積極老齡化背景下社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)多元供給研究

喻彤彤

摘要：人口加速老齡化使得我國(guó)的養(yǎng)老壓力越來(lái)越大。而隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，我國(guó)家庭結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化。少子化和家庭結(jié)構(gòu)小型化使得傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的壓力越來(lái)越大，已經(jīng)難以滿足老年人的養(yǎng)老需求。養(yǎng)老服務(wù)也不同于其他一般服務(wù)，老年人需求的多樣化和多層次化也對(duì)養(yǎng)老服務(wù)提出了更高的要求。目前我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展比較緩慢，而且受到傳統(tǒng)觀念的影響，老年人更偏愛在家中養(yǎng)老，社區(qū)居家養(yǎng)老成為現(xiàn)實(shí)選擇。但是當(dāng)前我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中，政府仍然是主要的供給者，這給政府帶來(lái)了巨大的負(fù)擔(dān)，并且影響了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給效率，造成社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展緩慢。因此只有多元主體參與供給模式才能更好的為老年人提供更多樣化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)。而積極老齡化的概念提出，老年人參與到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中去無(wú)疑是一個(gè)正確且有效的選擇。

關(guān)鍵詞：社區(qū)居家養(yǎng)老；多元供給；政府；老年人

一、引言

對(duì)于當(dāng)前的中國(guó)社會(huì)來(lái)說(shuō)，人口老齡化問(wèn)題已成為一個(gè)迫切需要解決的社會(huì)問(wèn)題。根據(jù)2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)，中國(guó)60歲以上老年人口比例占全國(guó)總?cè)丝诘?3.26%。其中65歲及以上的老年人口占比已達(dá)8.87%。到2013年，60歲及以上老年人口占總?cè)丝诘?4.9%，65歲及以上老年人口占9.7%；2014年，60歲老年人口比例達(dá)到15.5%，65歲老年人口比例達(dá)到10.1%。這些數(shù)據(jù)表明當(dāng)前我國(guó)人口老齡化加速發(fā)展，這就給中國(guó)養(yǎng)老帶來(lái)了巨大的財(cái)政壓力。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，中國(guó)的養(yǎng)老模式也在發(fā)生變化。計(jì)劃生育政策造成的低生育率現(xiàn)象對(duì)傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了巨大的影響。我國(guó)家庭結(jié)構(gòu)越來(lái)越緊湊和核心，這使得老年人養(yǎng)老負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，也使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式難以滿足老年人的需求。目前中國(guó)家庭主要有三種養(yǎng)老途徑：家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。由于老年人更加偏好在家接受養(yǎng)老服務(wù)，這就促使社區(qū)養(yǎng)老與居家養(yǎng)老相結(jié)合，從而能更好地適應(yīng)當(dāng)前老年人需求并提供老年護(hù)理服務(wù)。

隨著人口老齡化越來(lái)越突出，積極老齡化的概念出現(xiàn)了。積極老齡化是指改善老年生活質(zhì)量，改變老年人只享受養(yǎng)老服務(wù)的觀念，讓老年人能夠根據(jù)自己的需求、愿望和能力，在生活中積極參與社會(huì)。當(dāng)然在他們需要幫助時(shí)為其提供應(yīng)有的幫助和服務(wù)。老齡化的重點(diǎn)便是參與。最重要的是老年人在參與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和其他公共生活時(shí)享有與其他群體平等的機(jī)會(huì)。國(guó)家和社會(huì)必須創(chuàng)造條件支持老年人參與各種社會(huì)活動(dòng)，使老年人通過(guò)參與各種社會(huì)活動(dòng)繼續(xù)為社會(huì)作出貢獻(xiàn)，實(shí)現(xiàn)老年人的人生價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，做到“老有所成”并充分發(fā)揮老年人的自主權(quán)。

二、我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)需求的不斷增長(zhǎng)使得供給日趨乏力，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相對(duì)發(fā)展緩慢。針對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，政府日趨重視，從整體上進(jìn)行政策規(guī)劃，并加強(qiáng)對(duì)服務(wù)供給主體的引導(dǎo)、支持以及監(jiān)督管理。在中國(guó)社區(qū)服務(wù)中心成為社區(qū)居家照護(hù)服務(wù)的重要支撐。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化逐漸增多，社區(qū)組織和市場(chǎng)在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的作用日益凸顯。政府通過(guò)招標(biāo)、投標(biāo)等方式向社會(huì)組織和企業(yè)購(gòu)買服務(wù)。但是，僅靠這些仍然難以滿足老年護(hù)理服務(wù)的需求。我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老目前存在以下六大問(wèn)題。

（一）社區(qū)居家照護(hù)服務(wù)供給不合理

盡管社區(qū)近年來(lái)在老年人家庭護(hù)理方面取得了一些進(jìn)展，但與老年人多樣性和復(fù)雜性的需求相比，社區(qū)護(hù)理項(xiàng)目太少，質(zhì)量水平參差不齊。而且政府決策、社區(qū)執(zhí)行和老年人需求的溝通不順暢，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)出現(xiàn)了同質(zhì)化的問(wèn)題。現(xiàn)在對(duì)老年人各種養(yǎng)老服務(wù)的需求越來(lái)越具體，多樣化的需求對(duì)服務(wù)供給提出了更高的要求。但是老年人的需求缺乏一個(gè)順暢有效的向上反映的通道，導(dǎo)致供給內(nèi)容不合理，并沒(méi)有真正考慮到老年人的需求，尤其是個(gè)體的特殊需求。

（二）政府管理體制不健全，服務(wù)隊(duì)伍發(fā)展滯后

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)缺乏一個(gè)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，涉及的社保局、民政局、醫(yī)保局、衛(wèi)生局等諸多機(jī)構(gòu)又缺乏協(xié)調(diào)配合。這導(dǎo)致了資源浪費(fèi)以及工作效率低下。全國(guó)老齡委在老年人工作管理過(guò)程中缺乏實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，很難協(xié)調(diào)各部門的工作。而由于社會(huì)地位低和收入水平低等原因，現(xiàn)有的服務(wù)團(tuán)隊(duì)素質(zhì)不足，這就極大的限制了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效率。

（三）社區(qū)家庭護(hù)理服務(wù)的單一來(lái)源和單一資金來(lái)源

目前，政府仍是社區(qū)居家照顧服務(wù)的決策者，推動(dòng)者和主要供給者。這使得社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展嚴(yán)重依賴政府。這不僅增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也降低了供給效率。雖然當(dāng)前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化進(jìn)程逐步展開，但是并沒(méi)有有效的引入市場(chǎng)參與機(jī)制，缺乏市場(chǎng)和社會(huì)力量的支持。由于社區(qū)內(nèi)部管理缺乏透明度和資金的廣泛使用，許多社會(huì)力量并不積極，不愿為其提供服務(wù)。因此社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)缺乏社會(huì)參與，資金渠道有限，單一供給來(lái)源嚴(yán)重阻礙了其正常發(fā)展。各級(jí)政府養(yǎng)老金的支出已經(jīng)負(fù)擔(dān)很重，過(guò)于依賴政府財(cái)政支持，較少依賴民間資本的力量使得資金來(lái)源渠道單一，難以適應(yīng)不斷發(fā)展的養(yǎng)老需求。

（四）非營(yíng)利組織需要提高自身能力，市場(chǎng)參與度較低

經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，中國(guó)的非營(yíng)利組織取得了一些進(jìn)展，但與西方國(guó)家相比還有很大差距。主要原因是因?yàn)槲覈?guó)的非營(yíng)利組織目前資金渠道比較單一，沒(méi)有重組的資源作為支撐，服務(wù)能力自然不足。而且，由于志愿的觀念在中國(guó)剛剛起步，也缺乏足夠的專業(yè)人員。當(dāng)前的一些志愿者組織日趨官僚化，使得其代表公眾的能力有所下降。在一些西方國(guó)家中，市場(chǎng)是養(yǎng)老服務(wù)的一個(gè)重要手段。與此相比，中國(guó)的市場(chǎng)化顯然是不足的。養(yǎng)老服務(wù)的多元化需求表明，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的潛力巨大。但是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具有福利性的特征，缺乏政府的有效引導(dǎo)和支持，市場(chǎng)參與動(dòng)力明顯不足。此外由于大政府、小社會(huì)的觀念影響，地方政府并沒(méi)有將權(quán)力下放給非營(yíng)利組織和企業(yè)。同時(shí)對(duì)于非營(yíng)利組織和企業(yè)參與限制太多，缺乏相應(yīng)的培育機(jī)制，導(dǎo)致民間力量發(fā)展遲緩。

（五）各主體功能定位不清晰，缺乏合作機(jī)制

在社區(qū)的家庭護(hù)理服務(wù)中，政府的定位不當(dāng)。政府的壓倒性負(fù)擔(dān)不僅增加了自己的負(fù)擔(dān)，而且也阻礙了非營(yíng)利組織和市場(chǎng)的參與。政府，社會(huì)組織和企業(yè)都應(yīng)該在功能上互補(bǔ)和合作。近些年來(lái)，政府雖然從政策、資金等角度對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)組織進(jìn)行支持和引導(dǎo)，但現(xiàn)階段政府仍然是主要供給者，而且，社會(huì)組織和企業(yè)依然對(duì)政府依賴性很強(qiáng)。社會(huì)組織僅僅還是被當(dāng)做政府的助手，缺乏獨(dú)立性，從而不能將其靈活性和更貼近公眾的優(yōu)勢(shì)完全發(fā)揮出來(lái)。雖然政府指出由企業(yè)來(lái)填補(bǔ)空白，但是在實(shí)踐中，政府與市場(chǎng)行為、營(yíng)利與非營(yíng)利的邊界，政府、市場(chǎng)、社會(huì)的職能界定不清。而且養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)細(xì)分不到位，對(duì)于由市場(chǎng)提供的營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)和社會(huì)提供的公益性養(yǎng)老服務(wù)的范圍依舊沒(méi)有很好的界定。政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間缺乏良好的合作機(jī)制。

（六）老年人參加志愿服務(wù)面臨的諸多問(wèn)題

傳統(tǒng)的思想觀念中老年人是養(yǎng)老服務(wù)的享受者，這就使得很多老年人不愿參與志愿者服務(wù)。而目前我國(guó)對(duì)于老年人參與志愿服務(wù)還缺乏一個(gè)有效平臺(tái)和激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于那些參與志愿服務(wù)的老年人缺乏針對(duì)性的培訓(xùn)教育，他們往往憑借自身經(jīng)驗(yàn)，志愿服務(wù)的效率明顯較低。而針對(duì)老年人參與志愿服務(wù)缺乏相關(guān)立法，老年志愿者服務(wù)得不到社會(huì)的廣泛認(rèn)可和支持，老年人的相關(guān)權(quán)益也難以保證。這就大大打擊了老年人的積極性。

三、我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)多元供給體系的構(gòu)建

（一）家庭責(zé)任不可或缺

盡管家庭養(yǎng)老日趨乏力，但不可否認(rèn)的是，在中國(guó)家庭養(yǎng)老仍然具有獨(dú)特的地位和重要作用。通過(guò)家庭老年人能夠獲得支持感。雖然隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，子女的生活節(jié)奏加快、壓力也越來(lái)越大，但是家庭親情的紐帶依舊至關(guān)重要。不管兒女是否與父母同住，兒女應(yīng)該更多地關(guān)注老年人的需求并盡可能多地照顧他們。在了解老年人需求的基礎(chǔ)上，還可以更好地購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)。

（二）充分挖掘老年人的潛力和優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)他們參加志愿服務(wù)

老年人的需求是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的最重要的指標(biāo)，而老年人了解自己的需要，因此老年人參與志愿服務(wù)是一個(gè)很好的途徑。我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立老年人志愿服務(wù)的社區(qū)平臺(tái)，通過(guò)社區(qū)組織老年志愿者隊(duì)伍，鼓勵(lì)老年人積極參與自我管理，互相幫助?！皶r(shí)間銀行”制度的建立也將幫助年輕人成為老年人。這種互助的模式不僅可以減少老年人退休后的空虛感，而且可以滿足他們對(duì)社會(huì)參與和自我實(shí)現(xiàn)的需求。同時(shí)，完善相關(guān)立法，通過(guò)法律層面來(lái)獲得社會(huì)的支持和認(rèn)可。政府也應(yīng)當(dāng)提出相應(yīng)的激勵(lì)措施，調(diào)動(dòng)老年人的積極性。此外，社區(qū)平臺(tái)應(yīng)當(dāng)加大宣傳力度，改變老年人的傳統(tǒng)觀念。

（三）建立多元化合作機(jī)制，拓寬資金來(lái)源

多元供給不僅要求多主體的參與，也要有效發(fā)揮多主體之間的合作。各主體單獨(dú)運(yùn)作并不利于多元供給體系的可持續(xù)發(fā)展，且效率較低。政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多主體應(yīng)當(dāng)通過(guò)合作來(lái)合理分配養(yǎng)老資源，從而提高養(yǎng)老服務(wù)供給的效率。對(duì)于企業(yè)參與社區(qū)居家照顧服務(wù)，政府應(yīng)給予一定的稅收優(yōu)惠和財(cái)政支持。但是在多元供給體系中，政府必須要明確自身的定位，其主要責(zé)任就在于社區(qū)家庭護(hù)理服務(wù)系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)。隨著社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，政府必須改變角色定位。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展離不開多元供給主體的參與。政府財(cái)政補(bǔ)貼仍然是重要的資金來(lái)源，同時(shí)可以通過(guò)福利彩票和社會(huì)公益基金用于養(yǎng)老服務(wù)的供給，采用新型的融資方式，廣泛吸收社會(huì)資本參與到養(yǎng)老服務(wù)供給中來(lái)。

（四）放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)社會(huì)力量的培養(yǎng)

雖然強(qiáng)調(diào)多主體的參與，但政府的作用仍不可忽視。政府除了制定政策法規(guī)、監(jiān)管之外，還要注重培育市場(chǎng)和社會(huì)力量。目前，政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中仍擔(dān)當(dāng)過(guò)多的角色，承擔(dān)的責(zé)任太多，導(dǎo)致市場(chǎng)和社會(huì)力量參與不足。當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的準(zhǔn)入門檻仍然過(guò)高，滿足要求的企業(yè)較少，這樣就缺乏競(jìng)爭(zhēng)，容易形成壟斷，并可能會(huì)影響?zhàn)B老服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量。我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展緩慢，缺乏資金支持。因此構(gòu)建多元供給體系時(shí)，必須放寬準(zhǔn)入門檻，讓更多的優(yōu)質(zhì)企業(yè)有資格進(jìn)入養(yǎng)老市場(chǎng)。同時(shí)培育社會(huì)組織力量，從資金和政策上給予支持；加強(qiáng)宣傳志愿者精神，鼓勵(lì)更多人加入志愿者隊(duì)伍，擴(kuò)大志愿者隊(duì)伍。

（五）豐富養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量

多元供給模式的構(gòu)建應(yīng)該豐富養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容。市場(chǎng)和社會(huì)組織的參與彌補(bǔ)了政府這一單一主體的缺陷，能夠更好的貼合公眾需求。當(dāng)然養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量也不容忽視。多主體能給社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)帶來(lái)了更多的資金支持。此外，從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)也會(huì)影響?zhàn)B老服務(wù)的質(zhì)量。老年服務(wù)的特殊性要求專業(yè)的工作人員，因此我們應(yīng)當(dāng)提高養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)化水平。

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[7]韓俊江，劉遲.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的多元體系建構(gòu)[J].社會(huì)保障研究，2012（06）.

*基金項(xiàng)目：上海工程技術(shù)大學(xué)校級(jí)研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：E3-0903-17-01167）。

（作者單位：上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院）