場(chǎng)域視角下養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的激勵(lì)與規(guī)制政策研究

王嘯宇，佟代泉,2

(1.南開大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350；2.內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué) 學(xué)報(bào)編輯部，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

一、引言

2019年2月28日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布《2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截止2018年底，60周歲及以上老年人口數(shù)為2.4949億人，占比17.9%，65周歲及以上老年人口達(dá)到1.6658億人，占比11.9%，我國(guó)老年人口首次超過(guò)15周歲及以下群體。銀齡群體在國(guó)家的建設(shè)發(fā)展中功不可沒，如今遲暮階段依舊發(fā)揮余熱，激活養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！梆B(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”概念起源于西歐發(fā)達(dá)國(guó)家，通常以產(chǎn)品消費(fèi)對(duì)象的指向性類群作為界定依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，以滿足老年人物質(zhì)和精神需求以及其他特殊需求為目標(biāo)，向老年人提供產(chǎn)品和服務(wù)的相關(guān)營(yíng)利行業(yè)的總稱，亦稱老人福利產(chǎn)業(yè)、老齡產(chǎn)業(yè)、銀色產(chǎn)業(yè)等[1]。在我國(guó)，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)自20世紀(jì)80年代開始萌芽，進(jìn)入老齡化社會(huì)后，成長(zhǎng)速度加快，日益成為機(jī)遇無(wú)限的“朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)”，由于政府、學(xué)界和業(yè)界在概念界定上尚未統(tǒng)一，本文取自穆光宗先生的定義，認(rèn)為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)隸屬于第二、三產(chǎn)業(yè)，是專門生產(chǎn)老年用品或者提供老年服務(wù)的企業(yè)或部門的集合[2]。當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老產(chǎn)品需求旺盛增長(zhǎng)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)社會(huì)化、市場(chǎng)化發(fā)育不足的矛盾日益突顯；政府承擔(dān)責(zé)任過(guò)多，但資源和服務(wù)的供給能力有限，有效解決之策是促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的發(fā)展。

在養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的背景下，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)主體，包括營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、提供老齡產(chǎn)品和老齡服務(wù)的涉老企業(yè)等，在追求營(yíng)利的同時(shí)，不能背離福利性。養(yǎng)老是剛需，不能完全市場(chǎng)化，目前對(duì)于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織尚無(wú)一致的定義。本文研究的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織分為三類：一是居住型養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織，個(gè)人或企業(yè)投資的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)(民辦公助型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、工商登記的民辦民營(yíng)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、中外合資或國(guó)外獨(dú)資型)；二是護(hù)理型養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織，即提供老齡照護(hù)、護(hù)理、保健用品的企業(yè)組織，三是發(fā)展型養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織，提供諸如老年教育、旅游、金融理財(cái)、保險(xiǎn)等個(gè)性化產(chǎn)品的企業(yè)組織。學(xué)術(shù)界主要從以下幾個(gè)方面加以討論：一是從養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織自身角度，探討發(fā)展中面臨的問(wèn)題與對(duì)策建議，如民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展困境的論述[3][4]，區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的優(yōu)劣勢(shì)條件分析和路徑選擇[5]，中高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)特色、運(yùn)營(yíng)模式的介紹[6]；養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督[7]、服務(wù)績(jī)效的考評(píng)[8][9]。二是從政府角度，闡釋政府對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在土地、投融資、稅費(fèi)、審批中的政策關(guān)照[10]，政府購(gòu)買、扶持政策的實(shí)施效果的評(píng)估研究[11][12]。三是從兩者關(guān)系角度，探析政府與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的互動(dòng)機(jī)理[13]、政府的規(guī)制措施[14]。四是對(duì)外資企業(yè)進(jìn)入養(yǎng)老市場(chǎng)的介紹[15]、政策環(huán)境[16]、發(fā)展前景的思考[17]。

遺憾的是已有文獻(xiàn)略顯零散、孤立，缺乏系統(tǒng)深入的理論闡釋和嚴(yán)密的分析框架，更遑論專著性的論述；關(guān)于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織整體網(wǎng)絡(luò)的分析鮮有文章述及，組織間集體行動(dòng)對(duì)政策的能動(dòng)性影響與政府回應(yīng)機(jī)制探討不深入。實(shí)際上，不同類別的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織共處于一個(gè)關(guān)系場(chǎng)，面臨著同樣的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和政策困囿。鑒于此，本文運(yùn)用場(chǎng)域理論，結(jié)合近年來(lái)國(guó)家推進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織發(fā)展的政策文件，把脈政策動(dòng)態(tài)，挖掘其成長(zhǎng)空間，剖析其在養(yǎng)老服務(wù)場(chǎng)域內(nèi)部的構(gòu)型和行動(dòng)邏輯；考察養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織綜合體與政策的關(guān)系；立足養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)社會(huì)福利性和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)性的雙重屬性，探尋養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制和約束機(jī)制，提高政策的靈活度和韌性，減少市場(chǎng)外部性等失范行為，彌合養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織政策中的縫隙和沖突，切實(shí)發(fā)揮激勵(lì)與規(guī)制的效力，理論上激發(fā)學(xué)術(shù)研究和思考，實(shí)踐中增進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的行動(dòng)理性，關(guān)注老年價(jià)值。

二、政策探尋：養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的激勵(lì)與規(guī)制

習(xí)近平同志提出“要培育老齡產(chǎn)業(yè)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，完善相關(guān)規(guī)劃和扶持政策”[18]。從當(dāng)前社會(huì)保障和養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀來(lái)看，年末共有各類提供住宿的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)3.3萬(wàn)個(gè)，全國(guó)注冊(cè)登記養(yǎng)老機(jī)構(gòu)3.0萬(wàn)個(gè)，社區(qū)服務(wù)中心2.7萬(wàn)個(gè)，社區(qū)服務(wù)站14.5萬(wàn)個(gè)。①養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的趨勢(shì)加快，老齡產(chǎn)業(yè)主體日益豐富，促進(jìn)了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的整體性發(fā)展。然而當(dāng)前養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在政策不清晰、組織結(jié)構(gòu)發(fā)育遲緩的問(wèn)題。組織分析的新制度主義理論認(rèn)為，組織是由制度加以維系的，是制度變遷的行為體和工具，制度具有制約和使能的雙重作用[19]。使能即激勵(lì)，制約即規(guī)制；優(yōu)善的制度能促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織理性、穩(wěn)定的發(fā)展。制度環(huán)境形塑了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織場(chǎng)域的外部環(huán)境。透過(guò)場(chǎng)域邊界，影響著場(chǎng)域內(nèi)部養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的構(gòu)型。政策是在制度平臺(tái)上運(yùn)行著的規(guī)則安排。從當(dāng)前政策體系來(lái)看，國(guó)家尚未明確出臺(tái)關(guān)于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的政策文件，檢視養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理、老齡事業(yè)發(fā)展的政策文本，探尋老齡事業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策關(guān)照，提煉出政府激勵(lì)、規(guī)制的現(xiàn)行措施，以此剖析養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的發(fā)展前景。

(一)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理的政策文件檢視

民政部統(tǒng)計(jì)資料顯示，目前全國(guó)注冊(cè)登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有2.98萬(wàn)個(gè)，機(jī)構(gòu)床位392.8萬(wàn)張，改革開放以來(lái)，隨著社會(huì)福利社會(huì)化的推進(jìn)，政府逐漸放開養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的全面管控和長(zhǎng)期包辦，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，允許多主體參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)，致力于頂層設(shè)計(jì)，發(fā)布了一系列重要文件，以激勵(lì)和規(guī)制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理、服務(wù)和建設(shè)。選取知網(wǎng)文獻(xiàn)中引用率最高的代表性政策文件整理如下表所示。

表1 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理政策中的激勵(lì)與規(guī)制

續(xù)表1

發(fā)文機(jī)構(gòu)文號(hào)日期標(biāo)題規(guī)制商務(wù)部民政部民發(fā)〔2014〕81號(hào)2014/11/24《商務(wù)部、民政部關(guān)于鼓勵(lì)外國(guó)投資者在華設(shè)立營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從事養(yǎng)老服務(wù)的公告》國(guó)家發(fā)展改革委民政部發(fā)改委〔2015〕129號(hào)2015/1/19《規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)管理促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》民政部民發(fā)〔2017〕51號(hào)2017/6/7《關(guān)于開展養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)的通知》民政部2018/9/27關(guān)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)劃分與評(píng)定》(征求意見稿)廣泛征求意見的通知

資料來(lái)源：根據(jù)國(guó)務(wù)院各部委政策文件繪制.

改革開放以來(lái)，激勵(lì)性政策安排體現(xiàn)在政府從制度層面放開福利機(jī)構(gòu)的興辦主體的管控限制，支持社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，同時(shí)出臺(tái)了具體的激勵(lì)政策，在地價(jià)、電信、稅收方面給予優(yōu)惠扶持，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量和床位數(shù)迅速增長(zhǎng)。然而機(jī)構(gòu)管理混亂、經(jīng)濟(jì)利益短視、服務(wù)水平低、發(fā)展不平衡的矛盾突顯，2012年12月31日，民政部提出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本規(guī)范(國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) GB/T 29353—2012)，對(duì)于全日制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，從人員、環(huán)境、設(shè)施、服務(wù)內(nèi)容上提出具體要求，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的審批、管理、建筑設(shè)計(jì)、財(cái)稅方面，制定明確的管理規(guī)范，加強(qiáng)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，努力增強(qiáng)可操作性。2017年12月29日，民政部提出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范(國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) GB/T 35796—2017)，對(duì)于服務(wù)評(píng)價(jià)方式、內(nèi)容、持續(xù)改進(jìn)策略進(jìn)一步加以指導(dǎo)和說(shuō)明。然而政策設(shè)計(jì)偏理想化，重技術(shù)理性，差異化不明顯，對(duì)不同類別的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏區(qū)分，政策推行中產(chǎn)生的不平等問(wèn)題難以解決，從而影響興辦主體的積極性，制約了民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的成長(zhǎng)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的整體發(fā)展。

(二)老齡事業(yè)發(fā)展的政策文件分析

老齡化社會(huì)的到來(lái)，促使政府完善老齡工作網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)籌運(yùn)用政策工具，繁榮養(yǎng)老市場(chǎng)，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)與養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)，發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。2008年，中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展基金會(huì)籌建“銀齡基金”，建立“銀齡基金管理委員會(huì)”，以促進(jìn)老齡事業(yè)的發(fā)展。黨的十九大報(bào)告提出“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。回顧2000年以來(lái)老齡事業(yè)發(fā)展“五年規(guī)劃”，析出關(guān)于激勵(lì)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的表述，如表2所示。

表2 老齡事業(yè)發(fā)展“五年規(guī)劃”中的激勵(lì)

資料來(lái)源：根據(jù)國(guó)務(wù)院各部委政策文件繪制.

通過(guò)梳理可以發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)機(jī)制在養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中的角色上升，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)日益拓寬，政府對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的政策激勵(lì)明顯，2006年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國(guó)老齡委和發(fā)改委等部門《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2006〕6號(hào))、2011年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》(國(guó)辦發(fā)〔2011〕60號(hào))、2013年10月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》(國(guó)辦發(fā)〔2016〕91號(hào))、2017年2月，工業(yè)和信息化部、民政部、國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委發(fā)布《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2017～2020年)》(工信部聯(lián)電子〔2017〕25號(hào))、著重強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的建設(shè)、運(yùn)行和管理，鼓勵(lì)社會(huì)資本、境外資本設(shè)立營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，給予稅收等優(yōu)惠政策。2018年7月30日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》(廳字〔2018〕59號(hào))，衛(wèi)健委下設(shè)老齡健康司，民政部下設(shè)養(yǎng)老服務(wù)司，共同管理全國(guó)老齡事務(wù)。隨著養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)制度的完善，養(yǎng)老服務(wù)管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展重視程度加強(qiáng)。然而，政策文件雖不斷推陳出新，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織卻在實(shí)踐發(fā)展中缺乏具體指導(dǎo)和細(xì)致的規(guī)范，激勵(lì)性有余而規(guī)制力不足。

(三)問(wèn)題思考與研究框架

整體來(lái)看，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織發(fā)展的宏觀制度環(huán)境和政策體系已經(jīng)具備，然而依然存在以下不足。第一，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織發(fā)展的政策環(huán)境尚未發(fā)生根本變化。政府的激勵(lì)手段和政策扶持主要集中于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，對(duì)于民辦、外資等不同性質(zhì)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織政策供給和引導(dǎo)政策規(guī)劃籠統(tǒng)粗放，具體細(xì)則不精準(zhǔn)、監(jiān)管落實(shí)上存在困難，培育和鼓勵(lì)效力不足。對(duì)產(chǎn)業(yè)組織的支持保障力度和法律約束力較小，對(duì)地產(chǎn)、醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等養(yǎng)老服務(wù)提供主體的稅費(fèi)優(yōu)惠區(qū)分不足。第二，鼓勵(lì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策文件密集出臺(tái)，但大多是“意見”、“通知”或“辦法”，法律權(quán)威性不足。政府管、辦、控強(qiáng)于引導(dǎo)、激勵(lì)和監(jiān)督。第三，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織發(fā)展市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化條件不充分，民間資本在參與養(yǎng)老服務(wù)提供的過(guò)程中面臨一系列制度和政策方面的問(wèn)題, 影響了其參與養(yǎng)老服務(wù)提供的積極性[20]。政策偏于對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織公益性和非營(yíng)利的規(guī)制，社會(huì)辦、市場(chǎng)辦的實(shí)踐推進(jìn)緩慢。社會(huì)資本投入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中依舊面臨法律不明、產(chǎn)權(quán)不清、思想觀念抵制等諸多挑戰(zhàn)和障礙，阻礙了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的發(fā)展。政策對(duì)于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的激勵(lì)與規(guī)制的效果不明顯。

圖1 場(chǎng)域邊界內(nèi)外養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織與政策的關(guān)系資料來(lái)源：作者自繪.

本質(zhì)而言，政策的激勵(lì)與規(guī)制屬于外力輸入，要想有效的作用于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織，必須厘清其在組織場(chǎng)域內(nèi)的行動(dòng)邏輯。理查德·斯科特(W.Richard Scott)認(rèn)為，組織場(chǎng)域是處于微觀層次的個(gè)體行動(dòng)者及組織、宏觀層次的社會(huì)行動(dòng)者系統(tǒng)，以及跨社會(huì)行動(dòng)系統(tǒng)之間的中觀分析單位[19]。中觀的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織場(chǎng)域內(nèi)，諸多因素相互交織，而養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織作為微觀的個(gè)體，需要積極運(yùn)用技術(shù)思維和管理思維，提供養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，從而實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。各養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織間共融共生，塑造了不同的場(chǎng)域構(gòu)型。本文的研究目的是：針對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織偏離市場(chǎng)需求、社會(huì)化的質(zhì)疑以及信任危機(jī)現(xiàn)狀，按照?qǐng)鲇騼?nèi)部—邊界—外部的分析思路，詳細(xì)剖析養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織場(chǎng)域的內(nèi)部構(gòu)型、行動(dòng)困境，場(chǎng)域是有邊界的，透過(guò)邊界的張力，從內(nèi)而外挖掘養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織與外圍政策、制度的互動(dòng)關(guān)系，暴露政策的不足和缺失，呼吁政府從制度思維出發(fā)、運(yùn)用激勵(lì)和規(guī)制機(jī)制，建構(gòu)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織場(chǎng)域外圍的政策安排，剝離政策粘嵌，促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織組織的發(fā)展和政策體系的完善，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)性與社會(huì)福利性的統(tǒng)一。

三、場(chǎng)域內(nèi)部：養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的構(gòu)型分析

布迪厄(Pierre·Bourdieu)認(rèn)為，場(chǎng)域是在各種位置之間存在的客觀關(guān)系網(wǎng)，根據(jù)場(chǎng)域來(lái)思考，就是從關(guān)系角度來(lái)思考[21]。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)這片尚待開發(fā)的藍(lán)海場(chǎng)域中，不同類別的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織在競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)作中形成了不同的構(gòu)型，進(jìn)而調(diào)節(jié)著市場(chǎng)與政府的關(guān)系、事業(yè)性與產(chǎn)業(yè)性的關(guān)系。場(chǎng)域的結(jié)構(gòu)可以被看作一個(gè)不同位置之間的客觀關(guān)系的空間，這些位置是根據(jù)他們?cè)诟?jìng)奪各種權(quán)力或資本的分配中所處的地位決定的[22]。民辦公助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、民建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的重要力量，民辦公助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，大多由金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社會(huì)力量投資興建，得到政府場(chǎng)地、設(shè)施、資金的資助，按成本收費(fèi)，盈余用于機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)發(fā)展，兼具公益性和收益性。工商登記的民建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，多是以特定企業(yè)針對(duì)特定老年群體發(fā)展的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織為主，如親和源集團(tuán)、越秀地產(chǎn)等地產(chǎn)類企業(yè)；泰康保險(xiǎn)集團(tuán)、陽(yáng)光保險(xiǎn)集團(tuán)等險(xiǎn)資類企業(yè)；養(yǎng)安享養(yǎng)老集團(tuán)、麥麥養(yǎng)老、百生康(北京)健康產(chǎn)業(yè)科技有限公司等科技類企業(yè)；幸福世家老齡產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)、中民國(guó)控養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)集團(tuán)有限公司等老齡產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)構(gòu)成，追求營(yíng)利。國(guó)外獨(dú)資或合資運(yùn)營(yíng)型養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織，管理運(yùn)營(yíng)模式先進(jìn)、經(jīng)驗(yàn)豐富，資金充足。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織場(chǎng)域內(nèi)部，不同屬性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在實(shí)際發(fā)展中進(jìn)行資源交換、博弈互動(dòng)，按不同的層面劃分，呈現(xiàn)不同的構(gòu)型，共同促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的體量在場(chǎng)域中轉(zhuǎn)化為巨大的能量。

(一)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的集合協(xié)作構(gòu)型

圖2 集合協(xié)作構(gòu)型資料來(lái)源：作者自繪.

按性質(zhì)劃分，民辦公助、民間民營(yíng)、外企合資或獨(dú)資類養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織場(chǎng)域中呈現(xiàn)集合型關(guān)系，既獨(dú)立投入、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，致力于解決各自的發(fā)展困境，同時(shí)又面臨相同的政策環(huán)境、社會(huì)背景，對(duì)市場(chǎng)前景認(rèn)識(shí)不足；缺乏成熟的商業(yè)盈利模式、贏利點(diǎn)不明朗，產(chǎn)業(yè)鏈不完整；經(jīng)驗(yàn)缺乏、人財(cái)物力不足；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)污名化、虧損化。三類養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織在發(fā)展中合力推動(dòng)制度政策的銜接，如圖2所示。

與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一床難求的情境相反，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位閑置率高，收費(fèi)較多，自主性缺乏，往往依賴政府補(bǔ)貼與政府購(gòu)買，微利甚至蝕本運(yùn)營(yíng)，優(yōu)勝劣汰，陷入供需失衡的惡性循環(huán)。外資企業(yè)來(lái)自成熟的市場(chǎng)，資金雄厚，擁有國(guó)外資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的豐富經(jīng)驗(yàn)，然而土壤不符，在注冊(cè)時(shí)，這些境外資本只能從事營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)，但目前國(guó)家大力推進(jìn)的居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)更多是非營(yíng)利性質(zhì)的，給境外資本實(shí)際投入造成一定的阻礙。加之，價(jià)格、客戶群定位不精準(zhǔn)，短時(shí)間內(nèi)難以扎根區(qū)域，迅速本土化。格蘭諾維特認(rèn)為，結(jié)構(gòu)中的弱關(guān)系比強(qiáng)關(guān)系更能帶來(lái)社會(huì)資源[23]。不同屬性的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織間合作競(jìng)爭(zhēng)、在場(chǎng)域中博弈互動(dòng)。外資性養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的進(jìn)入，一方面形成“鯰魚效應(yīng)”，倒逼公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)摒棄依賴感和優(yōu)越性，加快理念轉(zhuǎn)換、探索運(yùn)作機(jī)制創(chuàng)新。促進(jìn)整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。同時(shí)外資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織也積極尋找國(guó)內(nèi)養(yǎng)老企業(yè)作為合作伙伴，布局自己的養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)，減輕“水土不服”的阻力。三類養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織在發(fā)展中增強(qiáng)合力，整體推動(dòng)各項(xiàng)制度政策的銜接，帶動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

(二)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的序列協(xié)作構(gòu)型

按生產(chǎn)和服務(wù)過(guò)程中的流程劃分，處于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈上游、中游、下游的各養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織場(chǎng)域中呈現(xiàn)序列協(xié)作式的結(jié)構(gòu)秩序，在養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)的提供中密不可分，在合作中進(jìn)一步激活產(chǎn)業(yè)鏈，開拓新的業(yè)態(tài)，如圖3所示。

圖3 產(chǎn)業(yè)鏈為核心的序列協(xié)作構(gòu)型資料來(lái)源：作者自繪.

整體來(lái)看，產(chǎn)業(yè)格局基本形成。然而從養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)來(lái)看，協(xié)調(diào)機(jī)制缺失，由于基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)驗(yàn)缺乏，上、中、下游的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織間聯(lián)系不夠緊密，尚未形成環(huán)環(huán)相扣的完整產(chǎn)業(yè)體系。上游研發(fā)與設(shè)計(jì)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織少，在產(chǎn)業(yè)鏈中處于附屬地位。產(chǎn)業(yè)鏈中游的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織主要涉及產(chǎn)品的原料采購(gòu)與產(chǎn)品制造，監(jiān)督機(jī)制缺乏，技術(shù)、效率亟待提高。下游環(huán)節(jié)主要是養(yǎng)老衍生產(chǎn)業(yè)，主要是負(fù)責(zé)營(yíng)銷與物流的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織，營(yíng)銷點(diǎn)需要挖掘，產(chǎn)品的推廣策略有待提升。產(chǎn)品的附加值低，養(yǎng)老示范企業(yè)、龍頭組織的帶動(dòng)效應(yīng)不明顯，建筑、鋼材、水泥、機(jī)械、家電等行業(yè)的輻射力不足。一些養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織缺乏前期市場(chǎng)調(diào)研，盲目跟風(fēng)，投資信息不完全，資金鏈條易斷裂，資金來(lái)源不穩(wěn)定，入不敷出，優(yōu)勝劣汰。

(三)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的互惠協(xié)作構(gòu)型

從當(dāng)前形式來(lái)看，“康養(yǎng)+旅游+地產(chǎn)”模式的康養(yǎng)小鎮(zhèn)發(fā)展成為新趨勢(shì)，可以集中資源，合作互益。按照不同的業(yè)務(wù)，根據(jù)組織生態(tài)學(xué)的邏輯，組織共同體會(huì)形成互惠結(jié)構(gòu)，通過(guò)合作實(shí)現(xiàn)集體的生存。在互惠性的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織場(chǎng)域中，各養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織結(jié)合區(qū)域特色，以項(xiàng)目為中心，根據(jù)各自優(yōu)勢(shì)，打造協(xié)同發(fā)展網(wǎng)絡(luò)，分層次提供普惠性、中高端的養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織在平等的基礎(chǔ)上，以養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)的提供為核心，針對(duì)特定目標(biāo)群體，共同開發(fā)項(xiàng)目，分工合作，互惠共贏。在場(chǎng)域中，各養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織以項(xiàng)目為核心，形成一種互惠性的依賴關(guān)系，如圖4所示。

圖4 互惠協(xié)作構(gòu)型資料來(lái)源：作者自繪.

地產(chǎn)類養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織開發(fā)老年住宅和老年基礎(chǔ)設(shè)施，金融類養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織針對(duì)中高端老年收入群體推出老年保險(xiǎn)、理財(cái)和博彩產(chǎn)品，通過(guò)投資盈利，彌補(bǔ)承保虧損。旅游類養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織針對(duì)中高端收入的老年群體，發(fā)展候鳥型養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。利用規(guī)制機(jī)制，健全外圍制度安排。旅游類養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織，根據(jù)老人訴求、身體健康狀況開發(fā)適老型旅游產(chǎn)品，從旅游向旅居過(guò)渡。醫(yī)療保健類養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織負(fù)責(zé)老年群體的藥物治療、保健產(chǎn)品的提供、醫(yī)療器械的優(yōu)化。家政服務(wù)類養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織做好日常用品的補(bǔ)充，提升專業(yè)護(hù)理能力；文娛類養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織從空巢老人、失獨(dú)老人、臥床老人等不同群體的訴求出發(fā)，提供心理咨詢服務(wù)，積極研發(fā)休閑娛樂、智能養(yǎng)老產(chǎn)品，祖母咖啡、免醉酒杯，滿足老人多樣化、個(gè)性化需求，刺激老年人消費(fèi)。聚焦合作項(xiàng)目，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，提升整體服務(wù)質(zhì)量，滿足老年群體的需求，同時(shí)輻射帶動(dòng)周邊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從而根據(jù)不同的功能，形成“地產(chǎn)+旅游+醫(yī)療”、“金融+旅游+醫(yī)療”一體化的產(chǎn)業(yè)綜合體；然而在現(xiàn)實(shí)發(fā)展中，缺乏區(qū)域內(nèi)老年群體整體性需求的預(yù)測(cè)，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織間協(xié)同程度低，交流機(jī)制欠缺，項(xiàng)目開發(fā)存在盲目性，不確定性因素較多，中期可能出現(xiàn)資金鏈中斷、老年服務(wù)事故等。同時(shí)各分養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織可能因私損公，如房產(chǎn)企業(yè)可能以提供養(yǎng)老服務(wù)的名義套取政府支持，變相圈地，搞房地產(chǎn)開發(fā)，存在搭便車行為，責(zé)任由產(chǎn)業(yè)綜合體集體承擔(dān)。

四、邊界迷思：養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織對(duì)政策的逃離與吁求

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)場(chǎng)域中，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織天然的逐利性，彼此間會(huì)競(jìng)爭(zhēng)、博弈、互動(dòng)，使得養(yǎng)老組織場(chǎng)域處于運(yùn)動(dòng)之中，整體的形態(tài)結(jié)構(gòu)不斷發(fā)生變遷，內(nèi)部協(xié)作結(jié)合成的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)綜合體，實(shí)為松散耦合的結(jié)構(gòu)，面臨集體行動(dòng)困境時(shí)，會(huì)表現(xiàn)出對(duì)場(chǎng)域外部政策的逾越和逃離，增加了場(chǎng)域邊界的張力。有良知遠(yuǎn)見的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織會(huì)反思自身的非理性發(fā)展行為，探尋長(zhǎng)期突破虧損危機(jī)之策，積極與制度層互動(dòng)，在受到制度環(huán)境的影響和滲透的同時(shí)，產(chǎn)業(yè)組織綜合體也能通過(guò)創(chuàng)造性的、策略性的集體行動(dòng)，能動(dòng)的應(yīng)對(duì)制度環(huán)境的影響意圖，吁求政策支持，倒逼政府有所作為，從而使制度更加科學(xué)。

(一)逃離——鉆空撈利

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織場(chǎng)域中，松散耦合的結(jié)構(gòu)形態(tài)，加之“理性經(jīng)濟(jì)人”的思維支配下，使得養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織鉆取政策規(guī)則中的漏洞，從而誘發(fā)不正當(dāng)撈利行為。

第一，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是戰(zhàn)略性新興行業(yè)，現(xiàn)階段養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的政策體系尚不發(fā)達(dá)，政策制定和執(zhí)行涉及財(cái)政、民政、衛(wèi)生、住建、人社、工商、稅務(wù)、發(fā)改、老齡、勞動(dòng)等多個(gè)部門，與財(cái)稅、土地審批、人才、投融資、基建、政府購(gòu)買公共服務(wù)等政策粘連。當(dāng)前除北京、上海、廣東、福建等地的大中城市養(yǎng)老建設(shè)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼政策較為完善外，大多數(shù)省市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織政策設(shè)計(jì)空泛而不細(xì)化，缺乏具體法律法規(guī)及管理辦法，細(xì)小問(wèn)題在解決中無(wú)章可循，難于操作，養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)的供需關(guān)系失衡。

第二，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織提供的產(chǎn)品和服務(wù)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，存在著排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，市場(chǎng)機(jī)制下，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織基于“理性經(jīng)濟(jì)人”的利益訴求，只愿意生產(chǎn)盈利性強(qiáng)的產(chǎn)品，偏重于中高端群體的需要，忽視了低收入者的需求和消費(fèi)能力。

第三，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的逐利思維本質(zhì)上與政府主導(dǎo)的公益性理念相悖，企業(yè)組織的趨利性動(dòng)機(jī)、發(fā)展不充分的客觀現(xiàn)實(shí)再加上短期內(nèi)的折損，迫使養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織綜合體在提供養(yǎng)老服務(wù)和養(yǎng)老產(chǎn)品的過(guò)程中，利用制度漏洞，騙取政策優(yōu)惠；利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的負(fù)外部性損公濟(jì)私，違反市場(chǎng)秩序，擾亂公平競(jìng)爭(zhēng)原則，降低服務(wù)質(zhì)量，損害老年群體的利益，加劇了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的污名化。

(二)回歸——政策吁求

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織場(chǎng)域中，不同性質(zhì)、產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織協(xié)作形成的綜合體，在集體行動(dòng)中，標(biāo)準(zhǔn)不明確，在提供養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)的實(shí)踐中遇到一系列困境，需要政策指導(dǎo)、調(diào)控、激勵(lì)。

首先，當(dāng)前政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼和優(yōu)惠大都針對(duì)民辦非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，對(duì)于工商部門注冊(cè)的民辦民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、外企獨(dú)資或合資的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，稅收設(shè)置不清晰、公共事業(yè)收費(fèi)等方面補(bǔ)貼、優(yōu)惠力度不夠，增加了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織綜合體的利益不平衡和合作障礙。

其次，民辦公助類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向市場(chǎng)類機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型的條件、準(zhǔn)則缺乏，制度安排不周密，民間資本投資興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí)，資本不穩(wěn)定，運(yùn)轉(zhuǎn)體系不成熟，資金鏈容易斷裂，老年人穩(wěn)定的產(chǎn)品需求、照護(hù)服務(wù)等無(wú)法保證。養(yǎng)老服務(wù)涉及到老年人的生命和責(zé)任，由于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織監(jiān)管的法律法規(guī)缺失，缺乏配套的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，一旦發(fā)生老人摔傷、病故等突發(fā)性危機(jī)時(shí)，政府傾向于保護(hù)老年弱勢(shì)群體，從而損害養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的利益。

再次，外資在投資銀齡產(chǎn)業(yè)時(shí)，稅收、土地等優(yōu)惠扶持政策落實(shí)不到位、產(chǎn)業(yè)投資限制過(guò)多，準(zhǔn)入、審批流程復(fù)雜繁瑣，耗費(fèi)時(shí)間，融資困難，造成服務(wù)定價(jià)高。

最后，高星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源浪費(fèi)、定價(jià)不合理問(wèn)題需要政府加以規(guī)制，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織發(fā)展的污名化需要政府為其正名。政府作為積極的行動(dòng)者，致力于平衡“掌舵”和“劃槳”的關(guān)系，避免走計(jì)劃式、長(zhǎng)期包辦的老路。探索政府與市場(chǎng)的邊界，結(jié)合現(xiàn)行政策體系，反思養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織政策的漏洞，調(diào)整利益群體的行為，不斷探索變革。

五、場(chǎng)域之外：激勵(lì)與規(guī)制的政策建構(gòu)

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織發(fā)展中出現(xiàn)的爭(zhēng)論和問(wèn)題正是政府行政能力和智慧的考驗(yàn)，是公共政策的生長(zhǎng)點(diǎn)。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的發(fā)展需要政府自上而下建構(gòu)相應(yīng)的制度規(guī)則，激勵(lì)與規(guī)制疊加，從而形成養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織發(fā)展的動(dòng)力和約束機(jī)制。通過(guò)激勵(lì)效應(yīng)，推動(dòng)和培育養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的衍生發(fā)展，通過(guò)規(guī)制效應(yīng)，規(guī)范和改制養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的行為秩序，社會(huì)福利性與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)性兼顧，事業(yè)性與產(chǎn)業(yè)性相平衡。

(一)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制

激勵(lì)機(jī)制的目的在于增權(quán)賦能，挖掘養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的市場(chǎng)潛力，增進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的經(jīng)濟(jì)效益，通過(guò)激勵(lì)機(jī)制，搭建產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，政府激勵(lì)——養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織間互勵(lì)——養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織自勵(lì)并舉，用社會(huì)化、市場(chǎng)化激勵(lì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)公共政策的引導(dǎo)扶持，促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的管理政策與健康、養(yǎng)生、旅游、文化、健身、休閑等產(chǎn)業(yè)政策的銜接，促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織向產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化方向發(fā)展。

1.觀念激勵(lì)

第一，化解認(rèn)同危機(jī)，搭建群眾與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織間的橋梁。政府主導(dǎo)去除養(yǎng)老機(jī)構(gòu)污名化，利用媒體做好養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織公共形象的維護(hù)，推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)品牌的扶持和成長(zhǎng)，查明養(yǎng)老機(jī)構(gòu)丑聞背后的真相，明令養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作出合理解釋，公示整改方案。標(biāo)率典型，利用微信公眾號(hào)、官方微博等新媒體手段廣泛宣傳，塑造大眾認(rèn)同，引導(dǎo)民眾消除養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織騙取財(cái)務(wù)、虐待老人的刻板印象。第二，加強(qiáng)理念引導(dǎo)，激勵(lì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織更新觀念，能承受短期內(nèi)利潤(rùn)微薄，但養(yǎng)老產(chǎn)品、服務(wù)需求具有可持續(xù)性，引導(dǎo)其樹立長(zhǎng)期能夠營(yíng)利的信心，克服發(fā)展惰性和被動(dòng)依賴政府扶持的思維慣習(xí)。第三，信息供給激勵(lì)，以區(qū)域?yàn)閱挝唬y(tǒng)籌養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)供需資源，及時(shí)發(fā)布養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)信息，在選址布局上提供規(guī)劃建議。積極為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保，為其尋找投資人。第四，包容性發(fā)展思維，根據(jù)目標(biāo)群體分層次發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。建立試錯(cuò)機(jī)制，允許養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織在不觸碰法律、道德底線和老年群體核心利益的情況下，自主探索盈利模式。

2.制度建設(shè)

首先，政府托底，理性認(rèn)識(shí)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律，推進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織“管辦扶”的政策創(chuàng)新。建立養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)，做好養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)整體布局和區(qū)域規(guī)劃，線下硬件設(shè)施與線上信息化同步發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)推廣養(yǎng)老區(qū)塊鏈，促進(jìn)養(yǎng)老醫(yī)療、文化、護(hù)理產(chǎn)業(yè)合理交叉布局。

其次，建構(gòu)專業(yè)化的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)管理組織，與現(xiàn)有制度銜接，在場(chǎng)域中良性互動(dòng)。加強(qiáng)指導(dǎo)和扶持，在財(cái)政、土地、稅收、貸款、審批方面給予更多優(yōu)惠和政策關(guān)照，實(shí)施專項(xiàng)撥款、補(bǔ)貼、稅收減免等稅費(fèi)優(yōu)惠政策，并將優(yōu)惠政策擴(kuò)大到籌資、投資、經(jīng)營(yíng)各環(huán)節(jié)，制定資金補(bǔ)助、稅費(fèi)減免的規(guī)范細(xì)則，各地區(qū)政府根據(jù)情況探索養(yǎng)老服務(wù)營(yíng)改增免稅項(xiàng)目。

第三，完善外資準(zhǔn)入政策，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的對(duì)外開放，近年來(lái)，美國(guó)Emeritus、星堡、魅力花園；日本長(zhǎng)樂、禮愛、木下養(yǎng)老集團(tuán)；法國(guó)Orpea集團(tuán)、DomusVi集團(tuán)和Colisee集團(tuán)外資養(yǎng)老企業(yè)進(jìn)入中國(guó)養(yǎng)老市場(chǎng)，與國(guó)內(nèi)企業(yè)合資運(yùn)營(yíng)、開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，政府應(yīng)推動(dòng)養(yǎng)老現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的構(gòu)建。在土地審批、項(xiàng)目開發(fā)、機(jī)構(gòu)建設(shè)方面給予優(yōu)惠，勵(lì)鼓境外資本投資老年食品、保健品、健康保險(xiǎn)領(lǐng)域；豐富外資引入體系，鼓勵(lì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)外險(xiǎn)公司與社會(huì)保險(xiǎn)系統(tǒng)對(duì)接，開發(fā)包括失能、養(yǎng)老照護(hù)等品類多樣的新型健康險(xiǎn)，捍衛(wèi)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的地位空間。建立培訓(xùn)機(jī)制，地方政府應(yīng)制定計(jì)劃，選拔區(qū)域內(nèi)優(yōu)秀養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織，按比例進(jìn)行人員培訓(xùn)，提升服務(wù)水平和素質(zhì)技能。主導(dǎo)成立養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的行業(yè)協(xié)會(huì)，鼓勵(lì)不同養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織間及內(nèi)部人員間合作交流，協(xié)同發(fā)展。

3.利潤(rùn)激勵(lì)

政府在扶持共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中可采取稅收減免、綜合抵扣、累積抵免等直接性激勵(lì)措施降低市場(chǎng)主體的稅收負(fù)擔(dān), 從而降低市場(chǎng)主體的運(yùn)營(yíng)成本[24]。2019年2月2日，國(guó)家財(cái)政部、稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)免征增值稅等政策的通知》，對(duì)于依法辦理登記，并向民政部門備案的為老年人提供集中居住和照料服務(wù)的各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)免征增值稅。此舉惠及養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈條中提供醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等服務(wù)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織。在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化稅費(fèi)優(yōu)惠機(jī)制，對(duì)涉足養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的民間資本、外資企業(yè)分層次加以扶持、補(bǔ)貼。允許民辦公助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收益性，用于機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展和老年服務(wù)質(zhì)量的提高。鼓勵(lì)民辦機(jī)構(gòu)通過(guò)私募基金和私募股權(quán)基金拓展融資渠道，提高經(jīng)濟(jì)效益，突破虧損窘境。激勵(lì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織洞察市場(chǎng)變化，提高養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)敏感度，加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)查、市場(chǎng)細(xì)分和預(yù)測(cè)，鼓勵(lì)小型、連鎖、專業(yè)化的服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展，對(duì)小微養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供信貸支持，產(chǎn)業(yè)用地、投融資、稅費(fèi)優(yōu)惠，按民用價(jià)格收取水電費(fèi)。政府應(yīng)定期走訪養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織調(diào)研，運(yùn)用評(píng)星評(píng)級(jí)手段，鼓勵(lì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織間競(jìng)爭(zhēng)、提升服務(wù)質(zhì)量。激勵(lì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織從老年人生理和心理特點(diǎn)出發(fā)，加大對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)品的研發(fā)投入，設(shè)計(jì)提供豐富多彩的老年商品和服務(wù)，鼓勵(lì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織為生活條件好，尋求高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)的老年群體，開發(fā)不同組合的套餐服務(wù)，加上必要的福利性養(yǎng)老服務(wù)配套。實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資主體多元化、服務(wù)形式多樣化、服務(wù)對(duì)象社會(huì)化以及服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化，用“市場(chǎng)化+”、“互聯(lián)網(wǎng)+”推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(二)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織發(fā)展的規(guī)制機(jī)制

當(dāng)前養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)不成熟，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的經(jīng)濟(jì)效益亟待提高，然而養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的發(fā)展不能偏離養(yǎng)老的事業(yè)性，應(yīng)彰顯公平公正的價(jià)值觀念，確保養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的社會(huì)福利性，增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感。發(fā)揮政府協(xié)調(diào)各方利益的主導(dǎo)作用，通過(guò)必要的干預(yù)手段，彌補(bǔ)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織發(fā)展中的市場(chǎng)失靈和外部性帶來(lái)的損失，增進(jìn)社會(huì)福利。鑒于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的規(guī)制不能一刀切，要賦予足夠的靈活性和自主性，并為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織間公平競(jìng)爭(zhēng)釋放一定的空間。

1.行政規(guī)制

運(yùn)用財(cái)政、稅收、金融以及行政許可等政策工具對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織進(jìn)行進(jìn)行監(jiān)管、調(diào)控，主要從經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制兩個(gè)方面加以約束。經(jīng)濟(jì)規(guī)制表現(xiàn)為對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)與退出加以規(guī)范，引導(dǎo)社會(huì)資本靈活投撤養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)基金，結(jié)合機(jī)構(gòu)實(shí)際和老齡人消費(fèi)能力建立價(jià)格指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，明晰服務(wù)項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，做好養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)融資與土地劃撥監(jiān)管、規(guī)范經(jīng)營(yíng)。同時(shí)加強(qiáng)社會(huì)性規(guī)制，建立養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織服務(wù)人員從業(yè)資格的把關(guān)和監(jiān)督，加強(qiáng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織資產(chǎn)管理、提高使用效率，杜絕養(yǎng)老資源的浪費(fèi)。

2.法律規(guī)制

將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的發(fā)展上升到立法層面，清晰養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的概念界定、分類標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入，管理和運(yùn)營(yíng)納入法治軌道，提升養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織相關(guān)法律的效力層次；制定養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的管理辦法和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，責(zé)令不規(guī)范的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、外資企業(yè)進(jìn)行整改，終止政府購(gòu)買服務(wù)合同，另選服務(wù)外包承接者。提高法律強(qiáng)制力，防止政策落實(shí)和矛盾解決中的扯皮、推諉；增加養(yǎng)老產(chǎn)組織的違法成本，排除違法動(dòng)機(jī)。

(三)激勵(lì)——規(guī)制的平衡點(diǎn)探討

激勵(lì)的動(dòng)力作用需要突顯，切實(shí)刺激養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的發(fā)展；規(guī)制不能過(guò)多過(guò)細(xì)，以免冗雜泛濫，阻礙養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織發(fā)展的積極性；激勵(lì)、規(guī)制機(jī)制均需要立足客觀現(xiàn)實(shí)，結(jié)合老年群體的訴求調(diào)整更新，從而達(dá)到平衡點(diǎn)，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織逐利性與公益性的平衡，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)福利性的統(tǒng)一。

圖5 激勵(lì)——規(guī)制效力分析資料來(lái)源：作者自繪.

如圖5所示，A種情況下，規(guī)制效力高而激勵(lì)效力低，呈現(xiàn)強(qiáng)政府，弱經(jīng)濟(jì)的狀態(tài)；福利性顯著，養(yǎng)老事業(yè)明顯；顯然會(huì)重蹈計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的發(fā)展模式，與未來(lái)形勢(shì)的發(fā)展不相適應(yīng)。B種情況下，規(guī)制效力低且激勵(lì)效力低，呈弱政府、弱經(jīng)濟(jì)的態(tài)勢(shì)，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織發(fā)展面臨的不確定性較大，民間資本觀望、猶豫乃至拒絕投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)；會(huì)減緩養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的步伐。C種情況下，規(guī)制效力和激勵(lì)效力均高，為強(qiáng)政府、強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的態(tài)勢(shì)，會(huì)加劇場(chǎng)域邊界的張力，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織與政府的關(guān)系緊張，不利于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。D種情況下，規(guī)制效力低而激勵(lì)效力高，為弱政府、強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的態(tài)勢(shì)，營(yíng)利性顯著，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化明顯。然而由于約束力缺乏，會(huì)造成野蠻生長(zhǎng)的情形，因此E種情況下的平衡點(diǎn)就非常重要。

圖6 激勵(lì)與規(guī)制的平衡點(diǎn)資料來(lái)源：作者自繪.

如圖6所示，E為政府供給與市場(chǎng)供給的切點(diǎn)，在此狀態(tài)下，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展達(dá)到最佳，政府能夠通過(guò)有限的資源供給，激勵(lì)市場(chǎng)生產(chǎn)更多的養(yǎng)老產(chǎn)品，提供更高效、高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)；并以有形之手規(guī)制市場(chǎng)的無(wú)限擴(kuò)張，在博弈互動(dòng)過(guò)程中，激活各主體協(xié)力參與，人財(cái)物力優(yōu)化配置。達(dá)到E點(diǎn)時(shí)，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織得到激勵(lì)與規(guī)制，政策效力得以最大程度的發(fā)揮。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平、老年人口狀況的差異性，激勵(lì)與規(guī)制的平衡點(diǎn)需政府主導(dǎo)設(shè)計(jì)，以老年人滿意度和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織年利潤(rùn)率為標(biāo)尺，以市為節(jié)點(diǎn)，自上而下探索施行。

六、結(jié)論與討論

構(gòu)建深化放管服改革和智慧型政府架構(gòu)的大背景下，養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化產(chǎn)業(yè)化的頭勢(shì)日益增強(qiáng)。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織應(yīng)抓住政策機(jī)遇，樹立發(fā)展的信心，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)組織綜合體的集聚效應(yīng)，提高養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈的擴(kuò)散效應(yīng)，輻射傳遞，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟。同時(shí)，看到與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距，資源、智識(shí)的有限性，決定了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織不能采取急進(jìn)型、休克式的撈金模式，而需憑借服務(wù)特色和質(zhì)量博得人心，謀求長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。本文嘗試構(gòu)建組織與政策相結(jié)合的分析框架，用于解釋養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和政策困囿，然而激勵(lì)與規(guī)制終究是外力輸入，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織的發(fā)展需要找到內(nèi)源型動(dòng)力；本文的分析偏重于對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)組織構(gòu)型的探討，對(duì)老年人的主觀訴求考慮不足，缺乏發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的借鑒，因此陷于燈下黑的藩籬；研究中雖然側(cè)重場(chǎng)域視角下的動(dòng)態(tài)分析，但是植入變量少，對(duì)于地域文化、經(jīng)濟(jì)條件等因素差異的考量較為缺乏，有待后續(xù)細(xì)致深入的探討。

[注 釋]

① 數(shù)據(jù)來(lái)源：《2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。