論我國(guó)司法改革的去地方化與去行政化

郭利紗

(清華大學(xué) 法學(xué)院,北京 100084)

2013年我國(guó)啟動(dòng)了新一輪司法體制改革,本輪司法改革的理論前提是司法權(quán)屬中央事權(quán),核心舉措是人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管和建立與行政區(qū)劃適度分離的司法管轄制度,旨在通過(guò)去地方化確保依法獨(dú)立公正行使司法權(quán),重塑司法權(quán)威。司法權(quán)的地方化意味著分權(quán),司法權(quán)的中央化意味著集權(quán),司法權(quán)的省級(jí)統(tǒng)管是司法權(quán)從分權(quán)到集權(quán)的過(guò)渡,司法省級(jí)統(tǒng)管體現(xiàn)了司法權(quán)在中央與地方之間的分配與博弈。本文著眼于司法權(quán)是否屬于中央事權(quán),以及司法改革的去地方化與去行政化之間的關(guān)系,探討司法改革過(guò)程中應(yīng)當(dāng)如何去地方化和去行政化。

一、司法權(quán)是中央事權(quán)嗎?

本輪司法改革將審判權(quán)、檢察權(quán)定位為中央事權(quán),認(rèn)為各地法院不是地方的法院,而是國(guó)家設(shè)在地方代表國(guó)家行使審判權(quán)的法院。問(wèn)題在于“司法權(quán)屬于中央事權(quán)”這一理論前提是否妥當(dāng),只有把這一問(wèn)題研究清楚了,才能進(jìn)一步討論是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行司法統(tǒng)管、如何進(jìn)行司法統(tǒng)管。為了厘清這一問(wèn)題,需要追問(wèn):什么是中央事權(quán)?司法權(quán)是中央事權(quán)嗎?司法權(quán)是否可以下放?司法權(quán)事實(shí)上的地方性與中央事權(quán)的理論假定之間的矛盾應(yīng)當(dāng)如何解釋?如果認(rèn)為司法權(quán)屬于中央事權(quán)并進(jìn)而認(rèn)為司法統(tǒng)管正當(dāng),當(dāng)下的司法改革去地方化舉措與預(yù)期目標(biāo)之間是否契合?

中央事權(quán)的中央性體現(xiàn)在兩個(gè)方面,一是涉及的“事”是中央之事,二是執(zhí)掌權(quán)力的主體是中央國(guó)家機(jī)關(guān)。按照這種理解,國(guó)家權(quán)力中的國(guó)防、外交等事項(xiàng)毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)歸入中央事權(quán),因?yàn)檫@些事項(xiàng)涉及主權(quán),對(duì)于單一制國(guó)家來(lái)說(shuō)主權(quán)是不可分割的,但是司法權(quán)并不屬于類似的事項(xiàng)。司法權(quán)有廣義與狹義兩種理解,廣義的司法權(quán)不僅包括案件裁判權(quán),還包括司法行政管理權(quán),即司法機(jī)關(guān)人財(cái)物等的管理權(quán)限。狹義的司法權(quán)僅指案件裁判權(quán),是對(duì)案件事實(shí)和法律適用的判斷和裁決權(quán)力。[注]沈德詠、曹士兵、施新州:《國(guó)家治理視野下的中國(guó)司法權(quán)構(gòu)建》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第3期。結(jié)合司法權(quán)的內(nèi)容對(duì)“司法權(quán)是中央事權(quán)”的理解存在三種可能性。一是將作為中央事權(quán)的司法權(quán)僅理解為司法行政管理權(quán),這種權(quán)力本質(zhì)上是行政權(quán),如果普通的行政權(quán)不是中央事權(quán),為什么司法行政管理權(quán)是中央事權(quán)呢?而且如果是這樣,準(zhǔn)確的表述應(yīng)當(dāng)是“司法行政管理權(quán)是中央事權(quán)”,而非“司法權(quán)是中央事權(quán)”?？梢?jiàn)此種理解并不妥當(dāng)。第二種理解是將作為中央事權(quán)的司法權(quán)僅理解為司法裁判權(quán),這種理解與現(xiàn)行的改革思路明顯不符,當(dāng)下改革的重點(diǎn)是人財(cái)物的省級(jí)統(tǒng)管,而人財(cái)物管理屬于司法行政管理權(quán),不屬于案件裁判權(quán),而這一改革舉措又是在“司法權(quán)是中央事權(quán)”的理論預(yù)設(shè)之下實(shí)施的,可見(jiàn)這種理解也不合理。第三種理解是將中央事權(quán)理解為既包括司法行政管理權(quán),也包括案件裁判權(quán),不過(guò)將司法案件裁判權(quán)也納入統(tǒng)管范疇,其與法院獨(dú)立行使審判權(quán)的憲法原則、審級(jí)關(guān)系理論相沖突。當(dāng)下司法改革對(duì)于司法權(quán)的理解采取了廣義的理解,在文字用語(yǔ)上明確了司法權(quán)是法律裁判權(quán),同時(shí)包括司法行政管理權(quán)。這樣就引起一個(gè)質(zhì)疑:作為裁判權(quán)的司法權(quán)是中央事權(quán)嗎?

如果認(rèn)為司法權(quán)屬于中央事權(quán),司法權(quán)所涉及的事項(xiàng)應(yīng)是中央之事,而非地方事項(xiàng),掌握該權(quán)力的機(jī)構(gòu)應(yīng)是中央機(jī)構(gòu),即使是設(shè)在地方的機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)屬于中央設(shè)在地方的機(jī)構(gòu)。就“兩高”(最高人民法院、最高人民檢察院)來(lái)說(shuō),無(wú)論從機(jī)構(gòu)上還是從處理事項(xiàng)上,可以認(rèn)為具備中央性,但是對(duì)于地方的法院、檢察院,能夠說(shuō)明其具有中央性的理由可能也只是其執(zhí)行的法律是全國(guó)性的法律。不過(guò)這一點(diǎn)也已經(jīng)被突破了,隨著地方立法權(quán)的擴(kuò)容,尤其是立法法的修改,設(shè)區(qū)的市以上的地方立法取得了合法地位,[注]焦洪昌、馬驍:《地方立法權(quán)的擴(kuò)容與國(guó)家治理現(xiàn)代化》,《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2014年第5期。而各地法院、檢察院在具體案件的處理上并不能忽略地方立法,這在實(shí)質(zhì)上已經(jīng)突破了司法機(jī)關(guān)執(zhí)行的法律的徹底中央性。

支持司法權(quán)是中央事權(quán)的另一個(gè)理由是我國(guó)是單一制國(guó)家。但是單一制國(guó)家的司法權(quán)并不必然都是中央事權(quán),如果單一制國(guó)家的司法權(quán)都是中央事權(quán),而貫徹中央事權(quán)的做法又是司法的中央統(tǒng)管,結(jié)論只能是單一制國(guó)家的司法都是中央統(tǒng)管的,然而事實(shí)并非如此。這種觀點(diǎn)背后的理論是司法權(quán)是主權(quán),而主權(quán)在單一制國(guó)家只能屬于中央,而不能屬于地方,不過(guò)“司法權(quán)是主權(quán)”這一論斷本身就是有疑問(wèn)的。主權(quán)是司法權(quán)的依據(jù),但司法權(quán)本身并不必然是主權(quán),司法權(quán)可以具有地方性,不管是事實(shí)上的地方性(如我國(guó)),還是經(jīng)官方確認(rèn)的地方性(如美國(guó)),司法權(quán)都帶有地方性。如果非要說(shuō)司法權(quán)是主權(quán),那也只在兩個(gè)場(chǎng)合下才成立,一是司法權(quán)涉外時(shí)具有主權(quán)性質(zhì),而司法改革解決的是國(guó)內(nèi)事項(xiàng),以主權(quán)和單一制為依據(jù)來(lái)確定司法權(quán)的中央事權(quán)屬性,理由并不具有說(shuō)服力。二是終審權(quán)是主權(quán),所以死刑決定權(quán)上收中央是完全合理的,但是對(duì)于地方普通案件的個(gè)案裁判權(quán)也認(rèn)為是主權(quán),這恐怕不合理。

司法權(quán)作為一種裁判權(quán),天生具有地方性,司法權(quán)的地方性源自于司法權(quán)本身的屬性。第一,法學(xué)理論不支持司法權(quán)的中央性理論。孟德斯鳩指出司法權(quán)的實(shí)質(zhì)是同類人對(duì)自己的裁判,是反對(duì)國(guó)家干預(yù)的。[注]孟德斯鳩:《論法的精神》(上),張雁深譯,北京:商務(wù)印書(shū)館,1997年,第179頁(yè)。恩格斯也認(rèn)為司法活動(dòng)所涉及的是公民個(gè)體之間的權(quán)利和義務(wù)爭(zhēng)執(zhí),是市民社會(huì)中這個(gè)或那個(gè)人的事情。[注]胡玉鴻:《馬克思、恩格斯論司法獨(dú)立》,《法學(xué)研究》2002年第1期。中國(guó)歷史上的司法權(quán)也不屬于中央權(quán)力,司法與行政事務(wù)均由縣官管理,而縣官在我國(guó)歷史上被稱為“百里侯”,其權(quán)力具有明顯的地方性。[注]周黎安:《行政發(fā)包制》,《社會(huì)》2014年第6期。新中國(guó)成立后我國(guó)檢察制度受蘇聯(lián)影響有過(guò)短暫的垂直管理階段,但1979年改成了現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,[注]劉松山:《地方法院、檢察院人事權(quán)統(tǒng)一管理的兩個(gè)重大問(wèn)題》,《法治研究》2014年第8期。而審判權(quán)則從沒(méi)有過(guò)垂直管理或中央統(tǒng)管的歷史。第二,司法權(quán)的地方性具有法律依據(jù)。中央事權(quán)的定位與現(xiàn)行憲法法律規(guī)定相悖。我國(guó)憲法法律明確規(guī)定了地方司法機(jī)關(guān)首腦和法官、檢察官的產(chǎn)生和任命由地方?jīng)Q定。所有的法官、檢察官都由省級(jí)人大任命并不具有可操作性,事實(shí)上現(xiàn)在人事管理方面省級(jí)機(jī)關(guān)無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)所有司法人員的管理,只能管到地市級(jí)黨組成員和基層司法機(jī)關(guān)的院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng),絕大多數(shù)法官、檢察官的人事任命并不由省級(jí)管理。第三,司法權(quán)的地方性具備事實(shí)基礎(chǔ)。司法處理的事項(xiàng)是各種案件,這些案件發(fā)生在全國(guó)各地,并不屬于中央事項(xiàng)。我國(guó)官方主流觀點(diǎn)一直認(rèn)為司法權(quán)的職責(zé)在于定紛止?fàn)?定的是地方的糾紛,止的是地方的爭(zhēng)端,對(duì)于司法權(quán)的這種功能定位與司法權(quán)的地方屬性完全契合。第四,即使承認(rèn)司法權(quán)是中央事權(quán),司法權(quán)也是可以下放的,可以下放的司法權(quán)仍然具有地方性。我國(guó)雖是單一制國(guó)家,但并非所有的國(guó)家權(quán)力都集中于中央,分權(quán)在某些領(lǐng)域已經(jīng)成為一種常態(tài),我國(guó)事實(shí)上是一種集權(quán)和分權(quán)高度結(jié)合的體制。[注]周黎安:《行政發(fā)包制》,《社會(huì)》2014年第6期。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的權(quán)力下放自不待言,在經(jīng)濟(jì)之外的領(lǐng)域也存在放權(quán),即使是立法權(quán)也并非完全集中于中央,隨著立法法的修改,立法權(quán)的下放已經(jīng)得到法律層面的確認(rèn),所有設(shè)區(qū)的市都擁有了立法權(quán),[注]崔卓蘭、趙靜波:《中央與地方立法權(quán)力關(guān)系的變遷》,《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第2期;焦洪昌、馬驍:《地方立法權(quán)的擴(kuò)容與國(guó)家治理現(xiàn)代化》,《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2014年第5期。如果立法權(quán)是可以下放的,司法權(quán)為什么不可以下放呢?與立法權(quán)相比司法權(quán)更應(yīng)當(dāng)具有地方性。

綜上,司法權(quán)不是中央事權(quán),司法權(quán)天生帶有地方化的基因,即使不得不將司法權(quán)定位為中央事權(quán),司法權(quán)也并非不能下放的權(quán)力,作為一種下放的中央事權(quán),司法權(quán)仍然具有事實(shí)上的地方性。

二、去地方化舉措與目標(biāo)之間存在錯(cuò)位

所謂司法的地方化在當(dāng)下中國(guó)司法改革的語(yǔ)境下是指:“司法機(jī)關(guān)及其工作人員在司法活動(dòng)過(guò)程中受到地方機(jī)關(guān)或者地方利益團(tuán)體的不當(dāng)控制和干擾,導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)及其工作人員喪失其應(yīng)有的獨(dú)立權(quán)力和地位,從而出現(xiàn)的一種司法異化現(xiàn)象?！盵注]張衛(wèi)平:《司法改革的分析與展開(kāi)》,北京:法律出版社,2003年,第36頁(yè)。司法權(quán)天生具有地方化的特征,但是并非所有國(guó)家的司法權(quán)都形成了具有濃重行政色彩的地方化特征,我國(guó)嚴(yán)重的被異化了的地方化是司法體制的頑疾,去地方化也因此成為本輪司法改革的重要目標(biāo)。

我國(guó)司法地方化并非正常的地方化,而是被行政化異化了的地方化。司法機(jī)關(guān)同時(shí)受地方黨委人大和本系統(tǒng)上級(jí)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)(領(lǐng)導(dǎo)),形成了雙重領(lǐng)導(dǎo)模式。在這種模式之下司法機(jī)關(guān)往往“角色超載”,地方黨委和政府把法院、檢察院看成本地方的職能部門,有些司法機(jī)關(guān)本身也認(rèn)同這種角色定位,以積極姿態(tài)介入地方社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展,幾乎所有的司法機(jī)關(guān)院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)在向人大述職時(shí)都會(huì)將服務(wù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理創(chuàng)新等作為重要工作進(jìn)行匯報(bào)。而這種所謂的“服務(wù)”往往表現(xiàn)為個(gè)案處理上的地方保護(hù)主義,對(duì)本地企業(yè)和外地企業(yè)采取雙重標(biāo)準(zhǔn),在拆遷和維穩(wěn)等敏感事項(xiàng)上選擇性執(zhí)法,成為為地方短期利益服務(wù)的工具。[注]蘭心宇:《展望第三輪司法改革》,《南風(fēng)窗》2014年第4期。這一切使司法受地方行政力量干預(yù)嚴(yán)重,損害了司法公正,進(jìn)而損害司法公信力。

司法地方化的弊端早就受到重視,2006年死刑決定權(quán)收歸最高法院,2009年開(kāi)始實(shí)施司法巡查制度,不過(guò)前者僅涉及死刑決定權(quán)這一單一事項(xiàng)，影響有限,后者因扭曲了司法機(jī)關(guān)之間審級(jí)關(guān)系而受到廣泛批評(píng)。本輪司法改革推出的去地方化舉措有兩項(xiàng):省級(jí)統(tǒng)管和跨行政區(qū)劃的司法管轄制度。前者已經(jīng)在全國(guó)推開(kāi),后者仍在個(gè)別試點(diǎn)。省級(jí)統(tǒng)管的舉措是使司法系統(tǒng)的人財(cái)物與地方脫鉤,司法經(jīng)費(fèi)由中央、省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一負(fù)擔(dān)。司法官遴選、任免、升遷、懲戒由司法系統(tǒng)設(shè)立的專門委員會(huì)決定,人大常委會(huì)依憲法對(duì)司法官的任免僅作為程序性要求。[注]何帆:《夯實(shí)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)的制度基礎(chǔ)》,《人民法院報(bào)》2013年11月17日，第1版。省級(jí)統(tǒng)管的目標(biāo)是通過(guò)省級(jí)統(tǒng)管使司法機(jī)關(guān)與行政體制剝離,與省級(jí)以下地方政府剝離,這可以使司法機(jī)關(guān)通過(guò)基本不受干預(yù)的司法過(guò)程和案件裁判,進(jìn)而塑造其獨(dú)立的司法地位與司法權(quán)威。

然而,司法省級(jí)統(tǒng)管舉措與司法改革的目標(biāo)之間存在錯(cuò)位。司法改革從前兩年的如火如荼,到現(xiàn)在負(fù)重前行,預(yù)期效果并未顯現(xiàn),問(wèn)題倒是暴露不少。當(dāng)下司法改革舉措的態(tài)度是有限度去地方化,去除地市級(jí)以下的地方化,保留省級(jí)的地方化,需要反思的是這種有限度地去地方化的思路在具體舉措與終極目標(biāo)之間是否存在錯(cuò)位,導(dǎo)致錯(cuò)位的原因是什么?

一是司法權(quán)的地方屬性與地方發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要使得徹底的去地方化難以實(shí)現(xiàn)。司法本身就不是中央權(quán)力,而是針對(duì)地方事務(wù)的地方權(quán)力。司法權(quán)本身就具有地方化的基因,地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定也對(duì)司法權(quán)產(chǎn)生內(nèi)在的需求,尤其是現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制之下,“大包干”經(jīng)濟(jì)權(quán)力下放使我國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域形成一種事務(wù)發(fā)包機(jī)制,行政長(zhǎng)官之間存在激烈的GDP競(jìng)爭(zhēng),而GDP競(jìng)爭(zhēng)催生地方法治競(jìng)爭(zhēng),使得地方內(nèi)生了法治的需求,這種需求不會(huì)因?yàn)樗痉w制本身的改變而消失,而只要經(jīng)濟(jì)體制、政治體制維持現(xiàn)狀,這種發(fā)展的需求、競(jìng)爭(zhēng)的需要就會(huì)持續(xù)下去,只要這些因素持續(xù)存在,行政權(quán)力對(duì)于司法權(quán)的利用就會(huì)持續(xù)存在,即使在地市、縣區(qū)層面不利用,在省級(jí)層面也會(huì)利用,而且利用起來(lái)可能會(huì)較之以前更加方便和肆意。此外還有維穩(wěn)的現(xiàn)實(shí)需要,現(xiàn)有的維穩(wěn)政策是分而維之,而在維穩(wěn)過(guò)程中司法機(jī)關(guān)充當(dāng)了重要角色。這些因素是由長(zhǎng)期的、已經(jīng)穩(wěn)定下來(lái)的制度所決定的,在短期內(nèi)難以消除,這些因素的存在導(dǎo)致難以從根本上消除對(duì)于司法地方化的現(xiàn)實(shí)需求。

二是省級(jí)統(tǒng)管會(huì)催生新的地方化。司法改革的目標(biāo)在于去地方化,但省級(jí)統(tǒng)管的結(jié)果是強(qiáng)化了省一級(jí)的司法地方化。我們通常意義上的地方化并不僅僅是縣級(jí)和地市級(jí)的地方化,通常的權(quán)力下放、權(quán)力碎片化最主要的就是體現(xiàn)在省一級(jí)。現(xiàn)有的措施其實(shí)是去除了縣級(jí)和市級(jí)的地方化而強(qiáng)化了省級(jí)的地方化,同時(shí)強(qiáng)化了省級(jí)層面的司法行政化和司法系統(tǒng)內(nèi)部垂直的行政化,這并不符合司法改革的初衷。

三是省級(jí)統(tǒng)管會(huì)催生甚至加劇新的司法行政化。司法改革的初衷是想以去地方化遏制行政化,但事實(shí)是去地方化而未去行政化。有學(xué)者指出系統(tǒng)直管不可取,脫離了地方的法院看似擺脫了地方保護(hù)主義影響,實(shí)則又陷入了部門利益的深坑,審級(jí)制度形同虛設(shè),法官的獨(dú)立性受到損害。[注]劉小生:《系統(tǒng)直管并非司法改革的正確方向》,2013年12月25日(更新日期),http://www.21ccom.net/articles/zgyj/fzyj/article-2013123097941.html,2017年6月15日(訪問(wèn)日期)。事實(shí)上省級(jí)司法機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)司法機(jī)關(guān)的控制能力在省級(jí)統(tǒng)管改革中確實(shí)得到了加強(qiáng),這并不符合司法改革去行政化的初衷。

綜上,本文的觀點(diǎn)是要對(duì)司法的地方化進(jìn)行細(xì)分,司法地方化其實(shí)存在兩種形態(tài):一種是正常的地方化,這是司法權(quán)作為裁判權(quán)本身所具有的屬性,是不應(yīng)當(dāng)去除也去除不了的,一旦去除這種地方化就意味著違背司法規(guī)律。另一種是被異化了的地方化,是行政化了的地方化,這是司法腐敗與司法喪失公信力的根源,司法改革針對(duì)的應(yīng)當(dāng)是這種被異化了的地方化。如果想把司法的地方化連根拔除,恐怕最終只會(huì)陷入司法直管的泥潭。當(dāng)前中國(guó)普遍存在對(duì)司法地方化的全面否定的觀點(diǎn),這是對(duì)司法權(quán)地方化屬性的誤解。一收就靈的幻想是不現(xiàn)實(shí)的,司法改革應(yīng)當(dāng)具體分析司法地方化被異化的原因是什么,從這個(gè)原因上著手才能真正去除病根。本文初步認(rèn)為,地方化只是表象,導(dǎo)致司法地方化被異化的根本原因是司法的行政化,只有從這個(gè)根本問(wèn)題上找原因才能有效去除被異化的地方化,而又不損害司法的正常的地方化。

三、司法改革的去地方化與去行政化

(一)司法行政化的內(nèi)涵與表現(xiàn)

司法行政化“即以行政的目的、構(gòu)造、方法、機(jī)理及效果取代司法自身的內(nèi)容,形成以行政方式操作的司法”。其主要表現(xiàn)在案件審判活動(dòng)、上下級(jí)法院關(guān)系、司法人事制度和法院結(jié)構(gòu)等方面。[注]龍宗智、袁堅(jiān):《深化改革背景下對(duì)司法行政化的遏制》,《法學(xué)研究》2014年第1期。一是部門內(nèi)部行政化,體現(xiàn)為案件辦理過(guò)程中本機(jī)關(guān)內(nèi)部的各種請(qǐng)示匯報(bào)和審批;二是平行部門間的行政化,體現(xiàn)為司法機(jī)關(guān)與同級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的橫向關(guān)系,地方黨委和政府往往將司法機(jī)關(guān)視為地方職能部門,司法機(jī)關(guān)無(wú)力對(duì)抗地方行政權(quán)力的不當(dāng)干預(yù);三是司法系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)垂直的行政化,體現(xiàn)為上級(jí)司法機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)司法機(jī)關(guān)的個(gè)案干預(yù),和下級(jí)司法機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)司法機(jī)關(guān)的個(gè)案請(qǐng)示匯報(bào)。此次司法改革對(duì)司法行政化采取的態(tài)度是去內(nèi)部行政化,以省級(jí)以下去地方化促進(jìn)去除平行行政化,但是并未將垂直行政化的去除作為改革重點(diǎn)。

我們對(duì)于司法行政化應(yīng)當(dāng)持全面否定態(tài)度,因?yàn)樗痉ㄐ姓c司法權(quán)的裁判權(quán)屬性相悖,司法權(quán)與行政化之間天生不能兩立,司法權(quán)本身排斥行政屬性,其運(yùn)作方式也不應(yīng)當(dāng)是行政式的。

(二)司法行政化與地方化、司法改革去地方化與去行政化之間的關(guān)系

司法的行政化與地方化之間相互影響、相互推動(dòng),司法改革將去行政化與去地方化作為兩大目標(biāo),稱之為“內(nèi)去行政化,外去地方化”,試圖在去行政化的舉措與去地方化的舉措之間實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。其中對(duì)于去行政化采取的措施限于去除司法機(jī)關(guān)本機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政化,同時(shí)以省級(jí)以下去地方化去除省級(jí)以下的平行行政化,可謂“有限度地去行政化”。具體來(lái)說(shuō):一是通過(guò)司法系統(tǒng)內(nèi)部的員額制改革、人員分類管理和司法責(zé)任制去除司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政化;二是通過(guò)省級(jí)統(tǒng)管,將人財(cái)物的管理權(quán)統(tǒng)歸省級(jí),使省級(jí)以下司法機(jī)關(guān)與省級(jí)以下行政機(jī)關(guān)剝離,以去除省級(jí)以下地方化的方式推動(dòng)去除省級(jí)以下的平行行政化。這兩項(xiàng)舉措未能觸及司法系統(tǒng)內(nèi)部的垂直行政化,甚至?xí)?dǎo)致垂直行政化得到強(qiáng)化,對(duì)于省級(jí)層面的平行行政化亦未觸及,甚至可能加劇省級(jí)層面的平行行政化,其結(jié)果可能與初衷背道而馳。這根本上是由于對(duì)司法地方化與行政化之間的關(guān)系存在誤讀,認(rèn)為導(dǎo)致司法腐敗的根本原因是地方化,而非行政化,而對(duì)行政化的理解又限于單個(gè)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政化。

本文的觀點(diǎn)是司法地方化只是表象,司法行政化才是病根。之所以出現(xiàn)司法行政化,人財(cái)物歸屬地方管理只是原因之一,而且并非最主要、最根本的原因,最根本的原因在于司法權(quán)的弱勢(shì),以至于其無(wú)法與強(qiáng)勢(shì)的行政權(quán)相抗衡,這一問(wèn)題通過(guò)省級(jí)統(tǒng)管并不能解決。

司法改革的去地方化與去行政化之間有密切關(guān)系。其中大致涉及到三個(gè)問(wèn)題。一是是否有可能只去地方化而不去行政化,同時(shí)又能夠起到優(yōu)化司法效果的作用?答案是否定的,司法的地方化只是問(wèn)題的表象,正常的地方化并不影響司法的公正性和權(quán)威性,真正損害司法公正性和權(quán)威性的是被行政化異化的地方化,所以根本上的問(wèn)題在于行政化。去地方化而保留行政化并不能使司法不公問(wèn)題得到根治,只會(huì)使原有的問(wèn)題以另一種形式呈現(xiàn)出來(lái)。二是去行政化是否必須去地方化?答案是肯定的,當(dāng)下中國(guó)司法的地方化突出地體現(xiàn)在被異化的地方化,這種地方化必須被去除,否則不可能解決去行政化的問(wèn)題,從這一點(diǎn)上看,去地方化是去行政化的前提,可謂必要非充分條件。三是如果必須去地方化,是否應(yīng)當(dāng)徹底鏟除地方化?如前文所述,要去除的是已經(jīng)被異化的地方化,司法權(quán)在正常情況下就是地方化的,對(duì)于這種正常的地方化沒(méi)必要去除,也不可能去除得了,否則必然違反司法規(guī)律,故徹底鏟除地方化是不可行的。這樣一來(lái)就需要保留正常的地方化,但是任何正常的地方化都有可能被行政化所異化,所以在保留正常的地方化的同時(shí)需要設(shè)置必要配套制度,確保這種正常的地方化不被行政化所異化。接下來(lái)的問(wèn)題是,如何設(shè)計(jì)配套制度,以實(shí)現(xiàn)這種恰到好處的去地方化與徹底的去行政化。

(三)一種可能的選擇——兩區(qū)分離

如前文所述,司法改革應(yīng)當(dāng)徹底地去行政化、適度地去地方化,能夠?yàn)檫@一目標(biāo)提供可能路徑的思路是兩區(qū)分離,即建立跨行政區(qū)域的司法管轄制度,實(shí)現(xiàn)司法管轄區(qū)域與行政區(qū)劃的分離,既能徹底去行政化,也能去除被異化的地方化,同時(shí)維護(hù)正常的地方化。

十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)相繼提出探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的司法機(jī)關(guān),辦理跨地區(qū)案件。[注]徐昕:《中國(guó)司法改革年度報(bào)告(2014)》,《政法論壇》2015年第3期。各地法院也在探索案件異地管轄制度,這些探索為解決去行政化與去地方化問(wèn)題提供了有創(chuàng)見(jiàn)的思路。2015年最高法院在廣東深圳和遼寧沈陽(yáng)分別設(shè)立南北兩個(gè)巡回法庭。不過(guò)巡回法庭只是最高法院的派出機(jī)構(gòu),其所管轄的案件仍是最高法院的案件,只是辦案地點(diǎn)不在北京而在地方,其主要作用在于分散最高法院的工作量,并不能改變司法的地方化、行政化問(wèn)題。一些地方法院也進(jìn)行了行政案件異地審理的有益探索。異地交叉管轄改革始于浙江臺(tái)州,該院規(guī)定對(duì)于達(dá)到特定要求的行政案件原告可直接申請(qǐng)市中院審查后指定其他基層法院管轄。[注]袁定波:《“民告官”案管轄改革背景調(diào)查》,《法制日?qǐng)?bào)》2007年9月5日,第5版。河南省于2013年9月推行行政案件異地管轄改革,對(duì)于基層法院管轄的行政案件全部實(shí)行異地管轄,中級(jí)法院異地管轄全部實(shí)行“推磨式”交叉管轄。[注]冀天福、喬良:《異地管轄,“民告官”還難嗎?——河南法院行政案件異地管轄工作紀(jì)實(shí)》,《人大建設(shè)》2015年第1期。行政案件異地管轄的試點(diǎn)雖然取得了良好的效果,但是只是局部切斷或阻隔了行政對(duì)司法的影響,是針對(duì)行政案件管轄的特殊做法。

本文的建議是吸收上述異地審理和跨區(qū)法院做法中的合理成份,克服其在案件種類和跨度上的局限性,以及維持現(xiàn)有的兩區(qū)重疊設(shè)置的缺陷,全面實(shí)行兩區(qū)分離,打亂現(xiàn)有的與行政區(qū)劃重疊一致的司法區(qū)域和等級(jí)設(shè)置,將所有類型的案件進(jìn)行全口徑統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì),重新評(píng)估各類案件的數(shù)量和人力資源,綜合評(píng)估地方的人口、發(fā)案率、交通等各種因素,根據(jù)司法工作本身的需要確定法院管轄區(qū)域,將司法管轄區(qū)域與行政區(qū)劃分離,從根本上破除司法機(jī)關(guān)設(shè)置與行政區(qū)劃之間的重疊,通過(guò)這種方式使司法權(quán)徹底擺脫行政干預(yù)。兩區(qū)分離制度需要配套制度予以保障,人財(cái)物需要中央統(tǒng)籌安排,采取專屬單項(xiàng)預(yù)算,實(shí)現(xiàn)與地方財(cái)政的完全剝離,但司法機(jī)關(guān)作為裁判機(jī)關(guān)嵌入地方,形成一種既非垂直管理,又非屬地管理的新型模式,既克服了地方化,克服了平行行政化,又能維護(hù)審級(jí)制度,克服垂直行政化,實(shí)現(xiàn)司法裁判權(quán)縱橫兩個(gè)方向上的獨(dú)立行使,是一種符合司法權(quán)原本屬性的制度設(shè)計(jì)。

四、結(jié) 語(yǔ)

本輪司法改革基于司法權(quán)是中央事權(quán)的設(shè)定,推行以去地方化為目標(biāo)的省級(jí)統(tǒng)管,但是在目標(biāo)與措施之間存在錯(cuò)位。司法權(quán)的中央事權(quán)性質(zhì)有待探討,司法權(quán)天生具有地方性,司法的地方化分為正常的地方化與被行政化異化的地方化,司法改革應(yīng)去除的是被異化的地方化,正常的地方化應(yīng)予保留。司法的地方化與行政化之間相互影響,共同造成了當(dāng)下的司法困局,司法改革既要去地方化,也要去行政化,但是在去除程度上應(yīng)有所區(qū)別,去行政化要徹底,去地方化要適度。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要配套制度的設(shè)計(jì),一種可能的選擇是全面建立與行政區(qū)劃相分離的司法管轄制度。