職能轉(zhuǎn)變重在“怎么管”

李北方

機(jī)構(gòu)改革邊際效應(yīng)明顯遞減

《南風(fēng)窗》：改革開放以來，已經(jīng)先后進(jìn)行過6次政府機(jī)構(gòu)改革，本次大部制改革將是第七次了，職能轉(zhuǎn)變一直是改革的目的。您如何評價過去的機(jī)構(gòu)改革的成果，取得了哪些成績，還有哪些不到位的地方？以目前的情況看，您認(rèn)為政府職能還有哪些欠缺？最不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求的地方是什么？

周志忍：我的基本判斷是，機(jī)構(gòu)改革本身的必要性不能否定。最初中國政府有100多個部，行業(yè)管理非常細(xì)，光機(jī)械工業(yè)部就8個，這肯定不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的需求。所以從1980年代開始的第一輪改革就是要把完全在計劃經(jīng)濟(jì)體制上構(gòu)建的那套體制打開，當(dāng)時離符合市場經(jīng)濟(jì)的政府體制的要求差距大，改革的余地也就大。第一輪改革一方面把100多個部委壓縮到69個，另一方面明確了領(lǐng)導(dǎo)干部的任期制。

第二次改革繼續(xù)壓縮了機(jī)構(gòu)數(shù)量，又把細(xì)節(jié)制度規(guī)范化了一點(diǎn)。到了1992年那次改革，我認(rèn)為最大的特點(diǎn)就是認(rèn)識到職能轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的前提，從那以后職能轉(zhuǎn)變就成為政府機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)。此后，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的增強(qiáng)，之后的幾輪改革走的基本都是這個路子。

我個人感覺，大部制改革也不是什么新東西，比如1998年的改革就把經(jīng)委和外經(jīng)貿(mào)部合并成了商務(wù)部，只是當(dāng)時沒有用大部制這種說法。經(jīng)過這么多輪機(jī)構(gòu)改革，邊際效用明顯遞減，改革余地和空間已經(jīng)非常小。職能轉(zhuǎn)變涉及政府的定位，政府跟老百姓、政府跟社會、政府跟市場，它們的關(guān)系問題，首先要決定政府該干什么，政府的邊界在什么地方，然后才是用什么樣的機(jī)構(gòu)來干，需要多少資源。這是還沒有解決好的問題，如果職能沒理清，機(jī)構(gòu)設(shè)置的依據(jù)是什么呢？

職能轉(zhuǎn)變一直沒有放松，但總是喊口號，在口號之下，可以往這邊走也可以往那邊走，所以這么多年來在實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的制度設(shè)計上好像不是很到位。我一貫的觀點(diǎn)是，機(jī)構(gòu)改革差不多了，弄來弄去也弄不出花兒來。另一方面，在涉及政府職能怎么落實(shí)的方面，就需要政府管理的革新，也就是運(yùn)作管理的科學(xué)化、精細(xì)化問題，這是多年來沒有解決的。

《南風(fēng)窗》：您曾經(jīng)在文章里談過，政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)不存在“啥該管啥不該管”的爭論，問題在于怎么管。但從您剛才所談的內(nèi)容看，什么該管的問題仿佛還不是很清楚，對嗎？

周志忍：好多人一講職能轉(zhuǎn)變，就是說審批制度改革，但這不是最重要的，最重要的是政府該干什么不該干什么。我曾經(jīng)概括過中國政府職能結(jié)構(gòu)的特征：政治職能強(qiáng)，社會職能弱；經(jīng)濟(jì)職能強(qiáng)，公共服務(wù)職能弱；管制職能強(qiáng)，服務(wù)職能弱。韓國學(xué)者有過一個比較，中國從事經(jīng)濟(jì)管理的公務(wù)員比例是美日的好幾倍。這跟中國政府抓經(jīng)濟(jì)有關(guān)，國外不同，它的側(cè)重點(diǎn)在社會管理和管制，監(jiān)管行業(yè)是勞動密集型的，所以他們在這方面的公務(wù)員人數(shù)多。

早期的職能轉(zhuǎn)變涉及政府職能的側(cè)重點(diǎn)問題，中國政府經(jīng)濟(jì)職能太強(qiáng)大，忽視了社會管理和公共服務(wù)。但政府該不該管經(jīng)濟(jì)？不用說，該管，美國政府也管經(jīng)濟(jì)，只是方式不一樣。該管什么不該管什么，跟怎么管有關(guān)。匯率、利率這些工具全世界都在用，經(jīng)濟(jì)冷了就要降低利率，增加貨幣發(fā)行量，搞些區(qū)域戰(zhàn)略什么的，這都沒問題，但是一些偏微觀的形式，比如批條子、批項(xiàng)目，就不是政府該管的方式。

政府創(chuàng)造條件，企業(yè)創(chuàng)造財富，全世界都這樣，關(guān)鍵是這些條件是什么。比如在美國，要吸引企業(yè)，只能在州稅上做文章，國家稅是沒有條件的；公有土地也不多，也不能隨便折騰地；州政府想用納稅人的錢去扶植一個企業(yè)，也是不可能的。但中國地方政府搞招商引資不是這樣，把土地用非常低的價格輸送出去；如果勞動力不夠，就一級一級壓指標(biāo)給企業(yè)弄人。比如有的地方政府給地、給人，融資有困難政府給擔(dān)保，于是企業(yè)越做越大，后來遇到國際市場的變動，將來可能變成地方的一個大包袱。

如果不在怎么管的方式上來思考，談?wù)撜穆毮苓吔缇褪菦]有意義的。哪個國家的政府是完全自由放任的？沒有的。中國跟國外的區(qū)別不在于政府該不該管經(jīng)濟(jì)，而是怎么管。

政策應(yīng)當(dāng)有工具

《南風(fēng)窗》：在繼續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提升管理水平方面，您覺得具體應(yīng)該如何著手呢？

周志忍：有一批人在主張恢復(fù)體改委，他們認(rèn)為發(fā)改委既管規(guī)劃又管審批是有問題的。問題沒說錯，因?yàn)橹挥袑徟庞袡?quán)力，發(fā)改委于是就忙于微觀上的管理，忽略了宏觀的設(shè)計。而大的改革一要抓宏觀，二要限制發(fā)改委的權(quán)力。改革是宏觀管理，負(fù)責(zé)的部門不應(yīng)該有實(shí)際的權(quán)力；而且還有風(fēng)險，中國的改革可能真的需要一個超越部門利益的頂層設(shè)計。

但我們不一定需要一個像體改委這樣的機(jī)構(gòu)，因?yàn)橹袊恼芾淼囊粋€毛病是，新機(jī)構(gòu)可能會成為安排人的渠道，就很難做到獨(dú)立。我想是不是可以干脆學(xué)國外，設(shè)立一個獨(dú)立委員會，由高級官員、專家、業(yè)界代表、民意代表加上媒體組成，20個人左右。政府高官介入，但不能當(dāng)組長，為什么呢，因?yàn)樗锌赡茏兂伞笆亻T人”，在領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)界之間兩頭傳話，領(lǐng)導(dǎo)可能是真心實(shí)意想做事，但他會揣摩領(lǐng)導(dǎo)的意思，定個調(diào)子，調(diào)研討論什么都按這個調(diào)子來。結(jié)果領(lǐng)導(dǎo)還以為這是專家的意見，當(dāng)成好東西。