海域使用權(quán)出讓廉政風(fēng)險防控對策研究
——以福建省為例

陳忠禹

(中共福建省委黨校 馬克思主義研究院，福州 350001)

繼黨的十八屆三中全會之后，黨的十九大報告再次強調(diào)，“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用?！备＝ㄊ呛Ｑ筚Y源大省，海域作為公共資源具有公共性和稀缺性，如何充分發(fā)揮海域資源的經(jīng)濟效益和社會效益，深化和拓展海域資源市場化配置，是發(fā)展海洋經(jīng)濟和管理海洋工作的重要任務(wù)。提高資源類公共物品的供應(yīng)效率，已成為社會關(guān)注的熱點[1]。事實上，推進公共資源配置市場化改革是完善社會主義市場經(jīng)濟體制、促進社會公平正義以及反腐倡廉的要求。十八屆中央紀(jì)委第三次全會以及福建省紀(jì)委十屆二次全會明確提出要“加強重點領(lǐng)域廉政風(fēng)險防控，啟動海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開試點工作，讓權(quán)力在陽光下運行”。如何加強海域使用權(quán)出讓廉政風(fēng)險防控是推進海域資源市場化配置的重要保障。本文以全面梳理福建省海域使用權(quán)出讓的主要階段及其特征為切入口，在分析海域使用權(quán)出讓存在的廉政風(fēng)險點與原因基礎(chǔ)上，論證海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開與公共資源市場化配置廉政風(fēng)險防控的內(nèi)在契合性，進而提出以海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開方式預(yù)防廉政風(fēng)險的對策建議。

一、福建省推進海域使用權(quán)出讓的主要階段及特征

按照國務(wù)院的要求，福建始終將推進海域資源市場化配置作為改革方向，先后經(jīng)歷了試點探索、全面推進、規(guī)范權(quán)力運行三個階段，并取得了明顯成效。

(一)探索試點階段：海域資源市場化配置以漁業(yè)用海為主，主要解決承包經(jīng)營權(quán)問題

在海域資源市場化配置認(rèn)知度極低、國內(nèi)尚無先例可循的情況下，福建省海洋與漁業(yè)行政管理部門經(jīng)過深入調(diào)研和充分論證，大膽提出“從易到難、由點及面、以漁業(yè)用海作為突破口”的改革思路，逐步將海域資源推向市場。在福建省有關(guān)部門的指導(dǎo)與推動下，2003年長樂市率先嘗試，成功招標(biāo)出讓了9471.06畝圍墾養(yǎng)殖的海域使用權(quán)，海域使用出讓金達(dá)到每年416萬元，超過當(dāng)年福建省海域使用金標(biāo)準(zhǔn)的20倍，成為全國首宗通過公開招標(biāo)出讓漁業(yè)用海海域使用權(quán)的范例。2005年，廈門市成功開展了省內(nèi)首例非漁業(yè)用?！獓H游艇俱樂部碼頭項目海域使用權(quán)掛牌拍賣活動，出讓建設(shè)填海海域面積1035畝，一次性征收海域使用金4135萬元，為福建省非漁業(yè)用海的市場化配置改革提供了經(jīng)驗[2]。2009年，福建省進一步拓展市場化配置領(lǐng)域，將海砂開采臨時用海海域使用權(quán)推向市場化配置。2014年，全省通過招、拍、掛，出讓養(yǎng)殖用海1180宗，總面積22900公頃，征收海域使用出讓金3.5億元，海域使用權(quán)招拍掛種類、宗數(shù)和面積均居全國之首。在這一階段，福建省海域資源市場化配置呈現(xiàn)出從無到有、從小到大的特征，主要以漁業(yè)用海為主，約占85%，非漁業(yè)用海比例較小。漁業(yè)用海市場化配置主要是解決承包經(jīng)營權(quán)問題，在經(jīng)營權(quán)承包環(huán)節(jié)力爭做到公開透明、規(guī)范運作。

(二)全面推進階段：從解決以漁業(yè)用海為主的承包經(jīng)營權(quán)出讓轉(zhuǎn)為以填海為主的經(jīng)營性用海的海域使用權(quán)出讓

黨的十八屆三中全會提出要全面深化改革，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用、更好發(fā)揮政府作用。為落實中央改革部署，福建省積極拓寬思路，加快推進海域資源市場化配置工作。其主要集中兩個方面工作： 一是健全相關(guān)配套制度。2014年11月，福建省海洋與漁業(yè)廳提請省政府出臺《關(guān)于進一步深化海域使用管理改革的若干意見》，要求除列入《劃撥用地目錄》的建設(shè)用地或者列入省重點的交通、能源、水利和國家審批的重大產(chǎn)業(yè)以及傳統(tǒng)養(yǎng)殖之外的經(jīng)營性項目用海，均要通過招拍掛方式取得海域使用權(quán)。為落實省政府改革部署，福建省海洋與漁業(yè)廳于2015年8月制定出臺了《關(guān)于全面推進海域資源市場化配置的實施意見》和《招拍掛出讓海域使用權(quán)管理辦法》《海域收儲管理辦法》《閑置海域處置辦法》《海洋產(chǎn)業(yè)用海控制指標(biāo)辦法》等1個實施意見和4項配套制度,大力推進海域資源市場化配置。二是改革行政審批環(huán)節(jié)。針對出讓前期需要開展海洋環(huán)評、海域使用論證，無法及時獲取海洋調(diào)查數(shù)據(jù)編制報告書，從而導(dǎo)致出讓方案報批進程延緩的問題，2016年福建省海洋與漁業(yè)廳從創(chuàng)新機制入手，在全國沿海省份率先開展優(yōu)化海洋環(huán)評和海域使用論證改革，對省內(nèi)沙埕灣、三沙灣、羅源灣、閩江口、福清灣、興化灣、湄洲灣、泉州灣、深滬灣、廈門灣、舊鎮(zhèn)灣、東山灣和詔安灣等13個重點海灣，由省里統(tǒng)一組織海洋外業(yè)調(diào)查，建立海洋基礎(chǔ)大數(shù)據(jù)，實施網(wǎng)格化管理，統(tǒng)一提供海洋調(diào)查數(shù)據(jù)，大大縮短報告書編制時間，從技術(shù)層面打通了用海審批“梗阻”。據(jù)統(tǒng)計，2015年以來，全省通過招拍掛出讓填海項目海域使用權(quán)占較大比例，平均占41.7%，2017年達(dá)到61.7%。這一階段海域使用權(quán)市場化配置呈現(xiàn)出以點帶面、全面推進的良好態(tài)勢。

表1 2015年以來填海項目審批和招拍掛出讓情況

(三)規(guī)范權(quán)力運行階段：從創(chuàng)新機制體制到廉政風(fēng)險防控，以確保海域公共資源交易市場健康良性發(fā)展

近年來，為貫徹黨中央國務(wù)院提出的深化行政體制改革部署，福建省從制度和技術(shù)上推進海域資源管理體制機制改革，并取得良好效果。但是，上述改革創(chuàng)新在提高行政審批效率的同時，也必然面臨諸多的廉政風(fēng)險問題。為此，2016年10月，經(jīng)福建省審改辦同意，將海域使用權(quán)招拍掛出讓方案的審批納入政府內(nèi)部管理事項，進一步規(guī)范出讓行為。相比較其他公共資源市場化配置，海域資源市場化配置畢竟是一個正在逐步探索創(chuàng)新的過程，因此更需要預(yù)防其中可能出現(xiàn)的廉政風(fēng)險。只有規(guī)范行政管理權(quán)力運行，最大限度預(yù)防廉政風(fēng)險，才能推動海域公共資源市場健康可持續(xù)發(fā)展。

二、福建省推進海域使用權(quán)出讓存在的廉政風(fēng)險點與原因分析

結(jié)合沿海市、縣兩級調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題，筆者進一步深入項目現(xiàn)場了解用海情況，總體上認(rèn)為福建省海域使用權(quán)出讓進入良性運行，但是有些環(huán)節(jié)仍存在一定的廉政風(fēng)險。

(一)主要廉政風(fēng)險點分析

1.項目用海前置的海域使用論證和環(huán)評周期過長不能適應(yīng)重點項目要素保障需求，容易引發(fā)違規(guī)審批的廉政風(fēng)險

目前，項目用海審批前要開展海洋環(huán)評和海域使用論證前期工作。按照國家海洋局出臺的技術(shù)導(dǎo)則要求，海洋環(huán)評和海域使用論證都需要開展海洋現(xiàn)狀調(diào)查，其中海水水質(zhì)、海洋生態(tài)方面的調(diào)查需要春秋兩季的調(diào)查數(shù)據(jù)，若是重大項目則需要有兩個年度的春秋季調(diào)查數(shù)據(jù)，同時開展兩個報告書的編制也要一年以上時間，如果錯過調(diào)查季節(jié)，則需要更長時間。這顯然不能適應(yīng)當(dāng)前海洋經(jīng)濟發(fā)展和行政審批改革“放管服”的要求。個別項目業(yè)主為了加快兩個報告書編制進度，所提供調(diào)查數(shù)據(jù)的真實性和準(zhǔn)確性則難以保證，甚至有時難免存在人為操縱因素，容易引發(fā)違規(guī)審批的廉政風(fēng)險。

2.在圍填海項目中，海域使用權(quán)出讓價格核算難以客觀反映資源的經(jīng)濟效益和生態(tài)價值，容易引發(fā)資源監(jiān)管方面的廉政風(fēng)險

在海域使用權(quán)出讓中，現(xiàn)有價格評估機制無法較好適應(yīng)資源市場化配置的需求。突出表現(xiàn)在海域使用權(quán)出讓價格核算無法客觀反映公共資源的經(jīng)濟效益和生態(tài)價值?，F(xiàn)行核算主要是將海域等別作為海域基準(zhǔn)價格評估的主要依據(jù)，無法體現(xiàn)不同用海域類型、開發(fā)強度以及生態(tài)損害補償?shù)确矫娴目剂?。比如，根?jù)有關(guān)方面核算，廈門每平方米填海造地生態(tài)損害價值為279元，若按照這個核算口徑，諸多項目海域出讓金均太低。此外，海域使用權(quán)出讓價格評估中介市場不夠成熟，與市場化配置需求存在較大差距；土地出讓金評估要求“熟地出讓”造成的評估定價與實際價值脫節(jié)，操作過程中容易造成國有資源流失，必然會牽涉到國有資產(chǎn)監(jiān)管方面的廉政風(fēng)險。

3.地方規(guī)劃出讓海域區(qū)塊的空間、時序上缺乏行之有效的規(guī)范，容易引發(fā)權(quán)力尋租的廉政風(fēng)險

海域資源是不可再生的重要自然資源，落實建設(shè)“機制活、產(chǎn)業(yè)優(yōu)、百姓富、生態(tài)美”新福建的要求，海域資源的開發(fā)利用必須科學(xué)規(guī)劃、集約節(jié)約。中央審改辦研究通過的《圍填海管控辦法》要求占用海域的填海工程要集中連片開發(fā)、保護自然岸線、保留親水空間，強化海洋資源保護的同時提高海域資源開發(fā)利用效益。地方規(guī)劃出讓海域使用權(quán)的海域區(qū)塊選址上，以城市、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃為指導(dǎo)，在空間布局、出讓面積、選址以及先后時序安排上，目前還較為粗放，缺乏有效的約束和引導(dǎo)，容易引發(fā)權(quán)力尋租的廉政風(fēng)險。

4.缺乏適應(yīng)海域使用權(quán)出讓需求的一整套公開透明可操作流程和管理系統(tǒng)，容易引發(fā)違反法律底線的廉政風(fēng)險

目前，福建省尚未形成一套成熟的海域使用權(quán)出讓操作流程及制度體系。海域招拍掛畢竟不同于土地招拍掛，各地在推進海域使用權(quán)招拍掛過程中難免會碰到一些疑難問題。如，在海域招拍掛中單一競買人競得價必須高于底價的規(guī)定就不同于土地招拍掛中的要求；海域收儲中心作為海洋環(huán)評論證主體與招拍掛后的實際建設(shè)主體不同，可能會帶來環(huán)保措施落實與監(jiān)管相脫節(jié)的問題；前期費用由出讓人代收的規(guī)定與財務(wù)收支兩條線管理制度不相符，等等。各地在碰到上述疑難問題只有靠自行摸索解決，容易引發(fā)相應(yīng)的廉政風(fēng)險。

5.海域使用權(quán)出讓信息化建設(shè)滯后，容易出現(xiàn)因“信息不對稱”導(dǎo)致暗箱操作的廉政風(fēng)險

高效的海域資源市場化配置離不開完備的公共資源交易信息發(fā)布系統(tǒng)。海域使用權(quán)出讓是否體現(xiàn)充分競爭，是否體現(xiàn)物盡其用，是否高效廉潔運行，都與是否有一個高效率的市場信息公開平臺密切相關(guān)。隨著改革的不斷深化，市場化配置海域資源已成為政府管理海域資源的主要方式，過去以紙質(zhì)為主的辦公方式已不能適應(yīng)加快推進用海項目建設(shè)的需要，而且因內(nèi)外“信息不對稱”，無法做到過程檢索，容易導(dǎo)致暗箱操作的廉政風(fēng)險。

(二)原因分析

1.傳統(tǒng)海洋行政管理模式難以滿足海域資源市場化發(fā)展需求，海域使用權(quán)出讓環(huán)節(jié)不可避免存在廉政風(fēng)險

傳統(tǒng)海洋行政管理體制與資源要素市場化發(fā)展之間的不兼容性集中表現(xiàn)為：第一，按照行政層級逐級設(shè)立海域使用權(quán)交易平臺，難以形成全省統(tǒng)一的交易平臺。福建省個別地級市遵循傳統(tǒng)行政邏輯，自行設(shè)立海域使用權(quán)出讓交易平臺，但全省統(tǒng)一的海域市場化配置交易平臺尚未搭建。這種做法屬于按照行政區(qū)劃分割市場，與海域公共資源市場對集中性、規(guī)?；灰椎囊蟊车蓝Y。第二，傳統(tǒng)海洋行政管理體制機制不利于形成統(tǒng)一高效的海域使用權(quán)出讓交易市場。如，目前的海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則不適用于招拍掛出讓工作、海域價格評估機制不完善、服務(wù)保障機制不健全以及地方經(jīng)濟發(fā)展較高的用海需求與國家層面出臺的海洋功能區(qū)劃、自然岸線保有率、圍填海管控制度、生態(tài)紅線等規(guī)定存在矛盾，這些傳統(tǒng)體制機制嚴(yán)重掣肘著海域公共資源市場化成效。

2.現(xiàn)行法律法規(guī)難以適應(yīng)海域使用權(quán)出讓的需求，先行先試改革面臨著諸多廉政風(fēng)險

鑒于國家層面尚未出臺海域使用權(quán)招拍掛的配套實施制度，福建省海域資源出讓作為一項創(chuàng)新性改革，雖然有一些可供借鑒的經(jīng)驗做法，但缺乏相應(yīng)法律法規(guī)支撐。海域資源出讓涉及諸多行政管理環(huán)節(jié)，主要包括行政審批、行政登記、行政規(guī)劃、政府信息公開、海域出讓金征收、行政監(jiān)管等環(huán)節(jié)。但是，從省級海洋行政管理層面上講，還未出臺全省統(tǒng)一、規(guī)范有序的海域資源市場化配置監(jiān)管文件；從海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)法治化層面看，在海域使用權(quán)出讓前期管理的規(guī)范化、海域使用權(quán)交易過程公開化、海域使用權(quán)作為要素的資本化等重點環(huán)節(jié)，全省還未出臺相應(yīng)的行政規(guī)章或規(guī)范性文件；從操作層面來看，對海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)如何監(jiān)管、對海域收儲如何辦理抵押登記等方面還未形成一攬子制度，再則市場化配置方案的制定、進場規(guī)則、登記發(fā)證規(guī)則、工作流程、文本格式等方面均未形成統(tǒng)一的規(guī)范性文件。制度層面上的缺位必然導(dǎo)致先行先試改革實踐面臨較多的廉政風(fēng)險。

三、海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開契合了海域公共資源市場化配置廉政風(fēng)險防控的需求

海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開是福建省推進海域市場化配置的重要舉措，也是深化海域使用管理改革、促進海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。在一定程度上講，推進海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開對于貫徹落實黨中央提出的“四個全面”戰(zhàn)略部署、破解海洋經(jīng)濟發(fā)展中許多困難和問題，均具有十分重要的意義。

(一)推進海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開運行，逐步提高海域資源市場化配置效益，有利于福建省率先全面建成小康社會

近年來，黨中央、國務(wù)院先后將福建省列為全國海洋經(jīng)濟試點省、生態(tài)文明先行示范區(qū)、生態(tài)文明試驗區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)、21世紀(jì)海上絲綢之路核心區(qū)等，為支持和推動福建省跨越式發(fā)展贏得了難得的契機。福建省委省政府緊緊抓住這一發(fā)展機遇，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟，以實施項目帶動戰(zhàn)略，建設(shè)一批臨港產(chǎn)業(yè)基地。在這種情況下，海域已然成為發(fā)展海洋經(jīng)濟不可或缺的自然資源。如何科學(xué)、合理、高效地配置海域自然資源是福建省海洋經(jīng)濟貫徹落實新發(fā)展理念的重要問題。通過推進海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開運行，由市場充分競爭來自動調(diào)節(jié)供給和需求之間的資源合理分布，用“看不見的手”進行優(yōu)勝劣汰，最大限度地實現(xiàn)資源稀缺性與高效利用的融通和對接，有利于政府運用市場力量提高海域資源供應(yīng)的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，逐步實現(xiàn)海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，加快福建省全面建成小康社會步伐。

(二)推進海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開運行，有利于深化海域使用管理改革，落實國務(wù)院關(guān)于“放管服”要求，提升海域管理水平

為貫徹黨的十八大以來國家對海洋行政管理領(lǐng)域提出全面深化改革的精神，福建省以時不我待的責(zé)任感，狠抓海洋行政審批領(lǐng)域改革創(chuàng)新。2015年，省海洋與漁業(yè)廳制定下發(fā)了一系列配套制度，即1個實施意見和4個配套制度。福建省在海域市場化配置制度創(chuàng)新方面走在全國前列。但是，在推進過程中仍遇到制度不夠完善等問題。通過推行海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開，落實國務(wù)院關(guān)于“放管服”要求，創(chuàng)新海域使用論證、海洋環(huán)評、海域價格評估等機制，改革不適應(yīng)海域使用權(quán)出讓的相關(guān)規(guī)定，簡化環(huán)節(jié)、壓縮時限，打通海域資源市場化配置的技術(shù)“梗阻”，提高海域管理水平。推進海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開運行，切實將政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)移到為市場提供良好發(fā)展環(huán)境上來，加快形成適應(yīng)市場需要的監(jiān)管體制。

(三)推進海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開，有利于充分發(fā)揮法治在海域資源市場化配置中的保障性作用

海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開運行，通過“科技+制度”方式，有利于發(fā)揮法治在海域資源市場化配置中的保障性作用。網(wǎng)上公開運行工作遵循如下原則：一是公開原則，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，實行海域出讓事務(wù)網(wǎng)上公開，防止違法設(shè)置海域出讓前置條件、低價出讓海域等現(xiàn)象；二是效能原則，通過制定海域出讓網(wǎng)上公開規(guī)則，統(tǒng)一辦事流程，減化辦事環(huán)節(jié)，提高辦事效率，降低行政成本；三是底線原則，樹立法律紅線不能觸碰，法律底線不能逾越的觀念，將海域使用管理法、海洋環(huán)境保護法、海洋功能區(qū)劃制度等法律法規(guī)和制度規(guī)定嵌入海域使用權(quán)出讓流程的各個環(huán)節(jié)。整個海域出讓運行體現(xiàn)“業(yè)務(wù)公開、過程受控、全程在線、永久追溯”的法治精神。依法推進網(wǎng)上交易順利進行，明確交易各方權(quán)利義務(wù)，防止發(fā)生交易糾紛，切實維護公平、公正、公開的交易秩序。

(四)推進海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開，有利于海洋行政管理部門實現(xiàn)權(quán)力在陽光下運行，貫徹落實新時代全面從嚴(yán)治黨要求

隨著海域成為海洋經(jīng)濟發(fā)展的重要資源，政府配置海域資源成為社會關(guān)注的重要廉政風(fēng)險領(lǐng)域。借助公開化市場途徑配置海域資源，不僅使資源配置效益顯著提高，而且可以最大限度地消除腐敗機會，抑制腐敗動機，從源頭上遏制公共資源配置領(lǐng)域的腐敗行為[3]。通過網(wǎng)上公開運行，建立健全海域出讓網(wǎng)上監(jiān)管機制，實現(xiàn)對海域出讓權(quán)力運行的鏈條進行在線監(jiān)控。通過網(wǎng)上公開運行，有利于強化黨政領(lǐng)導(dǎo)海域出讓領(lǐng)域廉政風(fēng)險防控的責(zé)任意識，杜絕以打招呼、批條子、私下授益等各種形式干預(yù)海域出讓工作。此外，福建省還針對海域市場化配置中潛在的廉政風(fēng)險點，以信息化技術(shù)為支撐，運用“制度+科技”模式，推行海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開，加強風(fēng)險研判和預(yù)警，減少或消除人為因素的干擾，全程接受紀(jì)檢部門監(jiān)督，使出讓工作做到公開、公平、公正，有效防控廉政風(fēng)險，提升政府公信力。

四、以海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開方式預(yù)防廉政風(fēng)險的對策建議

針對上述廉政風(fēng)險點和原因分析，結(jié)合近年來福建省海域市場化配置特點，筆者認(rèn)為，應(yīng)開展海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開工作，逐步實現(xiàn)海洋行政管理權(quán)力運行程序化、流程公開化、風(fēng)險可控化、痕跡數(shù)據(jù)化、監(jiān)控實時化，有序促進全省海洋經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展。具體對策建議如下：

(一)以海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開制度創(chuàng)新為突破口，為確保海域使用權(quán)出讓良性運行提供法治化保障

首先，從制度上明確海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開試點范圍，減少項目用海行政審批范圍。除列入《劃撥用地目錄》的建設(shè)用地，省重點的交通、能源、水利，國家審批的重大產(chǎn)業(yè)及傳統(tǒng)養(yǎng)殖之外的經(jīng)營性項目用海，均要求按照公開公平公正的原則，通過招拍掛方式配置海域使用權(quán)，并納入海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開試點范圍，從制度上進一步明確了網(wǎng)上公開的范圍。

其次，創(chuàng)新海域使用論證和海洋環(huán)評制度，壓縮人為因素影響的空間。創(chuàng)新海域使用論證方式，制定適應(yīng)海域使用權(quán)出讓需求的海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則。改革海域使用權(quán)出讓海洋環(huán)評程序，由原來的在出讓方案編制前開展海洋環(huán)評并獲核準(zhǔn)，改為競得單位在動工前提交海洋環(huán)評核準(zhǔn)意見。

再次，改革海域出讓價格評估制度，讓市場競爭決定資源價格。由原來出讓每宗海域評估一次海域價格，改為以區(qū)域為單元，選擇一宗進行評估，毗鄰的海域出讓，比照確定了的海域使用權(quán)出讓評估基準(zhǔn)價。同時，由原來按照海域等別作為評估的主要依據(jù)，改為按照不同用海類型和開發(fā)強度作為評估的主要依據(jù)。在行業(yè)監(jiān)管方面，加強對海域價格評估機構(gòu)的監(jiān)督，并建立黑名單制度。

最后，優(yōu)化海域使用權(quán)出讓服務(wù)機制，更好地發(fā)揮政府在資源配置中的調(diào)控作用。為提高公共資源市場化配置的效率，確保公平競爭，必須配套進行公共服務(wù)制度的建設(shè)[4]。建立海域收儲制度，編制年度海域出讓計劃并向社會發(fā)布。并且，對工業(yè)連片集中區(qū)，由原來分散報批、各自填海，改為由政府先行統(tǒng)一規(guī)劃、分別出讓，實施整體圍填海。優(yōu)化海域使用論證工作，由省本級對13個重點海灣統(tǒng)一開展外業(yè)調(diào)查、統(tǒng)一匯總整理數(shù)據(jù)、統(tǒng)一規(guī)范提供數(shù)據(jù)，不再重復(fù)開展海洋外業(yè)調(diào)查工作。

(二)以規(guī)范海域使用權(quán)出讓操作流程為監(jiān)控軸，為實現(xiàn)科學(xué)研發(fā)福建省海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)奠定標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)

首先，科學(xué)梳理并制作海域使用權(quán)出讓工作流程圖，為開發(fā)福建省海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上公開操作平臺提供框架和依據(jù)。該流程圖具體包括從確定出讓海域范圍、擬定出讓方案、編制出讓文件、發(fā)布出讓公告、實施出讓活動、簽訂出讓合同，到公示出讓結(jié)果全過程。為實現(xiàn)全過程網(wǎng)上在線操作奠定基礎(chǔ)，改變原先僅網(wǎng)上發(fā)布出讓公告和交易結(jié)果，報名、資格審查、交易出讓等過程在線下進行的方式，現(xiàn)在通過福建省海域使用權(quán)在線出讓交易系統(tǒng)，進行全程公開出讓和在線交易。這樣能夠最大限度上傳各類過程性文件，實現(xiàn)各類海域使用權(quán)出讓全程記錄、跟蹤和監(jiān)督。

其次，優(yōu)化海域使用權(quán)出讓流程和規(guī)范出讓方案報批審查，實現(xiàn)線上交易和線下運行的良性對接。取消申請、初審、海洋環(huán)評、預(yù)審等與市場化出讓不相適應(yīng)的環(huán)節(jié)，收儲成為“凈?！焙?，直接開展海域使用論證，編制出讓方案。取消原來在出具預(yù)審意見前應(yīng)當(dāng)申請圍填海指標(biāo)的環(huán)節(jié)，在批準(zhǔn)出讓方案時一并安排圍填海指標(biāo)。出讓方案審批由原來屬于政府內(nèi)部管理事項，改為統(tǒng)一網(wǎng)上公開審批范圍，自收到出讓方案申請后，12個工作日內(nèi)完成審核工作。

最后，制定統(tǒng)一的海域使用權(quán)出讓格式文書，為確定海域使用權(quán)出讓廉政風(fēng)險點和監(jiān)察點提供范式。對原有海域使用權(quán)出讓工作涉及的申請表、登記表、受理單、通知書等各類文書進行梳理，并重新統(tǒng)一規(guī)范設(shè)計，作為在“福建省海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)”上辦理海域使用權(quán)出讓事務(wù)時統(tǒng)一使用的格式文書。

(三)以海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)為支撐點，為實現(xiàn)海域使用權(quán)出讓廉政風(fēng)險防控提供數(shù)據(jù)化保證

首先，開發(fā)福建省海域使用權(quán)出讓管理系統(tǒng)，實現(xiàn)廉政風(fēng)險管控的電子化和全程化。堅持外網(wǎng)交易、內(nèi)網(wǎng)審批、外網(wǎng)公開的運行模式，按照信息公開、過程控制、全程留痕、永久追溯的內(nèi)涵要求，開發(fā)建設(shè)“福建省海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)”，用于海域使用權(quán)出讓全過程操作。將海域使用權(quán)出讓管理的新理念、新制度、新措施嵌入系統(tǒng)，通過數(shù)據(jù)應(yīng)用分析，加強風(fēng)險研判和預(yù)警，對產(chǎn)業(yè)類型、出讓條件、競買人資格、出讓交易過程、海域使用金征收、登記發(fā)證等環(huán)節(jié)的違法違規(guī)行為實施自動篩查、預(yù)警和阻止，減少或消除人為因素的干擾。

其次，建立海域使用權(quán)出讓信息一張表。堅持開放共享原則，依托福建省海洋與漁業(yè)廳門戶網(wǎng)站，開辟政策咨詢、信息查詢、監(jiān)督檢查、質(zhì)疑投訴等專區(qū)，提供一站式信息服務(wù)。進一步拓展信息系統(tǒng)的查詢、檢索、比對等功能，建立出讓信息一張表，滿足多元化的信息需求。

最后，推進“福建省海域使用權(quán)出讓管理系統(tǒng)”與“不動產(chǎn)登記管理系統(tǒng)”對接，實現(xiàn)信息共享。根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》和福建省不動產(chǎn)登記職責(zé)整合規(guī)定，海域使用權(quán)不動產(chǎn)登記工作由國土資源部門負(fù)責(zé)。為此，將海域使用權(quán)不動產(chǎn)登記納入網(wǎng)上公開全過程管理，對接出讓管理系統(tǒng)與不動產(chǎn)登記管理系統(tǒng)，實現(xiàn)兩個系統(tǒng)之間互聯(lián)互通、信息共享。

(四)以加強海域使用權(quán)出讓全過程監(jiān)督為落腳點，為最大限度地確保權(quán)力公開化運行提供系統(tǒng)化預(yù)警

首先，推進“福建省海域使用權(quán)出讓管理系統(tǒng)”與“福建省權(quán)力運行網(wǎng)上公開電子監(jiān)察平臺”對接。按照統(tǒng)一的系統(tǒng)實現(xiàn)對接，將預(yù)置的海域使用權(quán)出讓電子監(jiān)察數(shù)據(jù)報送省級電子監(jiān)察平臺接受監(jiān)督。這樣才能實現(xiàn)對海域使用權(quán)出讓過程中廉政風(fēng)險點的實時監(jiān)控和預(yù)警提示。

其次，強化紀(jì)檢監(jiān)察部門對海域使用權(quán)出讓行為的全過程監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)建立健全海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上監(jiān)督機制，實現(xiàn)對海域出讓權(quán)力運行鏈條進行在線實時監(jiān)控。經(jīng)營性用海出讓年度計劃、基準(zhǔn)價(或最低價出讓價格)、出讓公告、出讓方案、出讓低價評估確定、批準(zhǔn)變更用途和規(guī)劃條件等基本信息，均必須在網(wǎng)上操作平臺上接受紀(jì)檢監(jiān)察部門全程電子監(jiān)察。

最后，在海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)中建立投訴舉報處理模塊，加強全社會對海域使用權(quán)出讓的全方位監(jiān)督。在“福建省海域使用權(quán)出讓網(wǎng)上綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)”中增加投訴舉報功能模塊，為整個社會對海域使用權(quán)出讓監(jiān)督提供渠道。在這個模塊中，投訴舉報人針對某海域涉嫌違規(guī)出讓進行網(wǎng)絡(luò)投訴舉報后，系統(tǒng)自動將該投訴舉報件派發(fā)到出讓該海域所在的市、縣海洋與漁業(yè)管理部門，同時將投訴舉報信息推送到省級紀(jì)檢監(jiān)察部門的電子監(jiān)察平臺。這樣有利于發(fā)動全社會力量加強對海域使用權(quán)出讓的全方位監(jiān)督。