我國(guó)高速公路管理體制存在的問(wèn)題及對(duì)策分析

張恩梅

（單縣交通局，山東 菏澤 274300）

高速公路作為特殊的公共物品，已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施。二十世紀(jì)二三十年代，高速公路在美國(guó)、德國(guó)等西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家出現(xiàn)。二戰(zhàn)后，因?yàn)閼?zhàn)后重建的原因，西方發(fā)達(dá)國(guó)家大興高速公路的建設(shè)。我國(guó)第一條建成通車的高速公路，于1984年開工、1988 年建成，總長(zhǎng)20.5 公里，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)高速公路零的突破。截止2012 年年底，我國(guó)高速公路總里程已經(jīng)超過(guò)了9.2 萬(wàn)公里，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。然而，高速公路管理體制的問(wèn)題卻也嚴(yán)重阻礙了我國(guó)高速公路的發(fā)展。

一、高速公路的屬性及其管理體制要素

（一）高速公路的屬性

高速公路的屬性及其管理體制要素是高速公路管理的根本問(wèn)題，直接影響高速公路管理體制的運(yùn)行。高速公路具有普通公路的功能，但作為準(zhǔn)公共物品以及特殊的商品，也有其特殊的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，既具有社會(huì)公益性也具有商品性。將高速公路界定為準(zhǔn)公共物品，是因?yàn)楦咚俟方ㄔO(shè)耗資巨大，并非全部由國(guó)家承擔(dān)，也可以由市場(chǎng)提供，然后通過(guò)收取通行費(fèi)的方式得到補(bǔ)償，所以高速公路既有公共物品屬性，又有非公共物品屬性，從而將其界定為準(zhǔn)公共物品。高速公路的社會(huì)公益性，是指它服務(wù)于生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、政治、文化、軍事、教育等各個(gè)領(lǐng)域，在加速商品流通、滿足客運(yùn)以及貨運(yùn)方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。公路用戶是高速公路的直接受益者，整個(gè)社會(huì)是間接受益者。高速公路產(chǎn)生的社會(huì)效益遠(yuǎn)大于其經(jīng)濟(jì)效益，體現(xiàn)了高速公路的社會(huì)公益性。高速公路在提供客貨運(yùn)的功能體現(xiàn)了使用價(jià)值，其本身所凝結(jié)的無(wú)差別的人類勞動(dòng)又體現(xiàn)了它的價(jià)值，所以說(shuō)高速公路具有商品的屬性。

（二）高速公路管理體制的要素

高速公路管理體制是對(duì)高速公路的機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行方式及其職能和權(quán)限的劃分。高速公路的管理體制有五大要素：人員、職能、機(jī)構(gòu)、機(jī)制和制度。管理人員是推動(dòng)管理體制運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)力源泉，直接決定管理工作的效率與水平；管理職能包括投資建設(shè)管理、行業(yè)行政管理和運(yùn)營(yíng)管理三個(gè)方面；管理機(jī)構(gòu)既指從事高速公路管理的工作單位，又指各管理單位內(nèi)部具體從事某一專業(yè)管理的工作部門，以直線-職能制為佳；運(yùn)行機(jī)制主要包括五種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、反饋機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制；管理制度包括四個(gè)方面：法律法規(guī)、相關(guān)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、具體章程等。高速公路管理體制中，管理機(jī)構(gòu)是體制的物質(zhì)基礎(chǔ)，管理人員是推動(dòng)體制運(yùn)作的動(dòng)力源泉，管理職能配置和權(quán)責(zé)劃分是體制設(shè)立的基本前提，運(yùn)行機(jī)制和制度是管理體制良性運(yùn)作的根本保障。

二、我國(guó)高速公路管理體制的現(xiàn)狀

目前，我國(guó)各地高速公路管理體制多樣，尚未形成統(tǒng)一的管理模式。

（一）行政管理關(guān)系

我國(guó)各地高速公路行政管理關(guān)系主要有三種，第一種以上海、黑龍江、河北、云南等省市為代表，由省級(jí)交通主管部門及派出的省公路局負(fù)責(zé)行業(yè)管理，理順了公路系統(tǒng)內(nèi)高速公路與一般公路之間的管理關(guān)系；第二種以吉林、湖南、遼寧、貴州、山西、江西等省市為代表，采用“一省兩局”，一般公路和高速公路由兩個(gè)不同的部門分別管理，不利于高速公路與一般公路之間的管理關(guān)系；第三種以北京、山東、河南、陜西、廣東等省市為代表，由集團(tuán)公司統(tǒng)一管理，集團(tuán)公司或歸省國(guó)資委統(tǒng)一管理，或直屬省交通主管部門。

（二）交通管理體制

國(guó)務(wù)院辦公廳對(duì)我國(guó)高速公路的管理做了規(guī)定，公路及公路設(shè)施的修建、養(yǎng)護(hù)由交通部門負(fù)責(zé)，交通管理由公安部門負(fù)責(zé)。在實(shí)踐中，有兩種模式：一種是公安部門派出公安交警與交通部門的路政人員組建行政執(zhí)法大隊(duì)，實(shí)施綜合執(zhí)法，減少了執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的矛盾，提高了執(zhí)法管理的效率；第二種是交通部門的高速公路路政人員負(fù)責(zé)路政、發(fā)布交通信息等，由公安部門成立的交警隊(duì)負(fù)責(zé)高速路的治安管理，雙方各司其職，增加了執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的矛盾，無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息共享。

三、我國(guó)高速公路管理體制存在的問(wèn)題

目前，雖然我國(guó)的高速公路管理體制基本滿足管理的要求，但仍然是不完善的。

（一）管理機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置

由于高速公路投資主體的多元化，目前我國(guó)的高速公路管理機(jī)構(gòu)有國(guó)企性質(zhì)、有限責(zé)任公司性質(zhì)、股份有限公司性質(zhì)等多種管理主體，管理主體的多元化導(dǎo)致了高速公路管理機(jī)構(gòu)的重復(fù)設(shè)置。此外，管理機(jī)構(gòu)人員超編，造成管理效率低下，成本升高。

（二）路政管理與交通安全管理分離

路政管理與交通安全管理本是有機(jī)的整體，但是我國(guó)大部分省市將兩者分離開來(lái)，交通部門負(fù)責(zé)路政管理，公安部門負(fù)責(zé)交通安全管理，從而增加了雙方在執(zhí)法過(guò)程中的矛盾，影響了高速公路管理水平和效率的提高。

（三）路網(wǎng)分割

我國(guó)大多數(shù)高速公路管理實(shí)行分段建設(shè)、分割運(yùn)行的管理模式，管理主體的多元化嚴(yán)重影響了高速公路的網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)，進(jìn)而阻礙我國(guó)高速公路的進(jìn)一步發(fā)展。

四、完善我國(guó)高速公路管理體制的對(duì)策措施

我國(guó)的高速公路作為準(zhǔn)公共物品和特殊的商品，其管理體制必須滿足雙重要求：公益性和市場(chǎng)性，才能更好地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（一）依法之路

高速公路管理中的眾多問(wèn)題，產(chǎn)生的重要原因是法制不健全，所以必須加速我國(guó)高速公路的法制化建設(shè)。目前我國(guó)的《公路法》、《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》還不能滿足高速公路管理的需要，必須通過(guò)立法推動(dòng)高速公路管理走上法制化道路。首先，通過(guò)立法，明確收費(fèi)管理部門、養(yǎng)護(hù)管理部門、路政管理部門、服務(wù)和通訊管理部門等的職責(zé)和權(quán)限，避免職責(zé)不清，避免發(fā)生部門利益沖突，明確統(tǒng)一由交通部門行使行政管理的職能，使執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中有法可依，提高執(zhí)法力度。其次，制定完善有關(guān)高速公路特許經(jīng)營(yíng)的法律法規(guī)，明確特許經(jīng)營(yíng)主體的資格、條件、權(quán)利、義務(wù)以及資金來(lái)源，促進(jìn)我國(guó)高速公路特許經(jīng)營(yíng)形式的發(fā)展，推進(jìn)高速公路的企業(yè)化管理。最后，通過(guò)立法，明確高速路管理者與使用者之間的行政法律關(guān)系，而非民事法律關(guān)系，依據(jù)《國(guó)家賠償法》確定賠償責(zé)任，只要符合《國(guó)家賠償法》規(guī)定的，高速公路管理機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償。

（二）加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控

宏觀調(diào)控，要求政府在宏觀層次上發(fā)揮作用，運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)等行政手段，對(duì)高速公路的發(fā)展速度、規(guī)模、布局進(jìn)行宏觀調(diào)控，促進(jìn)我國(guó)高速路的快速穩(wěn)步發(fā)展。在進(jìn)行宏觀調(diào)控時(shí)，要充分發(fā)揮高速公路的商品屬性，政府調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)有機(jī)結(jié)合、相互補(bǔ)充。鑒于目前我國(guó)還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的管理體系對(duì)高速公路進(jìn)行管理，應(yīng)在交通主管部門之下設(shè)置高速公路專門的管理機(jī)構(gòu)，權(quán)力集中于省一級(jí)，負(fù)責(zé)具體的交通行政管理。對(duì)于路政管理與交通安全管理份數(shù)不同的行政執(zhí)法部門的問(wèn)題，解決的根本辦法也只能將交通安全管理劃歸交通部門統(tǒng)一管理，便于交通部門在對(duì)高速公路進(jìn)行管理時(shí)統(tǒng)籌規(guī)劃，減少了矛盾的同時(shí)，提高了工作效率。

（三）規(guī)范收費(fèi)管理

要提高我國(guó)高速公路的整體運(yùn)營(yíng)水平，提高服務(wù)質(zhì)量，必須對(duì)高速公路的收費(fèi)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范管理。在確定收費(fèi)額度時(shí)，廣泛吸取人民群眾的意見，可以采取聽證會(huì)等形式，從人民群眾的需求出發(fā)，降低百姓對(duì)高額收費(fèi)的抵觸情緒。另外，要嚴(yán)格監(jiān)督和管理經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，同時(shí)提高收費(fèi)的透明度，讓人民群眾明白收費(fèi)的構(gòu)成。

（四）完善特許經(jīng)營(yíng)

股份制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的現(xiàn)代企業(yè)制度。借鑒日本、美國(guó)等交通行業(yè)企業(yè)全部是股份制形式的經(jīng)營(yíng)，我國(guó)可以對(duì)高速公路實(shí)行股份制改造，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，將公路網(wǎng)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等特許給高速公路公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，不改變高速公路的社會(huì)主義性質(zhì)，國(guó)家對(duì)高速公路仍然具有控股權(quán)，卻實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，削弱了政府的所有權(quán)職能，強(qiáng)化了企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。另外，股份制便于擴(kuò)大多元化的籌資渠道，保證我國(guó)高速公路建設(shè)的資金來(lái)源。實(shí)施股份制改造，調(diào)動(dòng)高速公路建設(shè)和管理各方的積極性，同時(shí)提高了組織機(jī)構(gòu)的效率，也保證了高速運(yùn)輸?shù)母咝屎透咝б妗?/p>

五、結(jié)語(yǔ)

高速公路管理體制的完善是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，需要循序漸進(jìn)的開展，只有這樣才能充分發(fā)揮高速公路的優(yōu)勢(shì)，最大限度的發(fā)揮其社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

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