農(nóng)村集體土地征收補償費分配制度的困境與完善

陳曦　楊萍

摘要：盡管我國的法律法規(guī)對農(nóng)村集體土地征收補償費的分配主體、分配方法以及分配程序和糾紛救濟途徑進(jìn)行了規(guī)定，但因征地補償引發(fā)的糾紛依然較多，究其原因是確認(rèn)集體經(jīng)濟組織成員資格的規(guī)則不明確，村民自治在土地補償費分配中的權(quán)力缺乏規(guī)制，糾紛的司法救濟不完善而行政救濟未能發(fā)揮作用?；诖?，文章提出明確集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定原則和參考因素，強化村民自治涉及成員資格的審查監(jiān)督，以及確保法院在具體案件中有權(quán)審查村規(guī)民約等建議。

關(guān)鍵詞：土地補償費分配；成員資格；村民自治；救濟

一、農(nóng)村集體土地征收補償費分配的制度構(gòu)成分析

集體土地征收補償與地上附著物、青苗補償費不同的是，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，并在內(nèi)部進(jìn)行分配。土地補償費分配關(guān)系農(nóng)民切身利益，因此《物權(quán)法》、《村民委員會組織法》、《土地管理法實施條例》及相關(guān)司法解釋對土地補償費分配進(jìn)行了規(guī)定，包括分配規(guī)則、分配程序和救濟三大內(nèi)容。

（一）農(nóng)村集體土地征收補償費的分配規(guī)則

土地補償費分配規(guī)則具體包括由誰決定分配、分給誰以及怎么分等內(nèi)容。

1. 由村民大會或村民代表大會決定分配

2005年通過的最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》規(guī)定了人民法院受理承包地土地補償費分配糾紛，提出“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補償費”。而2007年的《物權(quán)法》將決定分配補償費的主體表述為“村集體內(nèi)部成員”。 “村集體內(nèi)部成員”通過何種形式作出決定，2010年修訂的《村民委員會組織法》對此進(jìn)行了完善，規(guī)定征地補償費的使用和分配交由村民大會討論辦理，該法還規(guī)定，一些人口較多或居住分散的村，可以設(shè)立村民代表大會對村民大會授權(quán)事宜進(jìn)行討論并作出決定。村民代表大會是否有權(quán)分配征地補償費取決于村民大會的授權(quán)。

2. 分配給具備農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的人

2004年國土資源部發(fā)布的《關(guān)于完善征地補償費安置制度指導(dǎo)意見》規(guī)定，按照土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補償費應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部合理分配。2005年最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案適用法律問題的解釋》將“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部”進(jìn)一步明確為“具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人”，需要注意的是該司法解釋特別強調(diào)了獲得土地補償費主體資格的時間節(jié)點，即“征地補償安置方案確定時已具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人”。

3. 由征收補償費分配方案具體確定分配方法

農(nóng)村土地屬于村集體所有，征收后的土地補償費屬于共有財產(chǎn)。依據(jù)《物權(quán)法》第59條 “由本集體成員決定費用的分配方法”，《村民委員會組織法》“分配方案應(yīng)該經(jīng)過村民大會或村民代表會議討論決定”等規(guī)定，可以看出土地補償費分配實行村民自治，分配方法需要經(jīng)過集體成員民主議定，強調(diào)集體成員共同參與。

（二）農(nóng)村集體土地征收補償費的分配程序

《物權(quán)法》規(guī)定土地補償費分配方法依法定程序，這里的“法定程序”應(yīng)結(jié)合《村民委員會組織法》中的“由村民大會或村民代表會議討論決定如何分配征地補償款”規(guī)定進(jìn)行理解。村民大會或村民代表會議決策的主旨是少數(shù)服從多數(shù)，《村民委員會組織法》第22條對此做了詳細(xì)規(guī)定，即除法律另有規(guī)定以外，應(yīng)當(dāng)有村民過半數(shù)或本村三分之二以上代表參加村民大會或村民代表會議，并經(jīng)到會人員過半數(shù)同意才能通過分配征地補償款的決議。

（三）農(nóng)村集體土地征收補償費分配糾紛的救濟途徑

依據(jù)法律規(guī)定，土地補償費分配發(fā)生糾紛后，不僅有司法救濟，還有行政救濟與村內(nèi)救濟。土地補償費分配糾紛的救濟主體和救濟方式可謂多樣。

行政救濟見諸于《村民委員會組織法》第27條和第36條2款規(guī)定， “村民大會或村民代表大會表決通過的自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約等相關(guān)決議與憲法、法律法規(guī)以及國家政策相抵觸時”，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府責(zé)令其改正。其中的自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約往往涉及土地補償費的分配，特別是出嫁女、離婚女、外來戶能否分得土地補償費的問題上，在缺乏集體成員資格法定標(biāo)準(zhǔn)的情況下，自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約擁有較大的決定權(quán)。

村內(nèi)救濟不是規(guī)范的法律表達(dá)，它是指《村民委員會組織法》第23條規(guī)定的“村民大會有權(quán)撤銷或變更村民代表大會以及村委會的不當(dāng)決定”，該規(guī)定體現(xiàn)了村民行使涵蓋“撤銷”在內(nèi)的自治權(quán)，雖然該條所稱“不適當(dāng)決定”并不明確，但應(yīng)當(dāng)涉及“侵害村民合法權(quán)益”的情形。另外該法第23條與第36條1款存在交叉，二者的區(qū)分在于前者是民主決策和民主監(jiān)督的體現(xiàn)，而后者是在行使訴權(quán)。

司法救濟是保障集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益的最后屏障和主要救濟措施。《民事案件案由規(guī)定》第39項設(shè)置了“侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛”。該案由的適用范圍包括廣義上“侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛”，集體成員依法取得土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體土地補償費的分配、集體提供的公共物品的受益、集體收益分配權(quán)等都是集體所有權(quán)的受益權(quán)能之體現(xiàn)，以及狹義上農(nóng)民集體成員撤銷權(quán)訴訟。

二、當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收補償費分配制度存在的問題與原因分析

（一）缺少農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分配土地補償費主要依據(jù)集體成員權(quán)，因而認(rèn)定成員資格就成了分配中的關(guān)鍵問題。司法實踐中集體土地征收補償分配糾紛中，一些當(dāng)事人提出請求法院判令集體經(jīng)濟組織向其支付土地補償款的訴訟請求，法院首先須查明其是否具有集體經(jīng)濟組織成員資格。但是至今為止，我國尚未制定出認(rèn)定集體成員資格的法定標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)實糾紛又無法回避這一問題。在這種情況下，一些地方已經(jīng)出臺了指導(dǎo)司法活動的意見，如《海南省高院關(guān)于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地補償費分配糾紛案件若干問題的意見（試行）》等。但缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定原則，嚴(yán)重影響著此類案件的判決。

（二）村民自治在土地補償費分配中的權(quán)力缺乏規(guī)制

村民會議、村民代表討論決定的事項，特別是村規(guī)民約，是村民會議根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、政策，結(jié)合本村實際共同商議制定，并要求全體村民共同遵守的綜合性行為規(guī)范。其內(nèi)容包括確定分配土地補償費的方案，屬于村民自治的范疇。盡管《村民委員會組織法》規(guī)定“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容”，但由于缺乏對相關(guān)決定的審查監(jiān)督機制，村規(guī)民約排斥外嫁女、離婚女、外來戶等成為集體經(jīng)濟組織成員的情況嚴(yán)重，借多數(shù)人“合法性決定”損害少數(shù)人利益、特別是農(nóng)村婦女利益，并成為侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛的主要內(nèi)在原因。

（三）土地補償費糾紛的救濟機制未能有效運作

土地補償費糾紛存在司法救濟不完善、其他救濟未發(fā)揮作用的問題。司法救濟不完善表現(xiàn)在：第一，集體土地征收補償分配糾紛的受案范圍不明確。由于此類案件往往涉及集體組織成員資格的認(rèn)定問題，一些法院以 “我國尚未對集體組織成員資格做出明確規(guī)定，此類爭議不屬于民事糾紛”等為由拒絕受理，使原告喪失了通過司法途徑救濟自己權(quán)益的機會；第二，法院對分配方案、特別是受村規(guī)民約影響大的分配方案審查權(quán)限與處置不明。例如司法實踐中有法院在判決中直接調(diào)整了土地補償費分配方案，確定原告應(yīng)享有的份額，也有法院撤銷原分配決定，要求相關(guān)村民大會或村民代表會議依法定程序重新決定分配方案。

村內(nèi)救濟是村民對集體決議實施民主監(jiān)督的重要手段，但由于法律規(guī)定“村民大會有權(quán)撤銷或變更村民代表大會以及村委會的不當(dāng)決定”，意味著需要大多數(shù)人達(dá)成一致以便撤銷多數(shù)人的決定，這一規(guī)定在涉及外嫁女、離婚女、外來戶等利益的問題上很難得到適用。由于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府被賦予對不當(dāng)決定責(zé)令改正的權(quán)力，因此行政救濟相較于村內(nèi)救濟在侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛，尤其是涉及少數(shù)人成員權(quán)益的問題上能夠發(fā)揮一定的作用，但是行政救濟的局限性在于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府所作決定不具有終局性，容易引發(fā)反復(fù)。

三、完善農(nóng)村集體土地征收補償費分配的建議

（一）明確集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定的原則與因素

集體土地征收補償分配糾紛中，認(rèn)定集體經(jīng)濟組織成員是極為關(guān)鍵的一環(huán)。司法實踐中用于確定集體經(jīng)濟組織成員資格的標(biāo)準(zhǔn)包含戶籍因素、是否將土地作為基本生活保障因素等，學(xué)界也提出了權(quán)利義務(wù)說、生活保障說等學(xué)說：或以戶籍，或以在本村長期生活，或綜合戶籍、長期居住事實等多種因素確定集體成員資格。

2016年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》明確提出確定村集體經(jīng)濟組織成員身份的原則和參考因素，即依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻(xiàn)等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，科學(xué)確認(rèn)村集體經(jīng)濟組織成員身份。并強調(diào)成員身份的確認(rèn)既要得到多數(shù)人認(rèn)可，又要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益，切實保護(hù)婦女合法權(quán)益。由此可見，明確集體經(jīng)濟組織成員資格的認(rèn)定契合當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)。

（二）加強村民自治涉及成員資格認(rèn)定的規(guī)制與審查監(jiān)督

在集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定有規(guī)則可循的前提下，仍然需要通過自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約等對本集體經(jīng)濟組織的一些特殊情況進(jìn)行決議。因此對決議中涉及排除集體成員資格的內(nèi)容要特別審慎，因為這極有可能是通過“多數(shù)決”程序確定的違反法律強制性規(guī)定的規(guī)則，可能侵害了他人的合法權(quán)益，所以應(yīng)加強對村民決議中排除集體成員資格內(nèi)容的規(guī)制。此外鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)加強對鄉(xiāng)規(guī)民約和與村民自治相關(guān)的規(guī)范性文件合法性的備案審查，對侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容及時予以糾正。

（三）完善集體土地征收補償分配糾紛多元救濟途徑

在司法救濟方面，首先應(yīng)明確涉及集體組織成員資格的土地征收補償分配糾紛屬于受案范圍，避免出現(xiàn)以“有關(guān)成員資格的爭議不屬于民事糾紛”為由拒絕受理的情形。其次，法院審理集體土地征收補償分配糾紛過程中，審查分配方案是無法避免的重要環(huán)節(jié)。應(yīng)明確法院在具體案件中有權(quán)審查相關(guān)村規(guī)民約、以及村民會議或者村民代表會議的決定，避免出現(xiàn)以“缺乏對村民大會決定效力訴訟審查的法律依據(jù)”為由拒絕受理案件的情形。基于尊重村民自治，法院一般不能直接在判決中對存在違法內(nèi)容的村規(guī)民約進(jìn)行調(diào)整或修改，但應(yīng)當(dāng)建議村集體重新召開村民大會或村民代表大會，依照民主議定程序做出修正。

行政救濟要發(fā)揮作用，應(yīng)當(dāng)考慮將村民自治糾紛納入到行政訴訟的救濟范圍之內(nèi)，但這需要解決適用行政訴訟程序存在的制度障礙。

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*基金項目：江蘇高校品牌專業(yè)建設(shè)工程資助項目（PPZY2015A062）。

（作者單位：南京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院。楊萍為通訊作者）