基層市場監(jiān)管和執(zhí)法：分局為主兩級體制
——關于黑龍江省黑河市市場監(jiān)管體制改革的調(diào)研報告

■ 中國質(zhì)量報刊社 李本軍 馮紅文 徐建華

黑龍江省市場監(jiān)管局 紀祥勇

近日，按照“不忘初心，牢記使命”主題教育活動要求，中國質(zhì)量報刊社副社長李本軍帶隊，報刊社3位同志會同黑龍江省市場監(jiān)管局1位同志，一行四人組成調(diào)研組，赴黑龍江省黑河市開展基層市場監(jiān)管工作專題調(diào)研。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，黑河市在本輪機構改革中因地制宜，按照“小機關大基層”的改革要求，探索建立了市區(qū)市場監(jiān)管和執(zhí)法分局為主兩級體制，為省轄設區(qū)市市區(qū)加強市場監(jiān)管提供了值得研究的借鑒?，F(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：

一、調(diào)研基本情況

為充分了解基層市場監(jiān)管機構設置及運行情況，8月26-27日，調(diào)研組采取座談與實地走訪相結合的方式，分別在黑河市市場監(jiān)管局、海蘭街市場監(jiān)管分局及璦琿鎮(zhèn)，與黑河市市場監(jiān)管局有關同志及基層市場監(jiān)管部門干部職工進行了座談交流；并實地跟隨市場監(jiān)管執(zhí)法人員，現(xiàn)場感受市場監(jiān)管執(zhí)法工作，了解基層市場監(jiān)管執(zhí)法、法治建設等情況。

二、黑河市市場監(jiān)管機構改革情況

與俄羅斯阿穆爾州州府布拉戈維申斯克市隔黑龍江相望的黑河市，位置重要，商貿(mào)發(fā)達，并獲批中國（黑龍江）自由貿(mào)易試驗區(qū)黑河片區(qū)。黑河市下轄1個區(qū)、3個縣級市、2個縣以及1個俄羅斯經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，黑河市為探索更為符合市情、行之有效的市場監(jiān)管和執(zhí)法體制，已經(jīng)進行了兩輪改革。

黑河市市場監(jiān)管局機構改革第一輪為機構組建改革。2015年7月，黑河市委市政府將原黑河市工商局、原黑河市質(zhì)量技術監(jiān)督局、原黑河市食品藥品監(jiān)督管理局三局職能整合，組建了黑河市市場監(jiān)管局，是黑龍江省首個按照“三合一”模式完成市場監(jiān)管體制改革的地市級市場監(jiān)管部門，并加掛政府食品安全委員會辦公室牌子和食品藥品監(jiān)督管理局牌子。黑河市市場監(jiān)管局整合原工商、食藥部門基層機構，設立了愛輝區(qū)、合作區(qū)兩個市場監(jiān)管分局，市場監(jiān)管分局再管轄5個市場監(jiān)管所，構建了市局、市本級城區(qū)分局、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管所的三級垂直管理體制。共核定行政編制293名，編制大多分配在市局、市本級分局，市場監(jiān)管所編制數(shù)量相對較少。

2018年新一輪機構改革啟動后，黑河市委市政府對上一輪市場監(jiān)管機構改革進行調(diào)整改革，于2019年年初開始，并于8月份全部完成。其調(diào)整改革的思路是，市場監(jiān)管機關瘦身扁平，一線充實加強，把原有市局、市本級城區(qū)分局、市場監(jiān)管所的三級體制改革成市局、市本級直屬分局兩級體制。這給管理體制、職能分工、工作布局都帶來了巨大變化。

在新一輪機構調(diào)整改革中，黑河市市場監(jiān)管局核定行政編制232名,市局機關36個機關內(nèi)設科室（含機關黨委）只有115人，占總編制的49%。原2個市本級市場監(jiān)管分局、5個市場監(jiān)管所全部撤銷，重新設立市局直屬的市場監(jiān)管分局10個（其中市本級城區(qū)分局6個、五大連池風景區(qū)分局1個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分局3個），均為正科級建制，人員向市場監(jiān)管一線傾斜，直屬市場監(jiān)管分局核定行政編制117名，占比 51%。組建黑河市市場監(jiān)督管理綜合行政執(zhí)法支隊，為隸屬于市局的參公管理事業(yè)單位，副處級建制。

新一輪機構調(diào)整改革實現(xiàn)了黑河市市場監(jiān)管局職能和派出分局職能“雙優(yōu)化”。一是進一步優(yōu)化了機關職能。市局機關內(nèi)部科室側重政策和業(yè)務指導，側重專項監(jiān)管整治行動的統(tǒng)籌、組織，原則上不再承擔具體行政執(zhí)法工作。重大和跨區(qū)案件由綜合行政執(zhí)法支隊負責。二是進一步優(yōu)化了派出機構職能。直屬市場監(jiān)管分局的人員、經(jīng)費得到了較好保障，享有比較充分的執(zhí)法權，實現(xiàn)了監(jiān)管和執(zhí)法一體化。撤銷原來按區(qū)設立的原市本級城區(qū)市場監(jiān)管分局，將原來市場監(jiān)管所提升為直屬市場監(jiān)管分局，打破原來按照街道行政區(qū)劃設置派出機構的常規(guī)，在市本級城區(qū)按照便利管理網(wǎng)格化原則重新劃分轄區(qū)并增設市場監(jiān)管分局，使得直屬市場監(jiān)管分局達到6個，確保市場監(jiān)管和執(zhí)法全覆蓋。由市局直接對直屬各市場監(jiān)管分局進行領導，分局直接上一線，實現(xiàn)了扁平化管理。同時，根據(jù)實際情況，暫不授予直屬市場監(jiān)管分局藥品流通安全方面的行政執(zhí)法權，重大案件移交綜合行政執(zhí)法支隊辦理，符合直屬市場監(jiān)管分局目前人員和專業(yè)能力實際情況。

據(jù)介紹，黑河市市場監(jiān)管部門這次具有探索創(chuàng)新性質(zhì)的調(diào)整改革能順利實施，得益于黑河市委市政府的正確決策和縣區(qū)級政府的大力支持。按照通常做法，這一輪市場監(jiān)管部門改革后，黑河市城區(qū)應該形成“市局——區(qū)局——街道所”的市場監(jiān)管架構，但黑河市委市政府從黑河市區(qū)城區(qū)單一、人口較少的實際出發(fā)，決定所轄的愛輝區(qū)和合作區(qū)區(qū)級政府不承擔市場監(jiān)管職能，由市政府所屬的市場監(jiān)管部門對城區(qū)市場監(jiān)管工作直接負責；區(qū)政府積極配合，只保留食安辦（加掛在區(qū)政府辦公室）協(xié)調(diào)相應事務。

三、黑河市市場監(jiān)管體制調(diào)整改革具有一定探索創(chuàng)新價值

（一）符合中共中央、國務院關于機構改革的要求。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》（中辦發(fā)〔2018〕62號）和《市場監(jiān)管總局關于貫徹落實〈關于深化市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的指導意見〉的通知》（國市監(jiān) 稽〔2019〕47號），對完善基層綜合執(zhí)法體制都提出了明確要求，“設區(qū)的市與市轄區(qū)原則上只設一個執(zhí)法層級，可實行由市局向市轄區(qū)派駐分局的體制”。黑河市在此基礎上，進一步探索出了市局向市轄區(qū)城區(qū)按照網(wǎng)格化全覆蓋原則派出多個分局的工作格局。

（二）三級體制調(diào)整為扁平化兩級體制，減少了市局區(qū)局兩級機關占用編制資源。

目前，設區(qū)市市轄區(qū)市場監(jiān)管體制基本是“市局——區(qū)局——街道所”的格局，市局一般不直接實施市場監(jiān)管，也不承擔具體行政執(zhí)法工作，區(qū)局很大一部分力量從事市場監(jiān)管的服務協(xié)調(diào)工作，也不直接實施市場監(jiān)管和承擔具體行政執(zhí)法工作，導致直接實施市場監(jiān)管和承擔具體行政執(zhí)法工作的力量被大大削弱。本次改革前，黑河市市轄區(qū)市場監(jiān)管體制就是“市局——區(qū)級分局——鎮(zhèn)街所”的格局，一線行政編制96人，比現(xiàn)在少 21人，只占總行政編制人數(shù)的32.7%，如：原海蘭街市場監(jiān)管所只有7人，這次調(diào)整為分局后編制增加到13人。

同時，分局直接對市局負責，并且打破按照鎮(zhèn)街行政區(qū)劃設置，有效保證了分局力量最大可能用于監(jiān)管和執(zhí)法主業(yè)。而“區(qū)局——鎮(zhèn)街所”格局下，兩級力量經(jīng)常被區(qū)政府和鎮(zhèn)街抽調(diào)到地方其他業(yè)務中，主業(yè)反而沒有足夠力量來完成。

（三）分局直接上一線服務群眾，提高了監(jiān)管和執(zhí)法效率。

分局的監(jiān)管和執(zhí)法一體化的優(yōu)勢是享有一定執(zhí)法權。各分局在市局相關科室的組織指導下承擔日常市場監(jiān)管工作，享有跨區(qū)重要案件、藥品流通安全執(zhí)法權之外的其他執(zhí)法權，具體如：配合或落實市場監(jiān)管局開展的市場專項監(jiān)管工作和專項整治行動，配合市市場監(jiān)管局及市市場監(jiān)督管理行政綜合執(zhí)法支隊組織開展重點案件查辦；對于重大案件，則移交行政綜合執(zhí)法支隊辦理。

分局的人財物保障優(yōu)勢。得到市級政府財力保障和技術支撐，比區(qū)局得到區(qū)級政府相關保障力度更大。黑河市政府盡力發(fā)揮人才、技術、財力的保障優(yōu)勢，加強基層市場監(jiān)管機構和能力建設，通過建立街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管分局，推動人力、物力、財力向基層傾斜，全力打通監(jiān)管執(zhí)法的“最后一公里”。市市場監(jiān)管局克服困難，對基層監(jiān)管單位進行了統(tǒng)一維修、統(tǒng)一標識設置、統(tǒng)一執(zhí)法裝備。結合各分局實際，按照填平補齊、適用適宜的原則，配備電腦、便攜式打印機等辦公設備，以及執(zhí)法車、執(zhí)法記錄儀、照相機等執(zhí)法設備。

分局行政高位優(yōu)勢，分局比監(jiān)管所行政級別高?！肮ど趟L”變局長，股長變科長，直通市局局長，充分體現(xiàn)了市局派出機構管理人員行政高位的優(yōu)勢。如：海蘭分局轄區(qū)座落城區(qū)繁華的中央商業(yè)步行街、華富商城和海華商城，消費者投訴多。分局在不同地點建立了14個投訴舉報服務點，建局以來共受理消費者投訴舉報84起，解決83起，解決率99%，為消費者挽回經(jīng)濟損失12.3萬元。在其中辦理一起珠寶投訴時，遇到了不小的困難，當分局局長親自與被投訴方溝通處理時，對方的信任感無形中增大，問題很快解決。

四、問題與建議

（一）問題

1.分局權力大任務重，現(xiàn)有人員的知識素質(zhì)和工作經(jīng)驗有待加強和豐富?；鶎油痉从?，一是好的培訓教材難找，二是系統(tǒng)內(nèi)缺少綜合性多功能學習培訓和宣傳信息兼容網(wǎng)絡平臺。

2.如何爭取所在區(qū)、鎮(zhèn)街黨委政府和相關部門支持配合需要協(xié)調(diào)能力提高。新的監(jiān)管機制的實施，使黑河市市場監(jiān)管部門尤其是原來地處鎮(zhèn)、街道的一線機構，從地方行政雜務中脫離出來，避免發(fā)生工作重心偏移的情況，可以全力做好市場監(jiān)管和執(zhí)法工作。但市場監(jiān)管工作不僅僅是市場監(jiān)管部門一家能夠獨立完成的，也絕不能“單打獨斗”。市局直屬的派出分局在爭取區(qū)、鎮(zhèn)街黨委、政府重視支持、區(qū)直部門密切配合方面，需要進一步加強。

3.法律、法規(guī)、規(guī)章對派出機構授權不充分，導致派出機構權責不匹配。除非法律、法規(guī)、規(guī)章授權，一般情況下，派出機構只能以派出機關的名義實施具體行政行為，具體行政行為后果由派出機關承擔。目前，市場監(jiān)管法律法規(guī)中只有《中華人民共和國藥品管理法實施條例》和《黑龍江省食品安全條例》授權派出機構以自己名義實施相應具體行政行為。作為轄區(qū)監(jiān)管的主要力量，派出機構在實施其它市場監(jiān)管法律法規(guī)時，均要以市局名義實施，且行政行為的后果由市局承擔，這種權大于責的狀況不利于派出機構謹慎實施行政行為。

（二）建議

1.成熟后進一步總結黑河市市場監(jiān)管機構改革做法并進行宣傳，在適合的地方推廣復制。黑河市市場監(jiān)管局的調(diào)整改革，具有較強的探索創(chuàng)新價值，雖然不一定適合大型城市，但對于中小型設區(qū)的市場監(jiān)管機制改革而言，提供了一個很有意義的參考借鑒。

2.創(chuàng)新思維、路徑、平臺和方法，加強對市場監(jiān)管人員的培訓。調(diào)研中，幾乎遇到的每位市場監(jiān)管人員都表達了渴望接受培訓和業(yè)務指導的愿望。建議相關機構對現(xiàn)行市場監(jiān)管涉及法律法規(guī)進行歸類匯總，匯編成冊；盡快打造APP式全系統(tǒng)全方位的學習平臺，兼容新聞宣傳和輿論引導。學習內(nèi)容應兼顧政策理論及案例式、清單式指導教材，具有較強的可操作性，方便監(jiān)管執(zhí)法人員隨時隨地的學習查閱，使之成為一線工作人員和全系統(tǒng)五六十萬干部職工深入學習和了解情況的精神樂園。

3、在部門規(guī)章中充分授權，實現(xiàn)權責統(tǒng)一。相對于派出機構以自己名義實施具體行政行為并承擔法律后果的情況，派出機構以派出機關的名義實施具體行政行為，并由派出機關承擔責任，不利于派出機構因可預期的法律后果而保持審慎的行政行為。所以應當在市場監(jiān)管部門相關規(guī)章中明確授權市場監(jiān)管派出機構以自己的名義實施市場監(jiān)管具體行政行為，才能實現(xiàn)權責統(tǒng)一。