民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)成長(zhǎng)過(guò)程中的治理邏輯與政策構(gòu)想
——基于一個(gè)草根樣本的觀察

單 鑫

(連云港市民政局，江蘇 連云港 222006 )

一、引言

自2006年黨的十六屆六中全會(huì)以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院先后在《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》和《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展綱要(2010-2020)》等重要文件中論及社會(huì)工作發(fā)展，社會(huì)工作開(kāi)始進(jìn)入國(guó)家治理的話語(yǔ)體系。2009年10月，民政部出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的通知》，積極培育民辦社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)成為民政部門(mén)的一個(gè)施政要點(diǎn)，并由此催生了民辦社工機(jī)構(gòu)的興辦與發(fā)展熱潮。2011年和2012年，中組部、民政部等先后出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》和《社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃(2011-2020)》，專業(yè)社會(huì)工作提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，并在推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新社會(huì)治理、滿足公眾社會(huì)需求、改進(jìn)公共服務(wù)等方面發(fā)揮了重要作用。

隨著社會(huì)工作的發(fā)展，學(xué)術(shù)界關(guān)于社會(huì)工作的研究也越來(lái)越多，社工機(jī)構(gòu)作為社會(huì)工作研究的副產(chǎn)品而出現(xiàn)。從研究視角來(lái)看，當(dāng)前對(duì)社工機(jī)構(gòu)的研究主要是社會(huì)學(xué)的范式，是基于社會(huì)學(xué)的理論和框架而得出的研究成果。而社工機(jī)構(gòu)是在社會(huì)治理的場(chǎng)域中出現(xiàn)的，社會(huì)治理本身就內(nèi)含著政治學(xué)、行政學(xué)、社會(huì)學(xué)等多個(gè)學(xué)科建構(gòu)，單一的社會(huì)學(xué)視角無(wú)法全面認(rèn)識(shí)問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，社工機(jī)構(gòu)的研究主要存在“理論建構(gòu)較為缺乏、研究方法有待完善、研究視角有待豐富”三方面不足。本文綜合運(yùn)用社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、公共行政學(xué)等多學(xué)科理論來(lái)分析民辦社工機(jī)構(gòu)，以社工機(jī)構(gòu)為樣本進(jìn)行剖析，對(duì)其生長(zhǎng)、發(fā)展的全過(guò)程進(jìn)行理論反思。值得一提的是，本文在對(duì)樣本觀察時(shí)，運(yùn)用了質(zhì)性研究領(lǐng)域久負(fù)盛名的扎根理論方法，“扎根理論是關(guān)于一個(gè)社會(huì)過(guò)程，而非社會(huì)單元的研究”[1]，其精髓在于研究對(duì)象及其問(wèn)題的“自然呈現(xiàn)(emergence)”，而非先驗(yàn)式的理論預(yù)設(shè)。扎根理論規(guī)范的研究方法主要有三個(gè)步驟：開(kāi)放式編碼、主軸編碼、核心編碼。在具體的操作過(guò)程中，本文嚴(yán)格按照這三個(gè)步驟進(jìn)行，從而確保了研究的嚴(yán)謹(jǐn)性、科學(xué)性。

二、草根社工機(jī)構(gòu)生長(zhǎng)的階段論：基于扎根理論的分析

民辦社工機(jī)構(gòu)A(以下簡(jiǎn)稱A機(jī)構(gòu))是某市B社區(qū)兩名工作人員創(chuàng)辦，這是一個(gè)從民間自發(fā)生長(zhǎng)的地地道道的草根機(jī)構(gòu)。本文所有的研究資料都來(lái)源于對(duì)A機(jī)構(gòu)的調(diào)查，調(diào)查方式為駐點(diǎn)觀察和深度訪談，談話內(nèi)容涉及機(jī)構(gòu)生長(zhǎng)發(fā)展過(guò)程中的動(dòng)機(jī)、資源、機(jī)會(huì)以及個(gè)人的心理感受、工作歷程、目標(biāo)追求等方面話題，并以個(gè)案形式詳細(xì)記錄了所有談話內(nèi)容，前后持續(xù)40天時(shí)間。

(一)開(kāi)放式編碼

通過(guò)對(duì)談話記錄進(jìn)行分解，將訪談資料里多次出現(xiàn)的關(guān)鍵詞和現(xiàn)象，進(jìn)行反復(fù)比較、篩選和提煉，逐步概念化和范疇化。本文對(duì)涉及社工機(jī)構(gòu)生長(zhǎng)過(guò)程中的一些關(guān)鍵詞和現(xiàn)象進(jìn)行標(biāo)記，最終得出38個(gè)概念，進(jìn)而將其進(jìn)一步整合為11個(gè)初步范疇，包括：政策環(huán)境、預(yù)期、知識(shí)經(jīng)驗(yàn)、團(tuán)隊(duì)、成效、摩擦、職業(yè)穩(wěn)定、項(xiàng)目可持續(xù)化、制度接納、行政支持、社會(huì)化發(fā)展(具體情況見(jiàn)表1)。

表1 開(kāi)放式編碼：提取概念和范疇

(二)主軸編碼

其核心任務(wù)是找到影響民辦社工機(jī)構(gòu)生長(zhǎng)各初步范疇間的邏輯關(guān)系，這些關(guān)系之間要保持嚴(yán)密性和互斥性，然后再回到資料中檢驗(yàn)這些范疇的真實(shí)性和可靠性。通過(guò)對(duì)開(kāi)放式編碼中獲得的11個(gè)初步范疇進(jìn)行再次整合，發(fā)現(xiàn)和厘清其潛在的邏輯關(guān)系，最終確定為3個(gè)主范疇，即：逐步醞釀期、加速發(fā)酵期、初創(chuàng)發(fā)展期。

(三)核心編碼

主要是為了發(fā)展核心范疇，識(shí)別能夠統(tǒng)領(lǐng)所有范疇之間的核心，且把核心范疇與其他范疇系統(tǒng)地整合起來(lái)，以“故事線”的方式串聯(lián)成有意義的“系列故事”，通過(guò)對(duì)民辦社工機(jī)構(gòu)生長(zhǎng)的逐步醞釀期、加速發(fā)酵期、初創(chuàng)發(fā)展期三個(gè)階段考察和結(jié)構(gòu)識(shí)別，本文梳理出的核心范疇是“民辦社工機(jī)構(gòu)的生長(zhǎng)路徑”(典型結(jié)構(gòu)見(jiàn)表2)，圍繞這一核心范疇的故事線可以描述為：民辦社工機(jī)構(gòu)生長(zhǎng)經(jīng)歷了逐步醞釀期、加速發(fā)酵期、成長(zhǎng)發(fā)展期三個(gè)階段。醞釀階段得益于社會(huì)工作良好的政策環(huán)境，由此產(chǎn)生了正向的發(fā)展預(yù)期，開(kāi)展了項(xiàng)目、積累了經(jīng)驗(yàn)、形成了團(tuán)隊(duì)、取得了初步成效，為下一階段成立社工機(jī)構(gòu)積累了知識(shí)資本、人力資本和社會(huì)資本；由于職業(yè)發(fā)展受限、個(gè)人利益的考量和政府大力支持，成立機(jī)構(gòu)的愿望加速發(fā)酵，最終變成現(xiàn)實(shí)；機(jī)構(gòu)成立之后，仍然需要政府支持，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目以維持其運(yùn)作、鏈接社會(huì)(社區(qū))需求以推動(dòng)其可持續(xù)發(fā)展，抓好人才培養(yǎng)以增強(qiáng)其專業(yè)水平，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)社會(huì)化發(fā)展。

表2 典型關(guān)系結(jié)構(gòu)列表

(四)模型建構(gòu)

通過(guò)扎根理論獲得的概念、范疇以及逐級(jí)編碼分析，建構(gòu)和發(fā)展一個(gè)全新的“社工機(jī)構(gòu)生長(zhǎng)路徑”模型(見(jiàn)圖1)。在逐步醞釀階段，政府、社會(huì)(社區(qū))、團(tuán)隊(duì)之間總體上是一種線性關(guān)系，政府不與呈“點(diǎn)狀”分散在社會(huì)各角落的社工直接接觸，而是通過(guò)政策擴(kuò)散和傳導(dǎo)的方式形成社會(huì)(社區(qū))支持，為孕育社工機(jī)構(gòu)積累條件；隨著社工組織化發(fā)展——形成團(tuán)隊(duì)，對(duì)它的影響因素不再局限于社區(qū)，它開(kāi)始和政府有了直接接觸，個(gè)人境遇的考量也成為重要變量，政府、社會(huì)(社區(qū))、個(gè)人境遇和團(tuán)隊(duì)之間呈現(xiàn)出類似環(huán)形分布的關(guān)系；注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)之后，直接面對(duì)社會(huì)治理的各種主體，政府也應(yīng)該“搭一把手”推動(dòng)社工機(jī)構(gòu)嵌入社會(huì)(社區(qū))，還要著眼培養(yǎng)人才，多主體之間不再是簡(jiǎn)單的線性關(guān)系、環(huán)形關(guān)系，而是復(fù)雜的網(wǎng)狀關(guān)系。

圖1 “社工機(jī)構(gòu)生長(zhǎng)路徑”模型

三、解碼民辦社工機(jī)構(gòu)生長(zhǎng)背后的治理邏輯

通過(guò)對(duì)社工機(jī)構(gòu)“逐步醞釀-加速發(fā)酵-成長(zhǎng)發(fā)展”模型構(gòu)建，可以較好地對(duì)紛繁復(fù)雜的影響因素系統(tǒng)化、邏輯化歸納和總結(jié)，從而將社工機(jī)構(gòu)的生長(zhǎng)路徑清晰地展示出來(lái)。這樣的展示是具體的、細(xì)致的，是各種各樣偶然性、必然性因素相互作用的結(jié)果?？傮w上來(lái)說(shuō)，民辦社工機(jī)構(gòu)在短時(shí)間內(nèi)取得令人可喜的發(fā)展成就實(shí)屬不易。究其原因，根本上來(lái)說(shuō)在于社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展契合了國(guó)家治理的內(nèi)在需要。通過(guò)對(duì)上文分析可以發(fā)現(xiàn)，伴隨著機(jī)構(gòu)孕育成長(zhǎng)的，正是其特有的不可替代的治理績(jī)效不斷彰顯，并被官方認(rèn)可；團(tuán)隊(duì)發(fā)展受限時(shí)，其治理績(jī)效面臨停滯；成立機(jī)構(gòu)后，治理績(jī)效將會(huì)進(jìn)一步放大。可以說(shuō)，其成長(zhǎng)發(fā)展的每一階段都離不開(kāi)“治理”兩個(gè)字。所以，治理邏輯才是民辦社工機(jī)構(gòu)得以發(fā)展的密碼。具體分析如下：

(一)緩慢醞釀——治理績(jī)效逐步顯現(xiàn)

這一期間，主要是以創(chuàng)始人周某個(gè)人的積極作為——找項(xiàng)目、做項(xiàng)目，繼而形成團(tuán)隊(duì)并開(kāi)展工作。他大學(xué)畢業(yè)后，應(yīng)聘到社區(qū)負(fù)責(zé)殘疾人工作，該社區(qū)各項(xiàng)工作基礎(chǔ)比較差，在街道長(zhǎng)期排名倒數(shù)。他到崗以后，結(jié)識(shí)了一同工作的吳某，在社區(qū)負(fù)責(zé)人的支持下，他們積極出點(diǎn)子、想辦法，努力改變落后的工作環(huán)境。一是開(kāi)展項(xiàng)目，先后開(kāi)展了漁網(wǎng)編織、手工藝活編織兩個(gè)項(xiàng)目。二是與項(xiàng)目同步成立殘疾人日托中心，作為承接項(xiàng)目的空間，在日托中心組織殘疾人從事漁網(wǎng)編織和手工藝活編制。這些項(xiàng)目開(kāi)始的時(shí)候看不到什么效果，常被周?chē)苏J(rèn)為是浪費(fèi)時(shí)間。這一切隨著后來(lái)發(fā)生的一件事而改變：有一位智力輕度殘障人士，以前連掃帚都拿不動(dòng)，在這個(gè)日托中心呆了半年以后，居然可以在家人的指導(dǎo)下做一些掃地、做飯等簡(jiǎn)單家務(wù)活。這一案例被前來(lái)調(diào)研的省市有關(guān)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)即表示要加大資金投入，撥?？罘龀滞叙B(yǎng)中心建設(shè)，并要求作為典型經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣。此后，日托中心的硬件設(shè)施得到改善，更多的殘疾人入駐，手工藝品的制作規(guī)模擴(kuò)大，并開(kāi)展了一些義賣(mài)活動(dòng)。項(xiàng)目從“個(gè)人自發(fā)的行為”到“組織化推動(dòng)”，從默默無(wú)聞到引人注目，“治理績(jī)效”的作用逐漸顯現(xiàn)。

(二)加速發(fā)酵——治理績(jī)效遇到瓶頸

成立機(jī)構(gòu)是每一個(gè)社工人的夢(mèng)想?！拔业拇髮W(xué)同學(xué)成立了自己的社工機(jī)構(gòu)，事業(yè)做得很好，我在報(bào)刊雜志上也?？吹缴绻C(jī)構(gòu)的介紹，想著自己有一天也能成立一個(gè)”。(周某訪談)剛開(kāi)始做項(xiàng)目的時(shí)候，周某、吳某等人就想成立社工機(jī)構(gòu)，但是以何種名義成立一直猶豫不決:以個(gè)人名義成立的話，這些項(xiàng)目都是依托社區(qū)開(kāi)展的，似有不妥；以社區(qū)名義成立，由于社區(qū)沒(méi)有資金管理權(quán)，使用限額以上的每一筆資金都要通過(guò)街道審批，機(jī)構(gòu)成立以后勢(shì)必要發(fā)生資金往來(lái)，出于規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的考慮，街道不建議以社區(qū)名義成立。與此形成反差的是，區(qū)民政局的態(tài)度則比較積極，該局主管社會(huì)工作的科長(zhǎng)非常支持，一直鼓勵(lì)他們成立機(jī)構(gòu)。徘徊在兩難選擇之間，成立機(jī)構(gòu)的事情就被擱置下來(lái)。倒逼他們做出選擇的直接原因來(lái)自于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題——他和他的伙伴們即將失業(yè)，與社區(qū)簽訂的勞動(dòng)合同面臨到期，是否續(xù)聘還是未知?！斑@是非常緊迫的事，我們那時(shí)候都比較急，想著快點(diǎn)成立機(jī)構(gòu)，有了機(jī)構(gòu)我們才有歸屬感”(周某訪談)。

更深層次的原因來(lái)自于和社區(qū)的摩擦。隨著這個(gè)團(tuán)隊(duì)的工作成效得到認(rèn)可，爭(zhēng)取到的資金、各方面的榮譽(yù)也越來(lái)越多，非議也隨之而來(lái)：有的人認(rèn)為他們光忙著自己做項(xiàng)目，不干社區(qū)的本職工作；有的人還想當(dāng)然地認(rèn)為這個(gè)團(tuán)隊(duì)賺了很多錢(qián)；更重要的是，社區(qū)負(fù)責(zé)人和團(tuán)隊(duì)之間對(duì)項(xiàng)目的態(tài)度發(fā)生分歧，團(tuán)隊(duì)認(rèn)為應(yīng)該對(duì)這兩個(gè)項(xiàng)目再進(jìn)一步挖掘內(nèi)涵、持續(xù)開(kāi)展，社區(qū)認(rèn)為光有投入、看不見(jiàn)產(chǎn)出，沒(méi)有必要繼續(xù)投錢(qián)。由此導(dǎo)致項(xiàng)目面臨停頓，在現(xiàn)實(shí)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，治理陷入了“內(nèi)卷化”狀態(tài)，治理績(jī)效止步不前。事業(yè)的發(fā)展并沒(méi)有太大問(wèn)題，人的問(wèn)題最難辦，這束縛了他們的手腳。于是以個(gè)人名義成立機(jī)構(gòu)，與社區(qū)徹底分開(kāi)，成為必選項(xiàng)。

(三)成長(zhǎng)發(fā)展——治理動(dòng)能得到釋放

機(jī)構(gòu)成立以后，他們積極向外拓展生存空間。主要做了以下幾件事：工作成效受到肯定，區(qū)民政局的領(lǐng)導(dǎo)邀請(qǐng)他們參與指導(dǎo)謀劃該區(qū)社工協(xié)會(huì)開(kāi)展的公益創(chuàng)投工作；入駐社會(huì)組織孵化基地，事業(yè)的發(fā)展有了新的平臺(tái)，積極籌備申報(bào)公益創(chuàng)投項(xiàng)目；與D社區(qū)合作，開(kāi)展為老年人服務(wù)項(xiàng)目；獨(dú)立開(kāi)發(fā)實(shí)施了“殘疾人家庭支持”項(xiàng)目。需要指出的是，做這些事的前期都是沒(méi)有經(jīng)費(fèi)的。特別是“殘疾人家庭支持”項(xiàng)目，具有一定的典型意義，有必要交代一下。“考慮到前期很多殘疾人在托養(yǎng)中心做了項(xiàng)目后不想走，想和你聊聊天，既然他們主動(dòng)愿意和你溝通，不妨走進(jìn)他們的內(nèi)心。”(周某訪談)這個(gè)項(xiàng)目通過(guò)走進(jìn)殘疾人家庭，和他本人、親屬面對(duì)面交談，在精神層面積極溝通疏導(dǎo)，緩解他們心理壓力。但是這里存在兩個(gè)問(wèn)題：一是在交談中提出來(lái)的很多問(wèn)題我們解決不了，比如殘疾人婚戀問(wèn)題、就業(yè)問(wèn)題；二是這種項(xiàng)目在公益創(chuàng)投中無(wú)法評(píng)估效果、不好申請(qǐng)項(xiàng)目。這個(gè)項(xiàng)目是基于他們自己的工作體會(huì)衍生開(kāi)發(fā)出來(lái)的，完全是機(jī)構(gòu)獨(dú)立實(shí)施的，沒(méi)有后續(xù)經(jīng)費(fèi)支持，所以只進(jìn)行了一期就沒(méi)有繼續(xù)開(kāi)展。

本文的觀察恰逢機(jī)構(gòu)初創(chuàng)期，其治理績(jī)效還沒(méi)有完全展現(xiàn)出來(lái)。但是從做的幾件事情來(lái)看，擺脫了之前的種種束縛，毫無(wú)疑問(wèn)治理動(dòng)能得到極大釋放，事業(yè)迎來(lái)了新的發(fā)展。特別是機(jī)構(gòu)中人的潛能得到激發(fā)，憑著自己的一腔熱忱在做，而且在與負(fù)責(zé)人交談中，他對(duì)未來(lái)已經(jīng)有了戰(zhàn)略考慮：“我們需要打出品牌，有了口碑，人家才會(huì)找你。其他事情往后談，現(xiàn)在就是要打出品牌?！?周某訪談)另外還產(chǎn)生一個(gè)新的現(xiàn)象：“好幾個(gè)社區(qū)主任看到我們做出了成效，主動(dòng)來(lái)找我，問(wèn)我們?cè)趺醋龅?，怎么成立運(yùn)作的，都躍躍欲試，準(zhǔn)備在本社區(qū)成立社工機(jī)構(gòu)”。(周某訪談)

四、推動(dòng)民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策構(gòu)想

(一)突破科層管理思路，堅(jiān)持非管理化方向

按照通行的解釋,科層制(官僚制)指的是一種權(quán)力依職能和職位進(jìn)行分工和分層,它既是一種組織結(jié)構(gòu),又是一種管理方式。隨著行政國(guó)家的興起，官僚制呈現(xiàn)出一種非理性擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)，它不僅締造了政府組織，也侵入了社會(huì)領(lǐng)域?！肮倭胖平M織不斷擴(kuò)張的結(jié)果建立了官僚制對(duì)社會(huì)和國(guó)家的全面支配，由此官僚制行政也成為一種典型的支配型公共管理?！盵2]處于支配性地位的官僚組織，會(huì)慣性地以科層管理的思維來(lái)處理自身與社會(huì)組織的關(guān)系。通過(guò)前文分析，生長(zhǎng)于社區(qū)的社工機(jī)構(gòu)在成立后，受到了事實(shí)上的管理者——社區(qū)的干涉，思維中它把社工機(jī)構(gòu)視為管理的一個(gè)層級(jí)，對(duì)其日常工作和具體運(yùn)作進(jìn)行控制，這樣的“指手畫(huà)腳”不僅不專業(yè)，而且打亂了機(jī)構(gòu)正常的發(fā)展秩序，破壞了社會(huì)治理的生態(tài)。

更進(jìn)一步來(lái)分析。經(jīng)過(guò)幾百年的發(fā)展，現(xiàn)代政府的管理范式經(jīng)歷了傳統(tǒng)的統(tǒng)治、管理，逐步走向治理。這一過(guò)程中，以管理者為中心的主體中心主義權(quán)力體制和運(yùn)行機(jī)制逐漸式微，管理對(duì)象正從邊緣走向中心，即如學(xué)者所說(shuō)的“中心邊緣化和邊緣中心化”[3]，“治理”的出現(xiàn)本身就意味著對(duì)“中心”和“權(quán)威”的解構(gòu)。在這樣的背景下，以科層管理的思維來(lái)處理政府與社工機(jī)構(gòu)的關(guān)系顯然不合時(shí)宜，將其視為社會(huì)治理的平等主體，視為多中心治理主體的一極，才是正確的選擇。民辦社工機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，將會(huì)影響基層社會(huì)尤其是社區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的權(quán)力關(guān)系和權(quán)力秩序，是對(duì)地域內(nèi)多元治理主體之間平衡關(guān)系的打破和微妙的再平衡，這需要管理者自身進(jìn)行觀念更新和“管理自覺(jué)”。

(二)突破工具理性思路，鍛造共生型治理主體

社會(huì)工作是適應(yīng)社會(huì)治理發(fā)展現(xiàn)實(shí)的需要、基于國(guó)家治理能力的不足而產(chǎn)生的：“劇烈變遷的社會(huì)急需修復(fù)被破壞的社會(huì)關(guān)系，需要重建社會(huì)信任，需要安撫各類弱勢(shì)人員，恢復(fù)社會(huì)的公正。社會(huì)變遷需要國(guó)家治理轉(zhuǎn)型，社會(huì)變遷也產(chǎn)生了對(duì)社會(huì)工作的需要，這些為社會(huì)工作的發(fā)展帶來(lái)了機(jī)會(huì)。”[4]在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，作為政府職能的社會(huì)福利都由國(guó)家包攬，而在當(dāng)今時(shí)代變得不可行。因?yàn)椋鐣?huì)工作發(fā)展直接來(lái)自于政府職能的轉(zhuǎn)變和讓渡。和西方的自然演進(jìn)不同，中國(guó)的社會(huì)工作是政府推動(dòng)的結(jié)果，作為其組織載體的社工機(jī)構(gòu)則天然地帶有承擔(dān)社會(huì)治理任務(wù)的工具理性。事實(shí)上，就現(xiàn)狀而言，我國(guó)社會(huì)組織“在參與治理時(shí)充當(dāng)從旁補(bǔ)全的助手，而非政府的合作伙伴”，這種“用棄在我”的潛意識(shí)使得社工機(jī)構(gòu)無(wú)法獲得可持續(xù)發(fā)展的制度理性，造成了其對(duì)政府的過(guò)度依附。

其實(shí)，對(duì)于社工機(jī)構(gòu)的治理價(jià)值認(rèn)識(shí)還需要深入挖掘、提高站位。社工機(jī)構(gòu)是開(kāi)展社會(huì)工作的載體，是解決各類社會(huì)問(wèn)題的醫(yī)院，活躍于社會(huì)治理的一線。專業(yè)的社工機(jī)構(gòu)，對(duì)社會(huì)需求能夠做到準(zhǔn)確把握，對(duì)專業(yè)的社會(huì)問(wèn)題洞若觀火，對(duì)一些苗頭性、傾向性社會(huì)問(wèn)題敏感度高。如上文中社工機(jī)構(gòu)自行開(kāi)發(fā)的“殘疾人家庭支持項(xiàng)目”就是在一線工作中發(fā)現(xiàn)的——服務(wù)對(duì)象確實(shí)需要、但是政府又顧及不到。從這個(gè)意義上講，社工機(jī)構(gòu)已不止是治理的工具，更是政府的助手——幫助政府發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題。“在幾乎所有較為復(fù)雜的工作當(dāng)中，合作者參與確定任務(wù)及方法，會(huì)大大提高創(chuàng)造價(jià)值的潛力?！盵5]再進(jìn)一步看，在合作框架下，解決社會(huì)問(wèn)題方面，政府與社工機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是一種共生關(guān)系，對(duì)社會(huì)問(wèn)題的治理是一種共生型治理。共生型治理是基于治理主體間的資源交換，在推動(dòng)治理的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)使命、得到發(fā)展。社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展離不開(kāi)與其有共生關(guān)系的各類共生單元，因?yàn)槠浒l(fā)展是以各種關(guān)系為基礎(chǔ)的?！吧鐣?huì)組織的發(fā)展過(guò)程就是不斷處理與各類共生單元的關(guān)系，以獲取資源、尋求合作與發(fā)展的過(guò)程，其持續(xù)的演進(jìn)與各種共生單元的關(guān)系緊密相連”[6]。區(qū)民政局、街道、社區(qū)與社工機(jī)構(gòu)都屬于共生單元，他們之間是一種共生關(guān)系。在共生治理中，政府、社區(qū)要問(wèn)計(jì)、問(wèn)需于社工機(jī)構(gòu)，把社工機(jī)構(gòu)納入“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題”這一問(wèn)題鏈的前端，而非局限于“解決問(wèn)題”的終端，搭建經(jīng)常性對(duì)話的渠道，將會(huì)大大提高治理績(jī)效。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，發(fā)展社工機(jī)構(gòu)不僅是治理之術(shù)，更是治理之道。

(三)突破購(gòu)買(mǎi)服務(wù)思路，構(gòu)建整體性治理格局

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，是政府推動(dòng)社會(huì)工作發(fā)展的一條基本思路，也是當(dāng)下地方政府扶持社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的主要政策發(fā)力點(diǎn)，而這也是一些民辦社工機(jī)構(gòu)生存發(fā)展的依托。其邏輯在于：社工機(jī)構(gòu)是服務(wù)性機(jī)構(gòu)而非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，自身缺乏造血功能，從發(fā)展現(xiàn)狀看，我國(guó)社會(huì)工作總體上處于起步階段，只有通過(guò)花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)，讓社工機(jī)構(gòu)有經(jīng)費(fèi)來(lái)源，才能快速成長(zhǎng)、持續(xù)發(fā)展。從前文分析來(lái)看，A機(jī)構(gòu)的生長(zhǎng)源于自己主動(dòng)“覓食”，在做出成效后才得到政府財(cái)政支持，成立后也一直在向政府靠攏，積極謀劃申報(bào)購(gòu)買(mǎi)政府服務(wù)項(xiàng)目。但是，不可否認(rèn)，僅靠政府資金，社工機(jī)構(gòu)終究難以擺脫對(duì)政府依賴，這也隱含著機(jī)構(gòu)發(fā)展的極大不確定性。更重要的是，單一的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政策取向能否奏效？

通過(guò)前文對(duì)社工機(jī)構(gòu)發(fā)展歷程的分析，我們可以看出，缺資金不是唯一的問(wèn)題，甚至不是最重要的問(wèn)題。缺項(xiàng)目運(yùn)作的指導(dǎo)、缺知識(shí)經(jīng)驗(yàn)以及專業(yè)化的人才、缺需求的挖掘和供需關(guān)系的鏈接等等，是貫穿機(jī)構(gòu)生長(zhǎng)發(fā)展各個(gè)階段的共性問(wèn)題。這些問(wèn)題如果不能很好地解決，而一味把精力聚焦于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)將會(huì)適得其反。從面上看，很多地區(qū)在社工專業(yè)人才培養(yǎng)、優(yōu)化體制機(jī)制等一些基礎(chǔ)性的工作還沒(méi)有完善，這在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為突出。在缺乏專業(yè)機(jī)構(gòu)與人才的情況下，匆忙上陣，政府單刀直入實(shí)施“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”，將會(huì)產(chǎn)生機(jī)構(gòu)“接下來(lái)不會(huì)做”“做的不專業(yè)”等結(jié)果，效果可想而知。根據(jù)前文的分析，應(yīng)該在機(jī)構(gòu)的醞釀階段，政府就致力于人才培養(yǎng)，經(jīng)常性地開(kāi)展項(xiàng)目指導(dǎo)和實(shí)務(wù)培訓(xùn)，通過(guò)社會(huì)工作者協(xié)會(huì)搭建交流平臺(tái)，以“無(wú)形之手”將志同道合的社會(huì)工作者結(jié)合起來(lái)，推動(dòng)其組織化發(fā)展，因勢(shì)利導(dǎo)，為成立社工機(jī)構(gòu)積累資源。只有在人才培養(yǎng)、搭建平臺(tái)、破除體制機(jī)制障礙等方面多點(diǎn)發(fā)力，實(shí)現(xiàn)整體性治理，把這些基礎(chǔ)性的工作做好了，社工機(jī)構(gòu)才會(huì)有一個(gè)比較好的發(fā)展環(huán)境，政府開(kāi)展購(gòu)買(mǎi)服務(wù)才能事半功倍。

五、展望：社工機(jī)構(gòu)的“治理化”發(fā)展

應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，社工機(jī)構(gòu)在社會(huì)治理中發(fā)揮的作用不是萬(wàn)能的，正如醫(yī)生不可能治好所有疾病一樣，社工機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者也不可能解決所有社會(huì)問(wèn)題。要想根治社會(huì)問(wèn)題，還必須發(fā)現(xiàn)、破解其賴以存在的體制性問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，“體制性問(wèn)題則是目前社會(huì)改革最需攻堅(jiān)的部分，社會(huì)工作只是一個(gè)補(bǔ)缺性質(zhì)的‘錦上添花’而非‘雪中送炭’，甚至社會(huì)工作本身還可能會(huì)使很多社會(huì)矛盾被掩蓋，不是被解決，而只是減輕了進(jìn)行制度性變革的壓力?！盵7]

如何解決矛盾而不是掩蓋矛盾，社工機(jī)構(gòu)可以有更大的作為。社工機(jī)構(gòu)要想生存、立足并獲得持續(xù)性的發(fā)展，需要實(shí)現(xiàn)“治理化”發(fā)展，不僅實(shí)現(xiàn)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，更要在推動(dòng)社會(huì)治理上取得成效。關(guān)鍵就在于正確處理和政府的關(guān)系，政府要將社工機(jī)構(gòu)納入治理的框架中來(lái)，社工機(jī)構(gòu)幫助政府發(fā)現(xiàn)政府發(fā)現(xiàn)不了的問(wèn)題、解決政府解決不了的矛盾，并進(jìn)行政策爭(zhēng)取以實(shí)現(xiàn)更好的改變。總而言之，社工機(jī)構(gòu)和政府之間不是生產(chǎn)者和消費(fèi)者、配合者和主導(dǎo)者的關(guān)系，而是“朝著美好生活方向行走的一路人，只是在這過(guò)程中扮演不同角色，各有所長(zhǎng)”[8]。