行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置的規(guī)范化管理策略研究

■ 白小柳（山西省長治市財政實物管理中心）

一、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理現(xiàn)狀

（一）管理體制的發(fā)展與演變

我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體制經(jīng)歷過多次變化：早在改革開放之初，我國實施了分級包干的財政體系，行政事業(yè)單位的預(yù)算決定資產(chǎn)規(guī)模，單位對資產(chǎn)結(jié)余也有較高的支配權(quán)，考慮基層支配權(quán)較高的問題，當(dāng)時國家出臺了專戶儲蓄以約束各基層單位的財務(wù)管理，但難以對固定資產(chǎn)等進(jìn)行管理；88年稅制改革推動了國有資產(chǎn)管理的規(guī)范化發(fā)展，國務(wù)院設(shè)立的國資管理局對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實施統(tǒng)一、分級管理；98年國務(wù)院機構(gòu)改革后，國資管理被納入財政管理部門職能范圍；06年兩令下發(fā)全面推進(jìn)了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體系的完善化、流程規(guī)范化。

（二）現(xiàn)行政策體系

現(xiàn)階段我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理主要由財政部門負(fù)責(zé)，在資產(chǎn)處置中設(shè)定了不同的處置主體，并對其分配了不同的處置權(quán)，其中：財政部門主要負(fù)責(zé)審批，各級財政局中負(fù)責(zé)國資管理的部門掌握行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的決定權(quán)，多數(shù)行政事業(yè)部分也有一定的處置權(quán)，但通常只有操作權(quán)，而無決定權(quán)。而由于《中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的處置管理辦法》中并未對地方行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置權(quán)和決定權(quán)的分配方式及優(yōu)先級做明確說明，因此我國部分省份、城市對行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置中的決定權(quán)主體劃分有所差異，這導(dǎo)致地方行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置管理難以達(dá)成徹底的規(guī)范化目標(biāo)。

當(dāng)然，現(xiàn)階段我國針對行政事業(yè)單位的資產(chǎn)收入與租賃管理、處置管理等基本明確了行政單位的處置權(quán)和財政部門基本管理和監(jiān)管權(quán)，所以無論處置決策權(quán)掌握在誰手中，都應(yīng)當(dāng)保證對國有資產(chǎn)的有效利用，堅決避免不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)的資產(chǎn)流失和損益問題。

二、當(dāng)前我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置管理中的問題

（一）購入單位對資產(chǎn)管理的重視度偏低

從當(dāng)前我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置管理制度來看，購入資產(chǎn)的行政事業(yè)單位應(yīng)擔(dān)負(fù)最基本的資產(chǎn)使用過程管理、資產(chǎn)的處置操作管理責(zé)任，但由于絕大多數(shù)地區(qū)行政事業(yè)單位的資產(chǎn)處置審核權(quán)在財政部門，因此許多單位忽略了自身的管理責(zé)任，出現(xiàn)了“重購買、輕管理”的問題。

具體到現(xiàn)實中來看，部分行政事業(yè)單位在資產(chǎn)管理中通常更關(guān)注需求和前期財政支出控制，即先考慮采購需求，然后結(jié)合預(yù)算控制標(biāo)準(zhǔn)來控制或調(diào)整需求，這其中雖然涉及了對財政支出控制的內(nèi)容，但基本的控制工作集中在資產(chǎn)購入前，其根本目標(biāo)是滿足單位運行需求，同時完成財政部門安排的預(yù)算控制任務(wù)。而到了實際使用過程中，許多行政事業(yè)單位不重視資產(chǎn)管理，比如資產(chǎn)的入賬、使用過程中的維護(hù)、年度折舊計算等不及時、不完善，這一方面會導(dǎo)致賬實不符，另一方面會導(dǎo)致資產(chǎn)更替、報廢等處置的申請隨意化。

（二）資產(chǎn)處置過程欠規(guī)范

結(jié)合我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置管理政策發(fā)展及落實現(xiàn)狀來看，我國行政事業(yè)單位國資處置中的決定權(quán)一般是由財政部門掌握，而實際處置多由各單位負(fù)責(zé)。但不同地區(qū)對基層行政事業(yè)單位國資處置中的權(quán)限分配不統(tǒng)一，部分地區(qū)行政事業(yè)單位不經(jīng)規(guī)定流程申報、審批自行更替或變賣資產(chǎn)，甚至事后未將處理方式和結(jié)果上報給財政部門，對結(jié)余、損失等上交國庫或上報，這不僅違反了財政管理規(guī)范，還會導(dǎo)致國有資產(chǎn)、財政資金的流失，更不利于對國有資產(chǎn)的規(guī)范管理。還有一些單位對資產(chǎn)閑置、更替、報廢相關(guān)申報工作的管理較為隨意，例如閑置資產(chǎn)不上報、隨意更替可用資產(chǎn)、隨意報廢仍有調(diào)劑價值的資產(chǎn)等，這增加了財政部門清查工作的難度，在財政部門未能發(fā)現(xiàn)問題時還會導(dǎo)致國有資產(chǎn)的損失。

從表面上看，這一問題屬于資產(chǎn)處置工作監(jiān)管不到位，實際上財政部門在國資管理中所需處置和監(jiān)管的工作眾多，處置本身的行動權(quán)又在各行政事業(yè)單位內(nèi)，所以該問題的本質(zhì)在于資產(chǎn)處置相關(guān)的權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則不到位，既無法有效約束資產(chǎn)購入單位，又未制定詳細(xì)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。因此，本文認(rèn)為行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置過程的不規(guī)范本質(zhì)上是管理制度不規(guī)范所引發(fā)的，要想解決這一問題需要先完善資產(chǎn)處置管理制度。

（三）資產(chǎn)配置不合理

行政事業(yè)單位的資產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)，這些資產(chǎn)可直接滿足各單位的工作需求，最終間接地為人民群眾服務(wù)。所以無論對行政事業(yè)單位的資產(chǎn)做何處置，都必然要考慮行政事業(yè)單位的運行需求和公共服務(wù)需求。但近年來，我國財政預(yù)算管理壓力持續(xù)增加，而行政事業(yè)單位所處的系統(tǒng)對各單位的建設(shè)發(fā)展要求正在不斷提升，這就引發(fā)了部分基層行政事業(yè)單位建設(shè)需求和財政供給之間的矛盾。這種矛盾在多數(shù)情況下不會快速顯現(xiàn)，但在基層地區(qū)內(nèi)部財政資源分配、國有資產(chǎn)調(diào)劑不均衡時，這類矛盾點會被快速放大，導(dǎo)致建設(shè)資源長期匱乏的部分行政事業(yè)單位出現(xiàn)不滿情緒，進(jìn)而引發(fā)其主觀性地不規(guī)范化資產(chǎn)處置行為，例如不經(jīng)正常審批流程報廢并變賣資產(chǎn)，以此換取建設(shè)資源。因此，財政資源與國有資產(chǎn)的均衡配置也是抑制行政事業(yè)單位不規(guī)范行為的保障條件，財政部門需要優(yōu)化資源管理和分配制度以保障這一條件。

三、行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置規(guī)范化管理的建議

（一）行政事業(yè)單位及財政職能部門加強對資產(chǎn)管理的重視

從當(dāng)前我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置管理的問題來看，基層單位“重購買、輕管理”的問題較為嚴(yán)重，這在很大程度上限制了其在落實資產(chǎn)處置規(guī)范時的效力。因此，建議財政部門做好本級行政事業(yè)單位內(nèi)部資產(chǎn)管理的觀念引導(dǎo)和思想教育工作，促使各單位負(fù)責(zé)人、財務(wù)管理部門加強資產(chǎn)清查管理工作，提升資產(chǎn)清查頻率，確保賬實相符。通過長期的思想教育，在一定程度上增強各行政事業(yè)單位的資產(chǎn)維護(hù)、保護(hù)意識，這也有利于降低資產(chǎn)的折舊幾率、延長資產(chǎn)使用年限，從而提升國有資產(chǎn)應(yīng)用質(zhì)量并節(jié)約財政支出。

對于行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置工作而言，規(guī)范化管理更多地體現(xiàn)在資產(chǎn)替換、報廢等處置中，此類工作的需求的提出、處置的操作均由行政事業(yè)單位完成，各基層單位也需要加強對此類工作的重視。首先，各單位應(yīng)重視對資產(chǎn)實際價值的準(zhǔn)確計算，以審慎的態(tài)度確認(rèn)需求并申報，確保各類資產(chǎn)的價值利用率達(dá)到最高；其次，各單位在提交資產(chǎn)處置申請時必須整理好資產(chǎn)價值變動的詳細(xì)信息，確保財政部門在審批工作中對相應(yīng)資產(chǎn)的調(diào)劑與再利用價值、變賣價值等做出準(zhǔn)確判斷，從而更有效地輔助財政部門的國有資產(chǎn)保值增值工作。

（二）完善地方行政事業(yè)單位處置制度細(xì)則

基層行政事業(yè)單位在執(zhí)行資產(chǎn)處置工作時存在不規(guī)范行為，其根本原因是現(xiàn)階段行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置工作缺乏地方性的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，無法對行政事業(yè)單位的資產(chǎn)處置工作進(jìn)行有效指導(dǎo)。因此，地方政府應(yīng)先制定和完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置細(xì)則：

首先，地方政府和財政部門在中央相應(yīng)制度的基礎(chǔ)上制定地方規(guī)范。目前我國關(guān)于行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置的規(guī)定均面向中央單位，對地方實踐缺乏足夠的指導(dǎo)效力，這是我國各地方行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置管理體系不統(tǒng)一的主要原因，也導(dǎo)致了中央制度對地方基層行政事業(yè)單位的約束效力不理想。因此，地方政府和財政部門應(yīng)先制定并完善資產(chǎn)處置制度，明確資產(chǎn)處置申報、審批的權(quán)限分配和基本流程，同時明確對違規(guī)行為的懲處標(biāo)準(zhǔn)，促使基層行政事業(yè)單位妥善落實自身責(zé)任。

其次，完善已有的資產(chǎn)處置規(guī)范，明確處置細(xì)則。重點對行政事業(yè)單位持有資產(chǎn)的日常處理要求（包括維護(hù)、保護(hù)、定期清算和價值變動記錄等）、資產(chǎn)閑置/替換/報廢的具體標(biāo)準(zhǔn)、不同處理中的資產(chǎn)價值清查與核準(zhǔn)責(zé)任及流程、資產(chǎn)保管與移交工作中的責(zé)任及流程等進(jìn)行明確描述，為審批、監(jiān)管、執(zhí)行部門和單位提供一套切實可行的工作標(biāo)準(zhǔn)，保障有效落實制度規(guī)范。

（三）確保資產(chǎn)處置的公平公開性并強化管理工作考核

行政事業(yè)單位主觀態(tài)度不正確也是資產(chǎn)管理問題的成因之一，其普遍由單位發(fā)展所需的資源供給不到位所引起，其根本原因在于財政分配不平衡。因此，地方財政部門應(yīng)注重財政分配的公平性，消除行政事業(yè)單位的負(fù)面情緒。

此外，現(xiàn)階段我國財政支出逐年收緊也是現(xiàn)實情況，多數(shù)地方行政區(qū)域的財政收支平衡壓力較大，在不能有效滿足行政事業(yè)單位建設(shè)資源需求的情況下，財政部門應(yīng)當(dāng)向各單位說明真實情況，同時做好對替換、報廢資產(chǎn)處置結(jié)果的公示和說明，使各單位認(rèn)識到財政資源處理的公平性，增強區(qū)域內(nèi)各單位的凝聚力，降低基層單位違規(guī)處置資產(chǎn)的風(fēng)險。