關于行政事業(yè)單位預算管理問題的思考

孫秋影

摘要：財政預算是對政府資金如何進行分配的使用計劃，是政府年度收支活動的行為標準。良好有效的預算管理能夠提高行政事業(yè)單位的綜合管理水平，使財政資金得到有效、合理地使用。行政事業(yè)單位的預算管理雖然取得了很大成效，但仍然存在著很多的問題，阻礙了國民經(jīng)濟的發(fā)展。各預算單位在分配和使用財政資金過程中，由于資金分配與管理尚未完全做到有機結合，導致預算編制和執(zhí)行相分離。文章從預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、考核四個方面分析了目前行政事業(yè)單位預算管理中存在的問題，并給出了解決對策。

關鍵詞：行政事業(yè)單位；預算管理；績效考評

一、預算管理存在的問題

（一）預算編制不符合全面性原則，缺乏準確性

全面預算管理應全員參與， 預算的“全員”參與，要求單位各部門、各崗位、上至單位負責人，下至各部門負責人，各崗位職工都必須參與預算的編制。一部分單位認為編制預算是財會部門的工作之一，沒有形成全員參與的意識。各部門和財會部門之間不能形成良好的溝通，使財會部門不能及時掌握各部門的有效數(shù)據(jù)，導致預算編制與經(jīng)濟活動相分離，預算編制缺乏準確性、科學性，不能真實地反映整個單位的收支情況。

（二）預算支出編報不科學，分配不合理

首先，部門預算的編制要符合《中華人民共和國預算法》和國家其他法律、法規(guī)的要求，充分體現(xiàn)黨和國家的方針政策，并在法律賦予部門的職能范圍內進行。在傳統(tǒng)預算模式下，財政部門僅負責對預算內資金的管理，對于預算外資金主要由單位自行管理，導致一部分資金脫離財政掌控，影響了資金管理的完整性和安全性。

其次，財政預算支出包括基本支出和項目支出兩大類?；局С霭ㄈ藛T經(jīng)費支出和日常公用經(jīng)費支出。在編制人員經(jīng)費支出時，部分單位擅自擴大人員工資范圍，虛增獎金、補貼等工資性支出；在編制經(jīng)費支出時，沒有合理控制“三公經(jīng)費”數(shù)額，仍采用上年基數(shù)加調整的辦法，對上年度的不合理支出不能及時糾正。在項目支出編制上，對一些項目，沒有形成零基預算的編制方式，不能根據(jù)實際情況，準確地編制下年度的支出預算。為了能爭取更多的項目資金，對項目可行性沒有進行科學地論證分析，存在虛報項目、盲目申請資金的現(xiàn)象，給后續(xù)的預算執(zhí)行帶來很大困難，使財政資金達不到預期的使用效果，不符合真實性原則。

（三）預算執(zhí)行缺乏執(zhí)行力、欠缺嚴肅性

根據(jù)《預算法》的規(guī)定，單位預算經(jīng)人民代表大會審批通過后，必須嚴格執(zhí)行，任何單位未經(jīng)批準不得隨意變更和調整。預算批復后，財政部門失去了監(jiān)管，預算支出由預算單位自主執(zhí)行，具有很大的隨意性。由于預算編制和執(zhí)行相分離，當前部門預算約束力仍有待提高。預算單位不按預算安排支出，隨意現(xiàn)象嚴重。如由于各部門單位不注意節(jié)約能源，造成水、電費等浪費現(xiàn)象嚴重，經(jīng)費支出超出預算；公車私用現(xiàn)象使車輛運行費、維修費大幅度增加；超標準接待等現(xiàn)象也時有發(fā)生，使這“三公經(jīng)費”部分支出嚴重超出了預算，浪費了大量資金，擠占了正常的辦公經(jīng)費，甚至影響了單位正常業(yè)務。對于項目支出，擠占挪用現(xiàn)象也時有發(fā)生。部分單位由于基本支出經(jīng)費不足，甚至利用項目資金超標準配置公車，購買固定資產(chǎn)、支出招待費、車輛維修費等。導致項目不能如期完成，資金得不到專款專用，財政資金浪費損失嚴重，使預算失去其應有的權威性和嚴肅性。

（四）預算執(zhí)行缺乏監(jiān)管

對于項目支出，財政預算年初的批復率很低，在預算支出沒有批復前，行政單位不能進行項目支出，這樣嚴重影響了項目的進度，降低了預算的執(zhí)行效率。由于缺乏對預算執(zhí)行的監(jiān)管，無法掌握項目的完成進度，不能對預算的執(zhí)行進度進行分析，溝通不暢，使大量支出集中到年末，使預算執(zhí)行喪失了均衡性。有的單位為了爭取項目資目，忽視了項目的可行性，導致項目的執(zhí)行存在很大困難，項目進行緩慢，導致年末時大量資金滯留在賬上，使財政資金未能得到有效的運用。部分單位為了避免財政年末收回結余資金，違反專項結余資金管理的規(guī)定，虛增專項支出，把單位其他經(jīng)費等不合理支出列入專項，虛開發(fā)票，非法套取國家專項資金。

（五）缺乏有效的預算管理考核制度

目前，大部分行政事業(yè)單位未建立成熟完善的預算考核制度，通常只進行年末的綜合考核，未對預算的考核結果作出合理的獎罰制度，不進行全面的分析評價。單位領導者對預算管理不重視，使預算管理的作用得不到充分發(fā)揮。

二、預算管理存在問題的原因分析

（一）預算管理意識薄弱，對預算編制重視度不夠

現(xiàn)在一部分行政事業(yè)單位領導和職工大都認為預算編制是財會部門的工作之一，沒有形成全員參與的意識。認為編制單位預算與自己沒有關系，單位各部門沒有形成溝通機制，財會部門不能準確掌握其他部門的有效數(shù)據(jù)，導致預算編制失去了準確性。

（二）對預算法的內容掌握不透徹

一部分行政事業(yè)單位人員不能全面了解掌握《預算法》的相關內容，特別是財務人員在編制預算時不能嚴格遵守預算法的編制要求，存在隨意性，未能全面、科學地編制部門預算，不能如實映一個部門單位的收入和支出情況，使預算編制失去了應有的意義。

（三）預算編制方法不合理，不利于執(zhí)行

目前，大部分預算單位仍采用增量預算的編制方法，在上年度基礎上調整下年度預算。使上年度的不合理收入、支出得不到糾正，不能根據(jù)下年度實際的工作計劃合理安排下年度的收入和支出，使預算編制缺乏準確性。

（四）沒有建立預算管理監(jiān)督機制

由于缺乏對預算管理的監(jiān)管，使各部門單位中的非稅收入未全面納入預算管理，收入預算編制不完整；未按規(guī)定的額度和標準執(zhí)行預算，導致支出超預算，或年度支出不均衡等現(xiàn)象，收入、支出隨意性強，喪失了預算的嚴肅性。

（五）缺乏對預算績效考核的認識

一些預算單位沒有真正重視預算管理績效評價，忽視了其在部門預算管理中的積極作用。由于缺乏健全的預算績效考核制度，使單位各部門缺乏積極性，對預算的完成情況不重視，使預算管理得不到有效的執(zhí)行。

三、預算管理的改進措施

（一）加強預算管理意識

預算編制是預算管理的基礎，單位各部門應加強預算管理的全員意識，在預算業(yè)務內部管理制度中明確規(guī)定各業(yè)務部門在預算、編制中的職責并加以落實。建立預算單位各部門間的溝通協(xié)調機制、保證預算編制部門能充分了解各部門下年度的工作計劃并及時取得有效數(shù)據(jù)，合理運用這些數(shù)據(jù)編制下年度預算，提高預算編制的準確性。

（二）加強《預算法》的學習

加大對《預算法》等法律的宣傳力度和執(zhí)行力度。要對單位各部門大力宣傳預算法的相關相識，加強法制意識和預算意識。要根據(jù)單位自身的工作特點，制定相應的控制措施，完善和規(guī)范單位的各項業(yè)務和財務管理制度，大力提高預算管理的質量和效果。

（三）實行增量預算和零基預算相結合的預算編制體系

部門預算編制是預算管理的核心，預算編制是否合理，有利于形成良好的預算管理機制，提升整個部門預算的整體效能。部門單位在編制預算時應采用增量預算和零基預算相結合的辦法，要能正確掌握哪些預算編制適用于增量預算方法，哪些預算編制適用于零基預算方法，增量預算法能節(jié)省時間和人力，而零基預算可以消除原來的不合理編制因素，使部門預算做到準確，合理。部門單位應該認真研究建立部門預算編制的新方法，完善預算管理的科學性、準確性。為使財政性資金得到合理運用提供有力的保障。

（四）建立健全部門預算監(jiān)督管理機制

部門預算編制和部門預算監(jiān)督是財政預算管理的兩個重要方面。部門預算編制是部門預算監(jiān)督的基礎，部門預算監(jiān)督是部門預算編制的保障。預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督應做到相互分離和相互制衡。在預算編制方面，應當對收入編制的完整性進行監(jiān)管，既包括預算內資金，也包括其他非稅收入。在預算執(zhí)行方面，需要明確各部門的職責和權力，對預算執(zhí)行進行跟蹤監(jiān)督，建立預算執(zhí)行的監(jiān)督體系。嚴格控制基本支出，杜絕超預算現(xiàn)象；對項目支出要做到?？顚Ｓ?，防止擠占挪用現(xiàn)象的發(fā)生。

（五）提高對預算績效考核的意識，制定預算考核管理辦法

預算考核評價的對象是一個部門的全部預算，行政事業(yè)單位應建立預算執(zhí)行考核制度，對預算單位各部門和個人進行考核，將預算目標執(zhí)行情況納入考核范圍，實行透明化管理，接受各部門的監(jiān)督，確認預算執(zhí)行結果。對于績效評價效果好的項目，要逐步加大支出力度，對于績效較差的項目，要適當減少預算。編制預算執(zhí)行情況的分析報告。組織考核，撰寫考核報告，發(fā)布考核結果。

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（作者單位：長春市雙陽區(qū)農(nóng)業(yè)機械化學校）