論職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的監(jiān)督

張澤錦，王維成

(1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430070；2.成都市郫都區(qū)人民檢察院，四川 成都 610000)

一、監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立及意義

2016年12月全國(guó)人大常委會(huì)決議在北京、山西及浙江地區(qū)開(kāi)展監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作，這代表著我國(guó)監(jiān)察體制改革正式拉開(kāi)序幕。2017年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了關(guān)于在全國(guó)各省、市、縣設(shè)立三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的改革文件，然后中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》。國(guó)家一系列具體的改革方案的出臺(tái)，說(shuō)明了中央對(duì)于此次重大政治體制改革的態(tài)度是高度重視又循序漸進(jìn)的。2018年3月第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)表決通過(guò)了憲法修正案，憲法第一百二十三條明確賦予了監(jiān)察委員會(huì)為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法地位，表明了監(jiān)察委員會(huì)不僅得到了最高權(quán)力機(jī)關(guān)的正式授權(quán)也獲得了合法地位。隨后《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》出臺(tái)，其內(nèi)容涵蓋了監(jiān)察委員會(huì)的職能定位、職權(quán)權(quán)限、具體的調(diào)查程序還有對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督等。從國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的角度看，《國(guó)家監(jiān)察法》作為配套監(jiān)察體制改革的一項(xiàng)立法，將對(duì)反腐敗工作起著指導(dǎo)性的作用，這部法律的貫徹將會(huì)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家公職人員監(jiān)督的全覆蓋。

改革的重要內(nèi)容之一就是將檢察機(jī)關(guān)的反貪、反瀆、預(yù)防職務(wù)犯罪部門(mén)和行政系統(tǒng)的監(jiān)察部門(mén)劃入監(jiān)察委員會(huì)，整合了國(guó)家反腐敗主體資源。從權(quán)力調(diào)整的角度看，國(guó)家監(jiān)察體制改革實(shí)際上是將檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件的偵查職權(quán)移交給了監(jiān)察委員會(huì)。職務(wù)犯罪“偵查權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢{(diào)查權(quán)”，由監(jiān)察委員會(huì)行使，但調(diào)查權(quán)本質(zhì)上是具有刑事訴訟偵查性質(zhì)的。建設(shè)集中統(tǒng)一的反腐敗專(zhuān)責(zé)機(jī)構(gòu)，扭轉(zhuǎn)了原有行政監(jiān)察部門(mén)和檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督各自系統(tǒng)內(nèi)部工作人員的不利局面，繼而轉(zhuǎn)化為國(guó)家層面的異體監(jiān)督。這樣既在一定程度上減少了反腐敗的干擾因素，又加強(qiáng)了對(duì)國(guó)家公權(quán)力的監(jiān)督；解決了檢察機(jī)關(guān)偵訴一體所帶來(lái)的問(wèn)題，釋放偵查活力；將檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)轉(zhuǎn)化為國(guó)家監(jiān)督權(quán)，可打破地方庇護(hù)壁壘[1]。

本文正是在國(guó)家監(jiān)察體制改革背景之下來(lái)討論監(jiān)督職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的必要性和可行性途徑的。

二、監(jiān)督職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的必要性

(一)依法治國(guó)對(duì)權(quán)力監(jiān)督提出的要求

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決議》指出：“必需以嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)去約束公權(quán)力為重點(diǎn)，加大監(jiān)視力度，有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必查究”。[2]要施行依法治國(guó)策略這一系統(tǒng)工程，觸及國(guó)家治理的方方面面，而公權(quán)力的治理是要害。依法治國(guó)必然要對(duì)操控權(quán)勢(shì)的人和事說(shuō)“不”，對(duì)權(quán)力的缺位和越位進(jìn)行全面監(jiān)督。腐敗現(xiàn)象的糜爛，其直觀原因就是監(jiān)督不力，根本原因在于法律制度不健全。腐敗源于權(quán)力而生，而權(quán)力又是人民所給予的。依法治國(guó)的精神在于樹(shù)立憲法權(quán)威和法律信仰，保證人民切身利益的實(shí)現(xiàn)，維護(hù)社會(huì)的公道正義。

正如英國(guó)思想家阿克頓所說(shuō)：“權(quán)力會(huì)導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！盵3]所以有權(quán)力必須要有監(jiān)督，沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力必然滋生腐敗。職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的行使范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)廣于職務(wù)犯罪偵查權(quán)所涉及的貪污賄賂刑事犯罪領(lǐng)域，監(jiān)察委員會(huì)可以調(diào)查所有國(guó)家公職人員的違法犯罪事項(xiàng)，權(quán)力行使對(duì)象的多樣化特點(diǎn)無(wú)疑是擴(kuò)大了權(quán)力的邊界，基于權(quán)力的擴(kuò)張性和易腐性，必須加大對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的監(jiān)督，這也是由該權(quán)力的內(nèi)在特性所決定的。

(二)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)監(jiān)督不力造成的影響

近年來(lái)，人權(quán)保障問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)涉及一系列的調(diào)查行為和強(qiáng)制措施，關(guān)乎被調(diào)查人的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，一旦肆意濫用將會(huì)損害被調(diào)查人的合法權(quán)益，違背尊重和保障人權(quán)的基本原則，損害監(jiān)察委員會(huì)的公信力，所以有必要健全職務(wù)犯罪調(diào)查監(jiān)督制約機(jī)制。調(diào)查職務(wù)犯罪案件的過(guò)程實(shí)際上是一個(gè)認(rèn)定被調(diào)查人是否構(gòu)成職務(wù)犯罪的程序，如果說(shuō)程序錯(cuò)誤，那極易導(dǎo)致實(shí)體上法院的審判結(jié)果錯(cuò)誤，所以要嚴(yán)格遵守國(guó)家監(jiān)察法關(guān)于職務(wù)犯罪調(diào)查措施的規(guī)定，在法律的框架下防止權(quán)力尋租。

三、構(gòu)建職務(wù)犯罪調(diào)查監(jiān)督機(jī)制

基于上述對(duì)權(quán)力易腐性的分析，對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)應(yīng)實(shí)施多方位監(jiān)督。從內(nèi)部監(jiān)督到外部監(jiān)督，其中外部監(jiān)督可以是來(lái)自權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及社會(huì)其他力量。具體的監(jiān)督方式如下。

(一)建立人大對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督機(jī)制

根據(jù)我國(guó)的憲政格局，監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人員必定是由同級(jí)的人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，那監(jiān)察委員會(huì)就要對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。人大對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督方式包括人民代表大會(huì)可以質(zhì)詢、監(jiān)督、罷免監(jiān)察委員會(huì)人員以及聽(tīng)取監(jiān)察委員會(huì)的專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告和工作匯報(bào)。此為權(quán)力制衡原則與人民監(jiān)督相結(jié)合的一種方式，正是在國(guó)家層面形成“一府、一委、兩院”對(duì)人大負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督的憲政格局。立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督多數(shù)情況下是通過(guò)對(duì)機(jī)構(gòu)人員的任免和工作報(bào)告進(jìn)行宏觀上的監(jiān)督，這會(huì)削弱監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)偵辦職務(wù)犯罪案件所實(shí)施的偵查措施合法性的力度，所以也要加大人大的個(gè)案監(jiān)督，由人大的信訪部門(mén)統(tǒng)一受理案件，再提交專(zhuān)門(mén)監(jiān)督委員會(huì)討論，認(rèn)為符合監(jiān)督條件的應(yīng)當(dāng)立案監(jiān)督，由人大的承辦人員向監(jiān)察委員會(huì)提出質(zhì)詢，并向有關(guān)當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)查取證，在充分的調(diào)查之后形成建議，并告知當(dāng)事人和監(jiān)察委員會(huì)。

(二)建立司法機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制

對(duì)于實(shí)施公權(quán)力的行為也可以通過(guò)較為全面的司法審查方式進(jìn)行監(jiān)督。此次憲法修改中，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)和司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系作出了界定，即監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)犯罪案件中，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)互相配合，互相制約，這就使得司法監(jiān)督有了憲法依據(jù)。

監(jiān)察體制改革使得檢察機(jī)關(guān)擺脫了職務(wù)犯罪偵查“自我監(jiān)督”的桎梏，但新的問(wèn)題隨之而來(lái)，即怎樣對(duì)監(jiān)察委員會(huì)實(shí)施的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)進(jìn)行有效的監(jiān)督？要認(rèn)真解決這個(gè)問(wèn)題，可以從調(diào)查措施和調(diào)查結(jié)果是否合法兩方面入手。從《國(guó)家監(jiān)察法》中可以看出監(jiān)察委員會(huì)可以獨(dú)立實(shí)施調(diào)查措施，而無(wú)需經(jīng)其他機(jī)關(guān)授權(quán)或是聯(lián)合商定。以扣押為例，監(jiān)察委員會(huì)做出扣押的決定，然后付諸實(shí)施，如果該措施違法也只能等到檢察機(jī)關(guān)在審查起訴之時(shí)才能糾正，這種事后的程序性救濟(jì)已經(jīng)無(wú)法挽回對(duì)實(shí)體權(quán)利的侵害。雖然這些調(diào)查措施是協(xié)商的結(jié)果，再由機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽發(fā)決定書(shū)，最后調(diào)查人員又將實(shí)施結(jié)果反饋，這本質(zhì)上是以一種“決策”方式在進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督。

要對(duì)調(diào)查活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)督，首先就要變“內(nèi)部監(jiān)督”為“外部監(jiān)督”。所以，學(xué)界在倡導(dǎo)學(xué)習(xí)西方的“司法令狀”來(lái)改變偵查監(jiān)督的現(xiàn)狀，也有學(xué)者提出以“檢察令狀”的方式對(duì)涉及人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的調(diào)查措施，向檢察機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。我們可以借鑒新加坡的做法，對(duì)審判前的階段進(jìn)行司法控制，但凡干涉訴訟參與人基本權(quán)利的調(diào)查措施或是強(qiáng)制性措施，都應(yīng)取得法官的授權(quán)[4]。法院是整個(gè)訴訟程序的中立機(jī)關(guān)，它的授權(quán)不會(huì)偏離公正性和客觀性。

監(jiān)察委員會(huì)擔(dān)任著職務(wù)犯罪的調(diào)查工作，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行審查起訴，監(jiān)察委員會(huì)移交給檢察院的案件，假定檢察機(jī)關(guān)不認(rèn)為構(gòu)成犯罪或者證據(jù)不足，可以建議監(jiān)察委員會(huì)撤回移送起訴，或者作法定不起訴，或者退回監(jiān)察委員會(huì)補(bǔ)充調(diào)查，或者作證據(jù)不足不起訴，這種調(diào)查和控告相分離的模式本身就是對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查結(jié)果的一種監(jiān)督。在具體路徑上，一種方式是對(duì)檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置再細(xì)分，尤其偵查監(jiān)督部門(mén)和公訴部門(mén)要細(xì)化處室；另一種方式是另起爐灶增設(shè)新的監(jiān)督部門(mén)。從試點(diǎn)地區(qū)的情況看，檢察機(jī)關(guān)大多選擇了后者。如北京市檢察院針對(duì)北京市監(jiān)察委員會(huì)新設(shè)了“職務(wù)犯罪檢察部”[5]。職務(wù)犯罪檢察部門(mén)主要負(fù)責(zé)對(duì)接監(jiān)察委員會(huì)與檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪案件調(diào)查階段或是審查起訴階段的具體工作，以便于連貫整個(gè)刑事訴訟程序。譬如說(shuō)對(duì)職務(wù)犯罪案件進(jìn)行立案審查、批準(zhǔn)逮捕等。

為保障職務(wù)犯罪調(diào)查監(jiān)督機(jī)制的實(shí)施，就要正確處置檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會(huì)之間的關(guān)系，明確兩個(gè)機(jī)構(gòu)的職權(quán)權(quán)限，構(gòu)建有效的工作銜接機(jī)制和權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。

第一，規(guī)范監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)的行使，貫徹落實(shí)國(guó)家監(jiān)察法?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察法》中明確了監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)視范疇是國(guó)家一切公職人員的職務(wù)行為，可是監(jiān)督職務(wù)行為多少會(huì)影響機(jī)關(guān)的職權(quán)行為。有學(xué)者指出，監(jiān)察委員會(huì)不得觸及其他權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)的“核心范圍”[6]，這樣的原則是否可以適用于處理檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會(huì)的關(guān)系？我覺(jué)得答案是否定的，監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立就是為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)督無(wú)死角，所以檢察機(jī)關(guān)在行使審查批捕權(quán)、審查起訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)時(shí)也應(yīng)受到監(jiān)督，而且這樣可以實(shí)現(xiàn)雙向監(jiān)督。

第二，要完成監(jiān)察委員會(huì)和檢察機(jī)關(guān)的無(wú)縫對(duì)接和有效制衡，就要新設(shè)一個(gè)與監(jiān)察委辦案直接對(duì)應(yīng)的部門(mén)。就如北京市檢察院所建立的職務(wù)犯罪檢察部門(mén)，該試點(diǎn)也可以在全國(guó)檢察系統(tǒng)內(nèi)部推廣。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和最高人民檢察院最好能聯(lián)合制定具體的工作文件，好比設(shè)立檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會(huì)案件移送工作機(jī)制、召開(kāi)會(huì)議聯(lián)合討論案件機(jī)制、信息共通和介入支持工作銜接機(jī)制等。

關(guān)于該機(jī)構(gòu)的職權(quán)設(shè)置包括以下幾項(xiàng)：一是補(bǔ)充偵查權(quán)，它是為了核實(shí)證據(jù)是否充分，確保犯罪事實(shí)清楚的一種調(diào)查權(quán)。二是立案監(jiān)督權(quán)，這是對(duì)職務(wù)犯罪案件在立案階段實(shí)施監(jiān)督。三是審查批捕權(quán)，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)有證據(jù)證實(shí)犯罪嫌疑人確有犯罪事實(shí)存在，認(rèn)為符合拘捕條件的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪檢察部門(mén)審核，這就在一定程度上實(shí)現(xiàn)了人民檢察院對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督制約。四是監(jiān)察調(diào)查監(jiān)督權(quán)，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)所實(shí)施的12種調(diào)查措施進(jìn)行合法性審查。假如發(fā)現(xiàn)不合法的可以提出糾正意見(jiàn)，并要求其予以改正，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察執(zhí)法的權(quán)力制衡[7]。

(三)建立監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

無(wú)論是對(duì)個(gè)人還是單位，要做到自我約束都不是件易事，所以我們得倚靠嚴(yán)格可行的內(nèi)控機(jī)制。第一，在監(jiān)委會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上，可以將執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和審查調(diào)查分設(shè)。審查調(diào)查采取的是一次性授權(quán)的方式，也即是說(shuō)承辦此次案件的偵查人員是專(zhuān)門(mén)調(diào)配過(guò)來(lái)，所以與本案所涉人員從無(wú)聯(lián)系，而執(zhí)紀(jì)監(jiān)督就是對(duì)監(jiān)督對(duì)象實(shí)施日常監(jiān)視。第二，在線索管理方面，由信訪部門(mén)統(tǒng)一受理問(wèn)題線索、案件管理中心再集中管理，然后由審查調(diào)查部門(mén)或是執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門(mén)根據(jù)問(wèn)題的嚴(yán)重性進(jìn)行分流，這樣各部門(mén)之間就可以相互協(xié)作與制衡。第三，參照黨內(nèi)的請(qǐng)示報(bào)告制度，在監(jiān)委內(nèi)部建立打聽(tīng)過(guò)問(wèn)案情登記備案制度，在調(diào)查人員核實(shí)重要證據(jù)或是實(shí)施強(qiáng)制性限制人身自由的措施時(shí)，要全程錄音錄像。

(四)建立社會(huì)外部監(jiān)督機(jī)制

社會(huì)監(jiān)督包括來(lái)自大眾媒體和人民的監(jiān)督。新聞媒體應(yīng)該堅(jiān)定地站在維護(hù)人民利益的主觀立場(chǎng)和報(bào)道真實(shí)客觀案情的立場(chǎng)上，保持正確導(dǎo)向，不可在案件調(diào)查過(guò)程中進(jìn)行跟蹤報(bào)道，這樣容易泄露案件線索，干擾職務(wù)犯罪調(diào)查工作。以公開(kāi)透明的方式對(duì)典型案例進(jìn)行報(bào)道和分析，發(fā)揮事后監(jiān)督作用[8]。

從民眾監(jiān)督的角度來(lái)說(shuō)，可以借鑒檢察機(jī)關(guān)設(shè)立的人民監(jiān)督員制度，從中立和第三者的角度進(jìn)行監(jiān)督。首先，人民監(jiān)督員可以由人大法制委選聘和個(gè)人申報(bào)的方式產(chǎn)生，如此可以克服之前檢察院“自己選人監(jiān)督自己”的弊端。其次，明確人民監(jiān)督員具有監(jiān)督具體案件的權(quán)利，可以聽(tīng)取當(dāng)事人和律師的意見(jiàn)，向辦案人員提出質(zhì)詢，對(duì)于調(diào)查人員辦案過(guò)程中的違法違紀(jì)情況，可以展開(kāi)調(diào)查并提出書(shū)面處理意見(jiàn)，如果調(diào)查人員涉嫌職務(wù)犯罪的，應(yīng)移交給監(jiān)察委員會(huì)處置。最后，要增強(qiáng)人民監(jiān)督員監(jiān)督的實(shí)效性。當(dāng)監(jiān)察委員會(huì)不贊同人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見(jiàn)時(shí)，人民監(jiān)督員可以提請(qǐng)上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)復(fù)核。如果上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)維持監(jiān)察委員會(huì)的原決定，人民監(jiān)督員仍不同意復(fù)核意見(jiàn)時(shí)，有權(quán)要求將案件提請(qǐng)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督[9]。

國(guó)家監(jiān)察體制改革，從一定程度上是將檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件的偵查職權(quán)移至監(jiān)察委員會(huì)。這并不是在否決檢察機(jī)關(guān)20多年來(lái)查辦職務(wù)犯罪案件所取得的成效，而是基于整合國(guó)家反腐敗資源的考慮，為了推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，完成全面推進(jìn)依法治國(guó)的目標(biāo)。權(quán)力如果缺乏有效的監(jiān)督與控制，就會(huì)無(wú)限度的擴(kuò)張，所以應(yīng)對(duì)查辦職務(wù)犯罪所實(shí)施的各項(xiàng)措施進(jìn)行監(jiān)督。但在強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)監(jiān)督的同時(shí)，也不能影響該權(quán)力的獨(dú)立性，監(jiān)督并不代表肆意的干擾。解決“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的問(wèn)題也是推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革的關(guān)鍵，使得職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)公平公正地行使。