全困局”降溫、剎車。
